導(dǎo)語：論市場政策性金融功能觀一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：基于市場原則的政策性金融功能觀，是在充分發(fā)揮商業(yè)性金融功能和金融市場機(jī)制基礎(chǔ)性作用的前提下，以政策性金融的首倡誘導(dǎo)與虹吸擴(kuò)張性功能為主導(dǎo)，包括基本功能、核心功能和衍生功能不同分類在內(nèi)的政策性金融特有功能觀。并據(jù)此探討了我國政策性銀行的定位和改革發(fā)展的方向。

關(guān)鍵詞：金融發(fā)展；金融功能；政策性金融；改革和定位

一、引言

20世紀(jì)90年代初，基于功能觀點(functionalperspective)的視角分析金融體系和金融中介，是相對于傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)觀點(institutionalperspective)的金融分析范式的重大轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)觀點將現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)作為既定的前提，金融體系的調(diào)整與改革一般是在這個既定的前提下進(jìn)行；功能觀點則認(rèn)為，在長期內(nèi)，金融中介機(jī)構(gòu)所履行的功能，遠(yuǎn)比它們在某個具體的經(jīng)濟(jì)中采取的形式和開展的業(yè)務(wù)要穩(wěn)定得多，而且機(jī)構(gòu)形式的變遷將最終由它們所履行的功能決定。因此應(yīng)該把金融中介研究的視角定位在金融體系的基本功能上，然后根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)金融功能，建立能最好地實現(xiàn)這些功能效應(yīng)的機(jī)構(gòu)與組織。作為總體金融功能不可或缺的一個組成部分，研究政策性金融功能，不僅是政策性金融學(xué)科建設(shè)和理論研究的一個基礎(chǔ)性課題，而且在當(dāng)前我國政策性銀行改革與發(fā)展的實踐中，從功能觀視角研究政策性金融，能夠科學(xué)而正確地認(rèn)識政策性金融，從根本上澄清對政策性金融的誤解、錯解乃至曲解，也有助于決策層制定更為科學(xué)、合理的政策性銀行改革方案。

在政策性金融功能的研究方面，白欽先、曲昭光(1993)早期對政策性金融機(jī)構(gòu)職能的分析，實際上是對政策性金融功能的初步研究。白欽先(1998)將政策性金融功能概括為直接扶植與強(qiáng)力推進(jìn)功能、逆向性選擇功能、倡導(dǎo)與誘導(dǎo)性功能、虹吸與擴(kuò)張性功能、補(bǔ)充與輔助性功能、服務(wù)與協(xié)調(diào)功能。譚慶華(2005)認(rèn)為，政策性金融具有中介功能、服務(wù)功能(基礎(chǔ)功能)和資源配置功能(核心功能)，在擴(kuò)展功能上側(cè)重于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，在衍生功能上側(cè)重于宏觀調(diào)節(jié)功能。國外對政策性金融功能效應(yīng)的研究主要集中在日本，小?！ぜ暗?1984)認(rèn)為政策性金融的主要功能是結(jié)構(gòu)調(diào)整功能；日向野(1986)在國內(nèi)最早提出政策性金融的誘導(dǎo)(功能)效應(yīng)。此外，W．G．謝波德(W．G．Shephard,1975)從產(chǎn)業(yè)組織論的角度分析了在金融業(yè)寡占的情況下，設(shè)立與民間金融機(jī)構(gòu)相競爭的政策性銀行可以提高金融業(yè)的整體效率。井手和林(1992)則通過建立同為金融中介組織的政府金融機(jī)構(gòu)與民間銀行之間的競爭模型證明，在存在斯塔克爾伯格(Stackelberg)競爭均衡的情況下，經(jīng)營方針與商業(yè)性銀行不同的政府金融機(jī)構(gòu)，作為領(lǐng)導(dǎo)方，引導(dǎo)民間金融機(jī)構(gòu)行動，能促進(jìn)社會福利的增加。

二、基于市場原則的政策性金融特有功能觀內(nèi)容及效用

基于市場原則或市場經(jīng)濟(jì)金融體制下的政策性金融功能觀，是在充分發(fā)揮商業(yè)性金融功能和金融市場機(jī)制基礎(chǔ)性作用的前提下，以政策性金融的首倡誘導(dǎo)與虹吸擴(kuò)張性功能為主導(dǎo)，包括基本功能、核心功能和衍生功能不同分類在內(nèi)的政策性金融特有功能觀。

(一)基本功能。是指各種專業(yè)性政策性金融組織形式所共有的、且不同于商業(yè)性金融功能的特有的基礎(chǔ)性或一般性功能，包括：

1．政策性導(dǎo)向與扶持功能。這是政策性金融首要的、最基本的因而也最能體現(xiàn)其本性的功能，即政策性金融執(zhí)行政府不同時期的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策、宏觀調(diào)控政策、區(qū)域發(fā)展政策、社會穩(wěn)定政策，對強(qiáng)位弱勢特殊群體和地區(qū)、領(lǐng)域等所義不容辭地承擔(dān)的信用引導(dǎo)和扶助支持的責(zé)任和義務(wù)。例如，欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及農(nóng)業(yè)和中小企業(yè)等強(qiáng)位弱勢產(chǎn)業(yè)和群體，由于存在一定的風(fēng)險性和收益不確定性，商業(yè)性金融至少不愿先期主動涉足其中，而政策性金融的政策性導(dǎo)向與扶持功能，則要求利用專門的政策性金融組織來承擔(dān)這一特殊的歷史使命。

2．補(bǔ)充與輔助性功能。即政策性金融的存在和發(fā)展，只是對商業(yè)性金融的誘導(dǎo)補(bǔ)充和對融資對象在不易從商業(yè)銀行融資時的扶持輔助，而非完全替代、包攬一切金融活動和業(yè)務(wù)，并從信貸額度、期限、風(fēng)險、信用、收益等方面，起到補(bǔ)充與完善以商業(yè)性金融為主體的金融體系的整體功能。

3．有限金融性功能。政策性金融也是一種金融制度安排，具有信用性、有償性和一定盈利性的基本要求，以提高稀缺而有限的政策性金融資源的利用效率，否則，既有悖于其金融的一般屬性、進(jìn)而無異于財政融資職能，也難以保證這種制度的生存與可持續(xù)發(fā)展；同時，政策性金融的金融屬性又完全不同于商業(yè)性金融的金融屬性，而是一種對金融業(yè)務(wù)行為有所限制與約束的金融屬性，如不能只追逐利潤最大化，不能主動競爭搶客戶而有損于商業(yè)性金融的利益，因而是一種非主動競爭性的自然盈利，否則就無異于商業(yè)性金融，也沒有其存在的必要性。

(二)核心功能。核心性功能體現(xiàn)了維護(hù)市場機(jī)制的基本原則和市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，既是政策性金融總體功能的基礎(chǔ)和主體，也是處理政策性金融與商業(yè)性金融之間業(yè)務(wù)關(guān)系的出發(fā)點和落腳點，因而，核心性功能也可以說是政策性金融機(jī)構(gòu)開展所有具體業(yè)務(wù)的導(dǎo)向性功能。核心性功能主要包括倡導(dǎo)和誘導(dǎo)基礎(chǔ)上的虹吸擴(kuò)張性功能，逆向選擇與擇機(jī)而退性功能。

1．逆向選擇與擇機(jī)而退性功能。只有在商業(yè)性金融依市場機(jī)制不予選擇或滯后選擇或無力選擇的融資領(lǐng)域、行業(yè)或部門，方能真正顯現(xiàn)政策性金融的價值所在和逆向性選擇的客觀必要性。在這里，政策性金融的市場逆向性選擇是結(jié)果，商業(yè)性金融依市場機(jī)制的正向性選擇是前提，并且是一個不斷變化和調(diào)整的動態(tài)性過程。在市場逆向性選擇的項目產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)效益和具備自我發(fā)展的能力后，政策性金融就要在適當(dāng)時機(jī)并通過一定的方式，如資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、減少或停止繼續(xù)投入等，盡快退出這一融資領(lǐng)域并轉(zhuǎn)而扶持其他行業(yè)，以充分發(fā)揮商業(yè)性金融和市場性融資的主導(dǎo)作用，否則，就有悖于市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭規(guī)則和政策性金融制度設(shè)計的初衷及其本質(zhì)要求。

2．首倡誘導(dǎo)與虹吸擴(kuò)張性功能，或者說是首倡誘導(dǎo)基礎(chǔ)上的虹吸與擴(kuò)張性功能，簡稱誘導(dǎo)性功能。即政策性金融機(jī)構(gòu)通過其特別擁有的信息優(yōu)勢、政策優(yōu)勢等有利條件，不斷率先開創(chuàng)性發(fā)掘和引領(lǐng)新的投資機(jī)會和項目，并以較少的政策性資金直接作倡導(dǎo)性投資，然后在此基礎(chǔ)上以小搏大，引致更多的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)免費乘車地跟隨投資，從而間接地虹吸和引發(fā)更多的民間商業(yè)性資金的功能。一旦商業(yè)性金融對某一產(chǎn)業(yè)和項目的投資熱情高漲起來，政策性金融機(jī)構(gòu)再轉(zhuǎn)移投資方向，并開始新的另一輪循環(huán)。這就形成一種政策性金融對商業(yè)性金融投資取向的首倡誘導(dǎo)與虹吸擴(kuò)張機(jī)制。由此也可看出，政策性金融作為商業(yè)性金融項目資源、風(fēng)險收益的“勘探”先鋒，對于有效開發(fā)利用所有的(包括現(xiàn)實的和潛在的)金融資源，補(bǔ)充完善金融整體功能機(jī)制具有很大的主動性和能動性作用。

(三)衍生功能。即針對不同政策性金融組織形式并由政策性金融基本功能派生而出的具體功能，主要包括開發(fā)性政策性金融功能、農(nóng)業(yè)政策性金融功能、進(jìn)出口政策性金融功能等。

1．開發(fā)性政策性金融功能。即對基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等投資量大、融資期限長、風(fēng)險性高、收益不確定的產(chǎn)業(yè)項目，所從事的開創(chuàng)與發(fā)掘性投資和直接的強(qiáng)力推進(jìn)功能，以及對貧窮落后地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)梯度整合的功能。

2．農(nóng)業(yè)政策性金融功能。即對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接扶植、對農(nóng)產(chǎn)品價格支持的功能。前者是通過發(fā)放大量的低息貸款和財政扶持的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險及其相應(yīng)的專業(yè)性輔助和服務(wù)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，分散和化解農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險，提高農(nóng)業(yè)的綜合競爭力；后者是農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)通過發(fā)放大量的低息貸款，支持農(nóng)產(chǎn)品收購和儲備，以平衡農(nóng)產(chǎn)品市場供求，穩(wěn)定市場價格，防止“谷賤傷農(nóng)”，保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

3．進(jìn)出口政策性金融功能。即為了促進(jìn)本國的對外貿(mào)易、對外投資和實現(xiàn)對外經(jīng)濟(jì)金融戰(zhàn)略和政治與外交戰(zhàn)略目標(biāo)，維護(hù)國家資源安全、經(jīng)濟(jì)金融安全和提高國家國際競爭力，所從事的進(jìn)出口信貸、出口信用保險和對外援助的功能。

此外，在政策性金融衍生功能中，還包括社會保障保險功能、民族金融功能、就業(yè)金融功能、住房金融功能、軍事金融功能(如戰(zhàn)時融資、隨軍銀行、軍人保險)等等。

據(jù)此，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，只要有商業(yè)性金融，就會相伴而生政策性金融，盡管有些政策性金融業(yè)務(wù)也可以由商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)兼營和，但基于政策性金融功能觀并已由實踐所證明，成立專門的政策性金融機(jī)構(gòu)專營政策性業(yè)務(wù)，并由其組織和委托商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)其部分政策性業(yè)務(wù)，效果會更直接、更明顯、更有效。在這方面，國際領(lǐng)域最大的政策性銀行即世界銀行曾一度認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)更多利用私人資本，私人部門投資將在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域方面發(fā)揮重要作用，因此從自身戰(zhàn)略上逐漸忽視公共部門投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用。然而，超乎世行意料的是，由于市場風(fēng)險和基礎(chǔ)設(shè)施項目投資周期較長的特點等因素，私人部門在發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性大大低于預(yù)期，投資不但沒有增加，反而在減少。目前，國內(nèi)外政策性金融與商業(yè)性金融所出現(xiàn)的業(yè)務(wù)摩擦和競爭，只是在于二者的關(guān)系沒有協(xié)調(diào)理順，但不能由此而否定政策性金融的獨特功能和作用及其存在和發(fā)展的必要性。所以，政策性金融與商業(yè)性金融的共生共存，不僅是一個經(jīng)濟(jì)金融規(guī)律，也是一個自然歷史規(guī)律；不僅有其一般的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)，而且金融功能觀也為我們提供了一個嶄新的佐證視角。

根據(jù)政策性金融的特有功能，在建立健全市場經(jīng)濟(jì)金融體制和大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)金融的歷史進(jìn)程中，自始至終都不能否定乃至取消政策性金融；在與商業(yè)性金融共生并存的相互協(xié)調(diào)發(fā)展中，政策性金融可以針對商業(yè)性金融功能實現(xiàn)的狀況和程度，圍繞自身特有的功能要求來建立相應(yīng)的政策性金融組織制度結(jié)構(gòu)(包括機(jī)構(gòu)類型、法律法規(guī)等)，開展具體的金融業(yè)務(wù)。因此，政策性金融的業(yè)務(wù)行為不能有悖于市場經(jīng)濟(jì)基本原則的要求，即使在開發(fā)不發(fā)達(dá)地區(qū)和某些特殊產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域和項目，在商業(yè)性金融不予選擇或滯后選擇而需要政策性金融開始唱主角時，也要盡可能地注重發(fā)揮政策性金融對商業(yè)性金融的首倡誘導(dǎo)與虹吸擴(kuò)張性功能。

三、誘導(dǎo)性功能是政策性金融的主導(dǎo)性核心功能

政策性金融的首倡誘導(dǎo)與虹吸擴(kuò)張性功能即誘導(dǎo)性功能，更能體現(xiàn)政策性金融制度的精髓所在，也更為符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的基本要求，因而是政策性金融諸多特殊功能中最基本、最核心、最重要的主導(dǎo)性功能，也是協(xié)調(diào)政策性金融與商業(yè)性金融相互關(guān)系的基石和主導(dǎo)性功能。這是因為，一方面，受政府財力資源的限制，政策性金融機(jī)構(gòu)的資本和資金規(guī)模相對于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)而言極為有限，而超過其現(xiàn)有實力的對政策性金融基礎(chǔ)性核心金融資源的過度開發(fā)和利用，如超貸和資產(chǎn)超量擴(kuò)張，不僅會影響或限制商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的資金配置總量，而且會造成政策性金融發(fā)展的不可持續(xù)性，而利用其自身優(yōu)勢先期優(yōu)選政府支持的產(chǎn)業(yè)項目并投入少量資金以小搏大，可以虹吸更多的商業(yè)性或民間社會資金積極參與政策性投融資領(lǐng)域；另一方面，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)金融是以商業(yè)性金融為主要載體的市場經(jīng)濟(jì)金融體制，強(qiáng)調(diào)誘導(dǎo)性功能，可以充分調(diào)動和激勵商業(yè)性金融的融資積極性，擴(kuò)大其融資規(guī)模，增加其盈利機(jī)會，降低政策性金融對金融市場的過度介入和不必要的、過多的政府干預(yù)，因而誘導(dǎo)性功能更為符合和順應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)金融制度的趨勢要求，也深受商業(yè)性金融的擁護(hù)和支持，便于協(xié)調(diào)二者的關(guān)系。同時，由于政策性金融機(jī)構(gòu)一般在信息生產(chǎn)方面具有獨特的優(yōu)勢，對于政策信息往往處于壟斷地位，能夠利用信息生產(chǎn)優(yōu)勢，篩選優(yōu)良企業(yè)，審查企業(yè)投資項目的可行性和經(jīng)營管理是否穩(wěn)健，并實施貸后管理，因而其信息溢出效應(yīng)和信貸決策活動提高了企業(yè)在融資市場上的聲譽(yù)，對于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)也具有誘導(dǎo)效應(yīng)，使商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)能夠利用政策性金融機(jī)構(gòu)審查能力(即信息生產(chǎn)能力)強(qiáng)的信息，免費乘車，參與融資，從而有利于降低市場上信息不對稱的平均水平。

在政策性金融誘導(dǎo)性功能方面，國內(nèi)外的政策性金融機(jī)構(gòu)也都有一些成功的實踐。據(jù)日本《經(jīng)濟(jì)白皮書》披露的情況，20世紀(jì)50年代中期日本開發(fā)銀行向基干產(chǎn)業(yè)貸款時，已普遍實行先導(dǎo)性協(xié)調(diào)融資方式，出現(xiàn)了城市銀行追隨政府開發(fā)銀行向特定企業(yè)貸款的情況，兩者所提供的融資大體保持1：1的比例。進(jìn)入60年代后，日本開發(fā)銀行進(jìn)一步改變了其量的直接補(bǔ)充方式，將重點放在質(zhì)的提高方面，其貸款在整個金融機(jī)構(gòu)融資中比重有所降低，主要是發(fā)揮著以小搏大的倡導(dǎo)與誘導(dǎo)性功能，其誘導(dǎo)功能的作用更顯突出。有些日本企業(yè)之所以自豪地在本公司文件袋上印上“日本開發(fā)銀行客戶”字樣，無非是借以宣示本身的實力和信賴性，期待獲得更多民間貸款的廣告效果。在日本2000年中小企業(yè)得到的307萬億日元貸款中，政策性金融機(jī)構(gòu)只占9．5％，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)占90．5％。主要是以政策性金融機(jī)構(gòu)向中小企業(yè)的融資和提供信用保證，來帶動商業(yè)銀行貸款，使其愿意向中小企業(yè)提供貸款。目前，約三分之一的中小企業(yè)利用這一制度從金融機(jī)構(gòu)取得了’信貸資金。

在我國，國家開發(fā)銀行對三峽工程的金融支持，也是一個發(fā)揮政策性金融誘導(dǎo)性功能的典型案例：三峽工程在1994年建設(shè)的初期急需資金，卻得不到商業(yè)銀行貸款。當(dāng)時，剛剛成立的開發(fā)銀行履行政策性銀行的職責(zé)，通過合理的測算和安排，決定向三峽工程提供每年30億元、總額為300億元的貸款，確保了工程的順利啟動和建設(shè)。在工程建設(shè)過程中，開行與各方面共同積極推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)、法人、現(xiàn)金流和信用建設(shè)，以自身業(yè)績和信用，提供包括承銷三峽債券在內(nèi)的多種金融服務(wù)，促進(jìn)工程建設(shè)和企業(yè)發(fā)展。1997年，大江截流，三峽工程進(jìn)入二期建設(shè)，三峽總公司也具備條件到債券市場直接融資，此后商業(yè)銀行紛紛介入，三峽工程多渠道融資方案得以實現(xiàn)。三峽總公司負(fù)責(zé)人在回顧這段歷程時還不禁感慨：當(dāng)初如果沒有開行提供巨額資金鼎力支持，三峽工程多渠道融資就不可能打開局面。

為了進(jìn)一步量化政策性金融的誘導(dǎo)性功能，我國的學(xué)者白欽先教授等(2002)還借鑒宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中財政投資乘數(shù)原理，提出了誘導(dǎo)乘數(shù)計算公式，即根據(jù)政策性資金額倡導(dǎo)商業(yè)性金融投資額的數(shù)量比計算出倡導(dǎo)與誘導(dǎo)的倍數(shù)。這個誘導(dǎo)乘數(shù)的大小直接反映了政策性金融對商業(yè)性金融誘導(dǎo)能力的大小。假設(shè)政策性金融機(jī)構(gòu)提供了Q數(shù)量的先行投資(或其他形式的資金安排)，然后帶動了數(shù)量為M的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的資金，誘導(dǎo)乘數(shù)為R，則誘導(dǎo)乘數(shù)的計算公式為：R=M／Q。

例如，非洲進(jìn)出口銀行就曾計算過其資金的誘導(dǎo)乘數(shù)。在2000年非洲銀行進(jìn)出易金額19．67億美元中，非洲進(jìn)出口銀行僅僅提供了1．81億美元的資金，占8％左右。該銀行的測算結(jié)果顯示，非洲進(jìn)出口銀行每提供1美元的資金就可以吸引10．9美元的國際性資金，所以其誘導(dǎo)乘數(shù)為10．9，而在1999年．其誘導(dǎo)乘數(shù)為8．7，這說明其誘導(dǎo)國際性資金的功能在增強(qiáng)，也說明其杠桿作用增強(qiáng)。

四、功能、職能與我國政策性銀行的改革發(fā)展和定位

對政策性銀行的定位，實際上應(yīng)該是指基于政策性金融功能基礎(chǔ)上的機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位和職能定位的有機(jī)統(tǒng)一，而非功能定位，主要體現(xiàn)為對不同類型政策性銀行的性質(zhì)、業(yè)務(wù)職責(zé)及其作用范圍的界定。其中，性質(zhì)定位即“定性”表明了銀行的政策性金融屬性，職能定位是對不同類型政策性銀行的業(yè)務(wù)職責(zé)及其作用范圍所進(jìn)行的具體劃分和界定。機(jī)構(gòu)定性是職能定位的前提，職能定位是機(jī)構(gòu)性質(zhì)的具體體現(xiàn)。前者具有一定的穩(wěn)定性，后者具有動態(tài)調(diào)整性，即隨著不同時期和階段經(jīng)濟(jì)金融運行環(huán)境的變化和政府政策的調(diào)整，政策性銀行的職能定位也需要作相應(yīng)的局部調(diào)整和改變。

目前，對我國三大政策性銀行首先進(jìn)行定位非常重要和迫切，是保證政策性銀行與商業(yè)銀行協(xié)調(diào)發(fā)展的前提條件。作為商業(yè)銀行的對稱和補(bǔ)充，政策性銀行與商業(yè)銀行的職能定位協(xié)調(diào)問題，首先是在一般意義上，前者在“政策性”(定性)的定義域內(nèi)從事其金融業(yè)務(wù)活動，后者是在“商業(yè)性”(定性)的定義域內(nèi)從事金融業(yè)務(wù)，但是也不排斥而且歡迎后者也兼營一些政策性金融業(yè)務(wù)，因而二者的職能定位協(xié)調(diào)，主要是依據(jù)專門的立法對政策性銀行進(jìn)行職能定位并在不同時期予以重新調(diào)整的問題，以盡量避免其業(yè)務(wù)行為的越位或缺位或既越位又缺位，達(dá)到既能實現(xiàn)政府政策目標(biāo)、又能維護(hù)市場公平競爭原則的目的。由于政策性金融機(jī)構(gòu)的種類較多，專業(yè)性較強(qiáng)，而且不同歷史時期、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段政府的政策目標(biāo)不同，經(jīng)濟(jì)金融運行環(huán)境不同，加之商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的隨機(jī)滲透性和不斷的擴(kuò)展性，使得對不同政策性金融機(jī)構(gòu)的職能定位不僅有所區(qū)別和復(fù)雜多樣，而且呈現(xiàn)出與時俱進(jìn)的動態(tài)調(diào)整性的特征。所以，對政策性銀行進(jìn)行職能定位的總體的、一般的原則，應(yīng)該是為符合國家產(chǎn)業(yè)政策、外貿(mào)外交政策和區(qū)域發(fā)展政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會不斷進(jìn)步的項目領(lǐng)域和欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供貸款、保險和擔(dān)保等政策性金融(保險)業(yè)務(wù)，而且這些支持的對象必須符合其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)無力或不愿先期介入和支持的根本條件和先決條件。

國內(nèi)在政策性銀行改革發(fā)展問題的研究上，一般可歸納為三種理論觀點及政策傾向：第一種是在陳元(2004)提出的開發(fā)性金融理論的基礎(chǔ)上，張濤(2005)等人主張三家政策性銀行都應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)型為主動競爭性盈利的綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)，并采取“分賬管理”模式進(jìn)行運作。第二種是李揚(2005)等人把開發(fā)性金融作為政策性金融的主要組成部分之一，認(rèn)為政策性金融在短期內(nèi)不僅不應(yīng)弱化，還應(yīng)從國家目標(biāo)、政府信用、市場運作方面進(jìn)一步加以發(fā)展和尋求創(chuàng)新，并以此作為政策性銀行的改革方向。第三種是白欽先、王偉(2004)，曾康霖(2004)，秦池江(2005)等人基于政策性金融理論，認(rèn)為政策性銀行要堅持政策性為主的方向，在實現(xiàn)政策性金融“六大協(xié)調(diào)均衡”基礎(chǔ)上，建立健全政策性銀行運作機(jī)制，實現(xiàn)政策性金融的可持續(xù)發(fā)展。在2006年初的全國金融工作會議上，國務(wù)院總理提出了政策性銀行“分類指導(dǎo)、‘一行一策”’的改革原則，但目前學(xué)術(shù)界對于我國政策性銀行改革的基本方向和總體思路仍未達(dá)成共識。

我認(rèn)為，中央強(qiáng)調(diào)的政策性銀行要“全面推行商業(yè)化運作”，這是依據(jù)或符合政策性金融的特有功能要求，對政策性銀行固有的經(jīng)營方式和手段的肯定或歸位，但并非意味著政策性銀行質(zhì)的商業(yè)化或“轉(zhuǎn)型”為商業(yè)銀行(即使是在國際上作為政策性銀行運作方式市場化改革典范的韓國產(chǎn)業(yè)銀行，迄今仍然明確地堅持其政策性金融的本質(zhì)屬性)。市場經(jīng)濟(jì)條件下政策性金融業(yè)務(wù)規(guī)模盡管有所縮減，但政策性金融相關(guān)率(PFIR，即某一時點上政策性金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模與全部金融中介機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)的比率)永遠(yuǎn)不會為零，在特定階段、特定地區(qū)(主要是欠發(fā)達(dá)地區(qū))、特定領(lǐng)域和項目(如中小企業(yè)、自主創(chuàng)新、社會事業(yè)等)，PFIR值還會有所結(jié)構(gòu)性增大。上述基于開發(fā)性金融理論的改革模式，混淆了開發(fā)性金融與政策性金融這兩個具有不同內(nèi)涵和外延的邏輯概念，理論上不能自圓其說，也忽視了政策性金融與商業(yè)性金融協(xié)調(diào)發(fā)展的和諧金融環(huán)境因素，有可能重蹈十年前國有商業(yè)銀行“一身二任”經(jīng)營機(jī)制的覆轍。退而言之，即使是在現(xiàn)階段新形勢下，在政策性銀行內(nèi)部推行“分賬管理”經(jīng)營模式，也必須在出臺相應(yīng)的專門法律的基礎(chǔ)上依法運作、規(guī)范和保障，并做好可行性研究。

綜上所述，依據(jù)本文所提出的基于市場原則的政策性金融特殊功能觀，筆者認(rèn)為，我國政策性銀行目前深化改革與未來可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)方向，應(yīng)該是政策性業(yè)務(wù)與非主動競爭性盈利的有機(jī)統(tǒng)一，即政策性、盈利性和非競爭性的“三位一體”，缺一不可。其中，“政策性”是目標(biāo)，體現(xiàn)了政策性銀行的宗旨和性質(zhì)要求，以及對其業(yè)務(wù)范圍的基本規(guī)范；“盈利性”是動機(jī)，體現(xiàn)了政策性銀行作為一種金融企業(yè)的基本要求，也比較順應(yīng)其未來進(jìn)一步發(fā)展的形勢要求；“非競爭性”是手段，體現(xiàn)了政策性銀行實現(xiàn)盈利的基本準(zhǔn)則和方法，也是實現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。所以，政策性銀行業(yè)務(wù)活動中的非主動競爭性盈利準(zhǔn)則，以及充分發(fā)揮其首倡誘導(dǎo)基礎(chǔ)上的虹吸與擴(kuò)張性功能，即通過相對縮減政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍，以較少的資金來吸引誘導(dǎo)商業(yè)性金融的主動參與，達(dá)到以小搏大的杠桿功效和互利合作的雙贏，這應(yīng)該成為協(xié)調(diào)政策性金融與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)活動的基本原則。這里特別強(qiáng)調(diào)的是，政策性銀行的盈利應(yīng)該是局限于“政策性”業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的非主動競爭性盈利。比如說，某一政策性投資項目有一定的盈利空間和潛力，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)或者事先沒有發(fā)掘到這一項目，或者發(fā)現(xiàn)了但囿于風(fēng)險大、投資大、期限長等原因而不愿或無力涉足其中，這時政策性銀行就有盈利的可能性，而且這種盈利也可能不僅僅是保本微利，也可以在特殊情況下獲取較大的額外利潤或超額利潤。當(dāng)然，如果商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)緊隨其后參與融資，政策性銀行就要在適當(dāng)時機(jī)主動地退出這一領(lǐng)域，而不能主動地與之競爭性盈利。