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中國加入世界貿(mào)易組織后，服務(wù)貿(mào)易開放和金融業(yè)的國際競爭不僅對國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)帶來了沖擊和挑戰(zhàn)，也對國內(nèi)的金融監(jiān)管制度以及立法體系的創(chuàng)新提出了緊迫的要求，因此，盡快調(diào)整監(jiān)管理念，完善金融證券監(jiān)管制度和法律框架，具有現(xiàn)實意義。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管職能的統(tǒng)一

我國金融監(jiān)管體制目前基本與30年代的美國金融監(jiān)管體制相似，即以金融分業(yè)為基礎(chǔ)的法定監(jiān)管為主，自律監(jiān)管為輔的模式，稍有區(qū)別是國內(nèi)金融自律監(jiān)管作用相對薄弱，證券交易場所和金融行業(yè)協(xié)會組織的自我監(jiān)管作用尚未充分發(fā)揮。從監(jiān)管部門來分，人民銀行、證監(jiān)會和保監(jiān)會分別是銀行、證券和保險三大主要金融行業(yè)的主管部門。從整個金融市場來看，則監(jiān)管部門更多，例如財政部是國債市場的主要管理者；企業(yè)債券屬于國家發(fā)展計劃委員會管理；而外匯和B股交易又受到國家外匯管理局等其他政府部門的監(jiān)督管理。從各部門的監(jiān)管職能看，既有各類金融業(yè)務(wù)資格的審批等市場準(zhǔn)入的管理，也有違法違規(guī)行為的調(diào)查和懲處的權(quán)利，此外，在很大程度上各監(jiān)管機(jī)構(gòu)還承擔(dān)了金融行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和法規(guī)的制定工作。這種分業(yè)監(jiān)管模式在金融市場的初級階段具有一定的合理性，但從現(xiàn)代金融業(yè)的發(fā)展著眼，面臨的問題不少。金融市場的對外開放，勢必帶來金融的混業(yè)化經(jīng)營和市場的國際化運(yùn)作，以分業(yè)為基礎(chǔ)（sector-based）的金融管理模式越來越受到制約：一是不同法律規(guī)定基礎(chǔ)上的自律性管理和法定監(jiān)管的模式的將困擾著金融機(jī)構(gòu)；由于兼并收購，投資公司、銀行和保險公司之間的區(qū)別日益模糊，大量的多目標(biāo)的混業(yè)金融集團(tuán)將會不斷產(chǎn)生（不產(chǎn)生這樣的金融集團(tuán)就無法與海外金融集團(tuán)競爭）。如果不同金融機(jī)構(gòu)必須向不同的監(jiān)管部門申請業(yè)務(wù)許可，并按照不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作，就沒有一個監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠總體評價和監(jiān)管不同行業(yè)間產(chǎn)生的金融風(fēng)險，勢必會對整個金融市場的系統(tǒng)風(fēng)險缺乏應(yīng)對之策。一旦發(fā)生金融風(fēng)險，就容易造成我國特有的行政干預(yù)市場的重新出現(xiàn)，或是觸發(fā)國內(nèi)或國際金融危機(jī)。前者違反WTO規(guī)則和國際金融慣例，損害我國金融市場的監(jiān)管聲譽(yù)；后者則會重蹈前人或別國犯過的錯誤，影響國家的金融安全。因此，入世后的金融監(jiān)管體制應(yīng)當(dāng)逐步確立一個統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并制定相應(yīng)的法律框架，使得該機(jī)構(gòu)能夠全面承擔(dān)銀行、保險、證券業(yè)的監(jiān)管職責(zé)。從長遠(yuǎn)看，統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)行使對其他金融業(yè)務(wù)或金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管職能，使其能夠?qū)λ薪鹑陬I(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險進(jìn)行綜合評價和了解，有效地行使國內(nèi)金融市場的監(jiān)督管理。

當(dāng)然，在目前分業(yè)模式的管理格局下，可以先考慮將各主管部門的監(jiān)管職能和宏觀管理職能進(jìn)行分離，在此基礎(chǔ)上，整合各部門的監(jiān)管職能，成立單獨統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在過渡期間，可以考慮在人民銀行、財政部和證監(jiān)會三個主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行試點。初步形成金融業(yè)務(wù)資格核準(zhǔn)、金融市場創(chuàng)新發(fā)展等宏觀管理職能，與金融市場的日常監(jiān)管和紀(jì)律執(zhí)行只能相分離。隨著條件的成熟，再過渡到最終的單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的確立。

風(fēng)險識別為基礎(chǔ)的監(jiān)管理念

加入世界貿(mào)易組織后，我國金融市場運(yùn)行的空間將逐步實行國際化，金融風(fēng)險的表現(xiàn)形式除了原有的中國特色外，還會受到國際金融市場各種風(fēng)險的影響。如果政府監(jiān)管部門仍然堅持原來的監(jiān)管思路，其效果顯然是行不通的，即使是風(fēng)險揭示的監(jiān)管原則也會受到挑戰(zhàn)，因為國際市場上的各種風(fēng)險種類和成因?qū)τ趪鴥?nèi)監(jiān)管者而言尚無實踐經(jīng)驗和了解，具有一定的揭示困難。因此，整個監(jiān)管工作的思路和監(jiān)管理念完全以風(fēng)險為基礎(chǔ)（risk-basedapproach），即必須在明確監(jiān)管目標(biāo)的現(xiàn)實性和法規(guī)局限性的基礎(chǔ)上，對投資者和金融機(jī)構(gòu)兩方的適當(dāng)風(fēng)險責(zé)任進(jìn)行分析，同時要充分意識到消除金融體系的風(fēng)險和失敗是不可能（impossibility）和不現(xiàn)實（undesirability）的。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)所確定的基本監(jiān)管目標(biāo)應(yīng)當(dāng)圍繞金融風(fēng)險的識別（identify）、著重（prioritize）和解決（address）這三個環(huán)節(jié)，并提出與法定目標(biāo)相關(guān)的具體內(nèi)容，即保持市場信心、提升公眾對金融體系的理解、尋求消費(fèi)者的適當(dāng)保護(hù)，以及減少金融犯罪。這里的風(fēng)險與日常經(jīng)營活動中的商業(yè)風(fēng)險或市場風(fēng)險不應(yīng)相混淆。對于監(jiān)管者而言，基本的問題有兩個：一是什么樣的金融業(yè)務(wù)、事件或問題能夠帶來以上的風(fēng)險？二是如何有效利用監(jiān)管資源來集中關(guān)注和防范對市場最有影響的風(fēng)險？為了解決這些問題，法律應(yīng)當(dāng)要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)有效地利用其資源，并且要求被監(jiān)管者合理分擔(dān)有關(guān)監(jiān)管成本，即可以運(yùn)用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理來有效地配置監(jiān)管資源，以達(dá)到監(jiān)管效率的最大化。

為建立新的監(jiān)管目標(biāo)和體系，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)重點分析和掌握具有高水平或普遍性的風(fēng)險范圍。例如，對于保護(hù)消費(fèi)者監(jiān)管目標(biāo)構(gòu)成威脅的主要風(fēng)險可以歸類為：公司破產(chǎn)、金融犯罪和市場優(yōu)勢地位的濫用、公司行為不端或管理不當(dāng)、市場故障（marketmalfunction）、對金融產(chǎn)品和服務(wù)的理解不充分導(dǎo)致的決策失誤等。監(jiān)管部門還可以建立相應(yīng)風(fēng)險事件的案例檔案和說明，幫助市場各方通俗了解金融風(fēng)險的含義。眼下，我國的金融監(jiān)管部門往往關(guān)注個別公司或個別行業(yè)的風(fēng)險狀況，缺乏對金融風(fēng)險及其不同成因的歸納和認(rèn)識。實際上，對當(dāng)代金融體系構(gòu)成風(fēng)險的因素還來源于全球經(jīng)濟(jì)的走向、新金融產(chǎn)品、各國經(jīng)濟(jì)社會政策的發(fā)展，以及金融消費(fèi)者的行為變化等。

在明確并歸類金融風(fēng)險后，便應(yīng)對風(fēng)險的評估和秩序進(jìn)行排列。首先，監(jiān)管部門應(yīng)評估一個不同風(fēng)險在多大程度上會發(fā)生并影響其監(jiān)管目標(biāo)？其次，風(fēng)險的影響性如何？后者是分配資源進(jìn)行監(jiān)管的參考因素。在所有風(fēng)險發(fā)生的可能性相似的情況下，風(fēng)險影響性的區(qū)別就有重要的意義，顯然應(yīng)當(dāng)首先關(guān)注的是那些對消費(fèi)者損失影響大的風(fēng)險。

在風(fēng)險評估和次序排列后，就是如何處理風(fēng)險的問題了。以前，監(jiān)管部門習(xí)慣于重點關(guān)注個別公司的情況，或采取突發(fā)性或運(yùn)動性的監(jiān)管方式，但經(jīng)驗表明，這不是一個監(jiān)管范圍和對象更廣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)所能實施的最有效的監(jiān)管方式，其結(jié)果往往使監(jiān)管者只關(guān)注與個別公司相關(guān)的事件，而放棄了在更廣的范圍內(nèi)處理風(fēng)險的事先主動行動的機(jī)會。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須在多種監(jiān)管方式中有所選取，而非僅關(guān)注個別公司的行為。做出決定的關(guān)鍵一點是什么才是解決風(fēng)險的最有效方式？例如在金融機(jī)構(gòu)為客戶提供產(chǎn)品的風(fēng)險揭示方面，可以要求金融機(jī)構(gòu)通過互聯(lián)網(wǎng)或書面形式，向社會公開其不同金融產(chǎn)品的服務(wù)信息，以便消費(fèi)者在充分比較的基礎(chǔ)上做出投資決策。核準(zhǔn)制實施后要求發(fā)行股票的公司特別揭示其發(fā)行風(fēng)險的做法也是一個正確的做法。

此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可以引入了監(jiān)管的“專題性方法（thematicapproach）”，即針對專門性的金融問題，如來源于特殊的金融市場、行業(yè)、金融產(chǎn)品或外部環(huán)境等，考察其風(fēng)險和可能影響監(jiān)管目標(biāo)實現(xiàn)的因素，并制定相應(yīng)的監(jiān)管措施和方法。專題監(jiān)管的內(nèi)容可以包括低通脹環(huán)境對資本市場的影響、網(wǎng)絡(luò)證券交易、中外合資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管等。

層次分明的監(jiān)管關(guān)系

監(jiān)管理念和監(jiān)管新體制確立后，盡管金融監(jiān)管在更寬的層面上處理和金融機(jī)構(gòu)等市場參與者的關(guān)系，但這并不意味著原來的以上市公司或金融機(jī)構(gòu)為主的監(jiān)管（companyfocusedregulation）方式的完全取消。一個最重要的方法仍然存在，即通過監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定業(yè)務(wù)規(guī)則和指引手冊來規(guī)定投資者的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，并檢查上市公司和金融機(jī)構(gòu)是否遵行。但是，常規(guī)的現(xiàn)場檢查（routinecompliancevisits）可以考慮取消，取而代之是集中關(guān)注那些從事高風(fēng)險業(yè)務(wù)的公司以及高風(fēng)險的金融領(lǐng)域。

在以風(fēng)險為基礎(chǔ)的金融監(jiān)管理念指導(dǎo)下，所有被管理的企業(yè)和機(jī)構(gòu)仍將遵行現(xiàn)有的法律規(guī)定。監(jiān)管機(jī)構(gòu)則可以通過風(fēng)險評估將監(jiān)管層次逐步明晰，例如可以將所有金融機(jī)構(gòu)歸類從A到D的四種機(jī)構(gòu)。對風(fēng)險級別最高的A類公司，監(jiān)管者將與其保持緊密的監(jiān)管聯(lián)系；而對于風(fēng)險級別最低的D類公司，則主要通過業(yè)務(wù)抽查和專題監(jiān)管等方式保持遠(yuǎn)距離的輕微接觸。其中，新出現(xiàn)的大型金融集團(tuán)控股的投資公司可由專門成立的金融集團(tuán)部門（financialgroupdivision）單獨監(jiān)管；原來保監(jiān)會監(jiān)管的保險公司也可以轉(zhuǎn)移到保險公司部門（insurancefirmdivision）監(jiān)管；而大量的證券公司和基金管理公司，以及獨立金融分析師將由投資公司部門（investmentfirmsdivision）進(jìn)行監(jiān)管。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以“專題項目組合（aportfolioofthematicprojects）”的方式進(jìn)行管理，例如可以專門針對B股市場的特點而設(shè)立一個專題性質(zhì)的監(jiān)管部門（athemesdepartment）。與此同時，將日常性的監(jiān)管重點轉(zhuǎn)移到那些大型綜合類的中介機(jī)構(gòu)和高風(fēng)險的金融業(yè)務(wù)范圍，并要求風(fēng)險級別最高的被監(jiān)管對象必須執(zhí)行內(nèi)部的風(fēng)險評價和防范計劃，定期測試其風(fēng)險模型。對風(fēng)險程度最低的D類公司的監(jiān)管則主要以違規(guī)查處為主，這些公司盡管數(shù)量較多，但業(yè)務(wù)范圍較狹，發(fā)生的風(fēng)險危害性也較低。對這些機(jī)構(gòu)的監(jiān)管無須保持專門的監(jiān)管關(guān)系，而宜采取個案處理的模式。通過風(fēng)險識別和歸類后，就容易確定金融監(jiān)管的重點，形成層次分明的監(jiān)管關(guān)系，也有利于監(jiān)管資源的合理配置。

加入世貿(mào)后，在國內(nèi)金融市場進(jìn)行改革創(chuàng)新的同時，我國參與國際金融監(jiān)管合作也將進(jìn)入實質(zhì)階段，這不僅要求國內(nèi)金融監(jiān)管體制和立法要加快國際慣例的采納，同時也為各國之間的監(jiān)管成果的交流提供了更加有利的條件，一個值得注意的最新發(fā)展是傳統(tǒng)上實行自律監(jiān)管為主模式的英國，已經(jīng)于今年底實施了《2000年金融服務(wù)和市場法》，正式放棄了以自律監(jiān)管為主的模式，而代之以法定監(jiān)管為主，單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管為特點的模式，這種以金融市場全球化和金融業(yè)務(wù)混業(yè)化后產(chǎn)生的監(jiān)管競爭的實際效果如何，也可以作為我們觀察思考和借鑒的經(jīng)驗。