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2012年3月18日國務(wù)院下發(fā)通知批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出，要深化金融體制改革，積極培育面向小型微型企業(yè)和三農(nóng)的小型金融機(jī)構(gòu)。近年來，在金融監(jiān)管部門大力推動(dòng)下，村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行、小貸公司、擔(dān)保公司等新型小微金融機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展，黨中央、國務(wù)院也高度重視培育小型金融組織和機(jī)構(gòu)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下如何發(fā)揮小型金融機(jī)構(gòu)在支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)、建立多層次的農(nóng)村金融服務(wù)體系中的作用，是值得研究的。同時(shí)在發(fā)展和完善小型金融機(jī)構(gòu)過程中，因?yàn)樾⌒徒鹑跈C(jī)構(gòu)發(fā)展處于初步和完善階段所以需要及時(shí)完善監(jiān)督機(jī)制，使其良性發(fā)展，對(duì)當(dāng)前發(fā)展小型金融機(jī)構(gòu)并提供有針對(duì)性金融服務(wù)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、小型金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的態(tài)勢

在亞洲金融危機(jī)之前，中國金融業(yè)是處于體系的恢復(fù)、建立和完善的過程中，小型金融機(jī)構(gòu)得以初步建立和發(fā)展。在之后的十多年里，中國大大加快了對(duì)金融部門的改革，基于金融業(yè)的發(fā)展實(shí)際關(guān)閉了大批有問題的小型金融機(jī)構(gòu)。在經(jīng)歷了2008年的國際金融危機(jī)后，關(guān)于小型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的方向，國內(nèi)出現(xiàn)了一些爭論，“摸著石頭”最終的目標(biāo)是“過河”，不能在中間停滯，更不能“渾水摸魚”。經(jīng)過了幾年的論證和實(shí)踐探索，以及按照市場化原則推進(jìn)小型金融機(jī)構(gòu)的重大改革，當(dāng)前不僅完善了準(zhǔn)入制度，放寬市場準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)更多的民間資本進(jìn)入金融業(yè)，進(jìn)一步發(fā)展小型金融機(jī)構(gòu)，放寬民間資本成立小型金融機(jī)構(gòu)的種種限制。上市為小型金融機(jī)構(gòu)帶來了更多的融資機(jī)會(huì)和更廣泛的發(fā)展空間。國務(wù)院正式將關(guān)于支持非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展列入首要地位，為民間資本拓寬了投資渠道，將會(huì)促進(jìn)更多的中小民營企業(yè)出現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展，也為小型金融機(jī)構(gòu)帶來了更廣闊的發(fā)展空間。發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》的，則更有助于完善金融市場體系，更有利于小型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，這對(duì)小型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展而言是利好的消息。溫總理3月28日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定設(shè)立溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)。會(huì)議批準(zhǔn)實(shí)施《浙江省溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》，會(huì)議指出，溫州市民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，民間資金充裕，民間金融活躍。該方案要求通過體制、機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配的多元化金融體系，使金融服務(wù)明顯改進(jìn)，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)，金融環(huán)境明顯優(yōu)化，為全國金融改革提供經(jīng)驗(yàn)。至此，小型金融機(jī)構(gòu)的大發(fā)展提上日程并得到國務(wù)院的支持。

理論研究表明，發(fā)展小型金融機(jī)構(gòu)有利于建立以正規(guī)金融為主導(dǎo)、民間金融為補(bǔ)充的中小企業(yè)融資支持體系，對(duì)中小企業(yè)融資難問題來說是重大利好。對(duì)于那些適應(yīng)和促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的民間金融形式，通過逐步完善相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)民間融資的規(guī)范化、陽光化，將為中小企業(yè)卸下融資的包袱，這不僅有利于小型金融機(jī)構(gòu)自身的發(fā)展，而且是實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的重要舉措。從具體發(fā)展模式上，可考慮采取美國社區(qū)銀行的方式，使新型小型金融機(jī)構(gòu)從服務(wù)對(duì)象上專注于中小企業(yè)，從區(qū)域上集中于所在地區(qū)。

二、小型金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管面臨的新問題

1.監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管真空。在當(dāng)前分業(yè)監(jiān)管體制下，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)僅對(duì)各自監(jiān)管領(lǐng)域下的特定的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)于小型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，由于缺乏相關(guān)法律規(guī)定和職能的嚴(yán)格定位，在實(shí)際監(jiān)管中容易出現(xiàn)相互爭權(quán)或者相互推誘責(zé)任的情形，從而導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)或監(jiān)管真空，不僅增加了監(jiān)管成本，也嚴(yán)重影響了監(jiān)管效果。

2.金融監(jiān)管體制阻礙金融創(chuàng)新?，F(xiàn)有金融監(jiān)管長期以來憑借行政手段，沒有衡量金融機(jī)構(gòu)行為的客觀標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的獎(jiǎng)懲辦法，沒有規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。中國對(duì)金融業(yè)的嚴(yán)格限制、融資及投資渠道的缺乏及傳統(tǒng)單調(diào)的業(yè)務(wù)品種，一些具有轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)及展期保值功能的金融產(chǎn)品和金融工具無法在市場上立足，影響了金融市場主體的市場運(yùn)作行為及決策。特別是時(shí)下針對(duì)小型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，在現(xiàn)有監(jiān)管體制下，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空，進(jìn)而阻礙金融創(chuàng)新。

3.監(jiān)管方式有效性不足。針對(duì)小型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管而言，從金融監(jiān)管方式分析，中國的金融監(jiān)管主要是外部監(jiān)管，包括非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查。中國現(xiàn)行的金融監(jiān)管主要以現(xiàn)場監(jiān)管為主，大多是進(jìn)行事后監(jiān)管，缺乏主動(dòng)性和超前意識(shí)，從而缺乏對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范性。而非現(xiàn)場監(jiān)管主要通過收?qǐng)?bào)表、看數(shù)據(jù)、寫分析等方式進(jìn)行監(jiān)管的一種方式，它能夠從宏觀上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和判斷，從而找到防范這些可能的風(fēng)險(xiǎn)的途徑。一方面非現(xiàn)場監(jiān)管缺乏真實(shí)、完整的資料和系統(tǒng)、科學(xué)的分析判斷，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。另一方面現(xiàn)場檢查則主要是完成上級(jí)部署的某一項(xiàng)任務(wù)，從上到下層層動(dòng)員，集中人力統(tǒng)一行動(dòng)，即使對(duì)小型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面專項(xiàng)檢查，也很難發(fā)揮對(duì)非現(xiàn)場監(jiān)管的補(bǔ)充和核實(shí)的作用。這樣非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查就發(fā)生了脫離，不能形成一個(gè)有效的監(jiān)管鏈條。

4.缺乏規(guī)范的信息披露機(jī)制。小型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展剛剛開始，在發(fā)展之初設(shè)置比較科學(xué)的信息披露機(jī)制，對(duì)小型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，準(zhǔn)確、及時(shí)、全面地獲取和處理各種信息是對(duì)金融業(yè)實(shí)施有效管理的一個(gè)基本前提，也是市場公開原則的集中的體現(xiàn)。小型金融監(jiān)管的信息系統(tǒng)尚處于一種分割、低效、失真的狀態(tài)。一方面中央銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等基層監(jiān)管部門的信息溝通系統(tǒng)尚未建立，不能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享；另一方面監(jiān)管信息報(bào)送制度落實(shí)不好?；鶎颖O(jiān)管部門在金融監(jiān)管信息的收集上困難較大。

5.小型金融機(jī)構(gòu)自身的問題。區(qū)域擴(kuò)張力度是加強(qiáng)、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入的豐富給小型金融機(jī)構(gòu)帶來了潛在的風(fēng)險(xiǎn)壓力。在信貸風(fēng)險(xiǎn)方面的風(fēng)險(xiǎn)開始凸現(xiàn)，國際金融危機(jī)下，小型金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量面臨考驗(yàn)。小型金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)、應(yīng)用層的上移給總行帶來了更大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。嚴(yán)峻的國內(nèi)、國際的雙重競爭，在金融體制改革逐步深化的背景下，面對(duì)日趨擴(kuò)大的市場壓力。發(fā)展小型金融機(jī)構(gòu)的同時(shí)，應(yīng)該注意防止變相高利貸和相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。一是防高利貸化，如果小型金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營不規(guī)范，民間借貸不合理發(fā)展將導(dǎo)致高利貸滋生，此舉將大幅提高中小企業(yè)經(jīng)營成本并積累風(fēng)險(xiǎn)。二是防止民間借貸風(fēng)險(xiǎn)向銀行體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)散。這些風(fēng)險(xiǎn)隱患需要關(guān)注并處理。

6.體制、人員與環(huán)境因素。小型金融機(jī)構(gòu)資本金主要由股東或社員入股組成，從目前分析，普遍存在資金不足、股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象；小型金融機(jī)構(gòu)還未達(dá)到規(guī)范的合作制或股份制的要求，沒有建立科學(xué)的經(jīng)營決策和權(quán)力制衡機(jī)制；股東和社員權(quán)益無法保障和落實(shí)，不同程度存在產(chǎn)權(quán)模糊、政企不分、權(quán)責(zé)不分的體制缺陷；小型金融機(jī)構(gòu)普遍缺乏科學(xué)的效益核算觀念，資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)較高。而對(duì)于小型金融機(jī)構(gòu)而言，人員素質(zhì)和法人約束的局限性也是極其重要的約束和限制，人員素質(zhì)亟須通過集中專業(yè)的培訓(xùn)提高，法人約束的局限性也亟須通過相關(guān)法律法規(guī)解決。針對(duì)外部環(huán)境而言，小型金融機(jī)構(gòu)面臨國有金融機(jī)構(gòu)和外資金融機(jī)構(gòu)的競爭，由于實(shí)力和地位的不平等，導(dǎo)致競爭環(huán)境并不均衡。

三、改革與完善小型金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的對(duì)策與建議

1.進(jìn)一步深化和完善監(jiān)管體系。強(qiáng)化對(duì)小型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的有效性。應(yīng)該根據(jù)轄內(nèi)小型金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量和特點(diǎn)配備充足的監(jiān)管力量，實(shí)施有針對(duì)性的監(jiān)管方式，保證持續(xù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，監(jiān)督其堅(jiān)持三農(nóng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)方向，努力實(shí)現(xiàn)健康穩(wěn)定發(fā)展。監(jiān)管原則的審慎性與靈活性相結(jié)合。一是面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的小型金融機(jī)構(gòu)，必須堅(jiān)持審慎原則，充分防范各類風(fēng)險(xiǎn)；二是要實(shí)施差異化監(jiān)管，根據(jù)所在區(qū)域、經(jīng)營狀況等因素的不同，監(jiān)管部門可對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類監(jiān)管，對(duì)經(jīng)營良好、風(fēng)險(xiǎn)管控得當(dāng)?shù)?，適當(dāng)放松監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和約束條件；三是在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，還要注重促進(jìn)和支持其開展業(yè)務(wù)和產(chǎn)品創(chuàng)新，在風(fēng)險(xiǎn)可控的范疇內(nèi)更好地服務(wù)于三農(nóng)和小微企業(yè)。提高監(jiān)管方式的實(shí)用性。一方面，應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管方與小型金融機(jī)構(gòu)的交流，在此可以借鑒美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)于社區(qū)銀行的監(jiān)管方式，使監(jiān)管部門能夠及時(shí)了解監(jiān)管對(duì)象的信息和狀況，雙方及時(shí)互動(dòng)。另一方面，要更著重加強(qiáng)對(duì)于非銀行金融機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，防止其成為高利貸平臺(tái)。

2.加強(qiáng)監(jiān)管措施的具體落實(shí)。具體的監(jiān)管措施落實(shí)對(duì)監(jiān)管具有現(xiàn)實(shí)意義，一是加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，推進(jìn)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會(huì)誠信和司法公信建設(shè)，推動(dòng)小微企業(yè)和農(nóng)村信用體系建設(shè)，加強(qiáng)信用市場監(jiān)管；二是完善地方金融管理體制，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，建立金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)制度，加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警；三是建立金融綜合改革風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，清晰界定地方金融管理的職責(zé)邊界，強(qiáng)化和落實(shí)地方政府處置金融風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)地方金融穩(wěn)定的責(zé)任。

3.寬嚴(yán)并濟(jì)逐步規(guī)范。小型金融機(jī)構(gòu)盈利能力弱，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，要?jiǎng)?chuàng)新小型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制，初期監(jiān)管重點(diǎn)可放在建立健全信息系統(tǒng)而非嚴(yán)格管制，通過加強(qiáng)信息溝通交流，保障信息渠道的暢通來防止風(fēng)險(xiǎn)的累積。4.堅(jiān)持“規(guī)范與嚴(yán)厲打擊相結(jié)合”的原則理順民間借貸問題。一方面，逐步完善適應(yīng)于民間金融的法律法規(guī)，對(duì)于適應(yīng)促進(jìn)民營實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的民間金融形式應(yīng)規(guī)范發(fā)展，促進(jìn)民間融資的規(guī)范化、陽光化；另一方面，對(duì)于以投機(jī)為目的的“高利貸”資金、非法募集資金等，應(yīng)予以堅(jiān)決打擊。同時(shí)，緊密排查銀行貸款資金流向，避免違規(guī)投入民間借貸市場，嚴(yán)防民間借貸風(fēng)險(xiǎn)向銀行體系擴(kuò)散。