導語：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理能力現(xiàn)狀分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理能力是指基層政府進行社會管理的有效性。當下我國基層政府的社會治理能力有明顯的弱化趨勢，現(xiàn)狀是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財政能力較弱；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力虛置，存在授權(quán)不足與越權(quán)并存；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的方式單一，社會治理的有效性不足。通過浙江進行的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革我們看到了提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理能力的可選路徑。同時也必須深化公共財政制度改革；必須加大公共服務均等化改革，消除城鄉(xiāng)不平等的體制性因素；必須建立完善相應的監(jiān)督體系；必須大力培育社會自治力量，發(fā)展非政府組織性質(zhì)的農(nóng)村經(jīng)濟合作組織。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；社會治理能力；強鎮(zhèn)擴權(quán)

一、問題的引出與概念的界定

20世紀七八十年代以來，在經(jīng)濟全球化背景下，西方國家由政府公共財政支出膨脹而引發(fā)了經(jīng)濟危機和社會危機，為解決和處理對這些危機，理論界掀起了治理研究的熱潮。目前我國正處于體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時期，在這個時期出現(xiàn)了很多社會問題，集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的差距持續(xù)擴大、農(nóng)村社會穩(wěn)定形勢堪憂、農(nóng)民上訪事件不斷，甚至形成了農(nóng)民與基層政府之間的對立。這些社會問題使得政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理的難度加大，它所面對社會治理困境不容忽視。本文擬從前人研究的基礎(chǔ)出發(fā)，全面分析我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理能力的現(xiàn)狀、問題和改革實踐及啟示，并進一步提出深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理能力改革的建議。

一般說，社會治理能力是指政府進行社會管理的有效性。具體來說，它是指公眾對涉及社會管理的公共物品的需求與政府提供這些公共物品水平之間的持續(xù)平衡過程。社會治理也存在廣義和狹義之分。廣義的社會治理泛指所有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、行政、經(jīng)濟、社會變遷有關(guān)的管理體制和變革模式，包括政治上的村民自治或鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；行政上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構(gòu)、體制和方式；經(jīng)濟上的家庭聯(lián)產(chǎn)承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)化建設；以及國家與社會(具體就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民和農(nóng)民自治組織)的關(guān)系等。狹義的社會治理是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會管理中遇到的一系列問題以及體制、機制、方式等各方面的改革與綜合，其中關(guān)鍵的問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有效發(fā)揮其治理能力。這是因為：首先，這是由我國農(nóng)村社會管理的范疇決定的。雖然關(guān)于農(nóng)村社會管理的范疇還處在爭論之中，但至少包括上述列舉的各種社會問題。這些社會問題都可以納入公共物品的范疇，而政府對公共物品的供給是否滿足社會需求就涉及到政府能力的問題，因為能力建設是政府提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品和服務的基礎(chǔ)。其次，這是由我國“三農(nóng)”問題突出的鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)狀決定的?！皻v史反復地表明，良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必須的。沒有一個有效的政府，經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟和社會發(fā)展的關(guān)鍵。”

筆者更傾向于在狹義上運用社會治理的概念。因此，從內(nèi)涵來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會治理能力可以轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供的涉及社會管理等公共物品的能力，而供給的過程即是其能力作用的過程，包括獲取要提供的公共物品資源的能力、決定提供何種公共物品和如何分配這些公共物品的整合和配置能力。在這個過程中，當然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能劃分、行政權(quán)力運用等問題。

二、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理能力的現(xiàn)狀

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財政能力較弱

影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的首要因素是政府的財政能力，分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財政能力偏弱已經(jīng)是一個明顯的事實。目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)的配置主要源于1994年后實行的分稅制財政管理體制。該體制基本劃分了中央與地方政府之間的財政職權(quán)，同時地方各級政府比照這種方式，形成了地方政府之間包括與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政職權(quán)的基本配置。中央擁有財政稅收的最大權(quán)力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)空間則被逐級壓縮，財權(quán)逐層上移。特別是農(nóng)村稅費改革后，使這種狀況更加明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的巨額債務即是一典型的例證，據(jù)保守估計，我國縣鄉(xiāng)兩級的債務已經(jīng)高達5000多億元，并且每年以200億元的速度遞增。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政能力不足，制約了其資源獲取能力，而資源獲取能力的強弱影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共物品的供給，直接表現(xiàn)在農(nóng)村生產(chǎn)性公共物品和涉及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共物品供給不足或低效供給。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力虛置，存在授權(quán)不足與越權(quán)并存

政府能力與行政權(quán)力之間存在一定聯(lián)系，“使行政部門能夠強而有力，所需要的因素是：第一，統(tǒng)一；第二，穩(wěn)定；第三，充分的法律支持；第四，足夠的權(quán)力”可見，政府能力的強弱與行政權(quán)的大小有關(guān)。雖然憲法賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方方面面的權(quán)力，包括領(lǐng)導本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教、衛(wèi)生和計劃生育等工作，但實際上這些權(quán)力因沒有實際的機構(gòu)載體而被虛置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在形式上設有包括農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)機站、水利站、林業(yè)站、畜牧站、文化站等名目繁多的機構(gòu)，然而這些“七站八所”并不為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，形成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上的授權(quán)不足。另一方面，在“垂直型體制”的作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成上級分解的政績指標，在沒有法律明確授予權(quán)力的情況下又不得不采取強制性的措施，如計劃生育、土地管理、環(huán)境保護等執(zhí)法工作又有明顯的越權(quán)行為。授權(quán)不足與越權(quán)并存使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難有效地整合和配置現(xiàn)有資源，大部分資源被分配到實現(xiàn)政績指標上，而與社會治理密切聯(lián)系的公共物品難以提供。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的方式單一，社會治理的有效性不足

目前，農(nóng)村公共物品大多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門自上而下來決策供給，供給的主體多來自于政府。主要的提供方式是：預算內(nèi)的包括財政撥款、購買服務等；預算外的包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳利潤、管理費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各種集資、罰沒和捐款等。比如農(nóng)村的主要公共物品義務教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障、農(nóng)業(yè)水利設施、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)機事業(yè)服務等都主要依靠政府的撥款，而預算外供給的公共物品范疇更加廣泛，無論預算內(nèi)還是預算外的供給主體始終是政府，且大多采取行政性的手段，甚至是計劃性的方式，較少采用市場的方式。而治理理論和實踐表明，政府并非是公共物品的唯一供給者，在社會公共事務的管理網(wǎng)絡中政府與其他社會組織一樣，發(fā)揮著一定的功能，只是各參與者中“同輩中的長者”，公共物品提供方式要包括市場化、私營化或公私合作等多種模式。當前由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單一的供給方式與農(nóng)村生產(chǎn)和生活中日益增長的公共物品需求之間存在較大的差距，所以造成了社會治理有效性不足。

三、浙江“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革的啟示

從社會治理能力的現(xiàn)狀分析，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共物品的資源獲取、整合配置和運用能力上都存在缺陷，影響了社會治理的有效性。為了解決上述問題，我國地方政府進行很多有益的探討和實踐。目前在浙江省剛剛推行的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革即是其中之一，其做法是直接從影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理有效性的因素人手改革。2005年9月，浙江省首先在紹興市進行了改革的試點，2006年又將試點擴展到嘉興市，2007年浙江省政府下發(fā)了《關(guān)于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》。這意味著“強鎮(zhèn)擴權(quán)”在全省范圍內(nèi)展開，改革的主要內(nèi)容和啟示有三個方面。(一)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的財政權(quán)用以支持其公共物品的自主供給

“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革的原因之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有獨立財權(quán)，其稅收基本被上級(縣、市)抽走，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財政無法發(fā)揮更大作用。因此，浙江省政府在支持中心鎮(zhèn)發(fā)展的文件中明確規(guī)定將部分財政權(quán)力下移，如在中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的規(guī)費和土地出讓金，除上繳中央部分外，地方留成部分向中心鎮(zhèn)傾斜。紹興市作出的具體規(guī)定是，從2007年起除了上繳中央和省級財政的部分，增收部分不再由縣鎮(zhèn)兩級共享，而是全部返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)的擴大，能夠促使基層政府將更多的支出應用到公共服務領(lǐng)域內(nèi)，如嘉善縣西塘鎮(zhèn)原計劃從2005年開始用3年的時間，每年從鎮(zhèn)財政拿出420萬元解決7個行政村的便民服務區(qū)的建設，但因為工程欠債不得不將原計劃的每年7個行政村縮減為3個。“強鎮(zhèn)擴權(quán)”使該鎮(zhèn)具有了相當?shù)呢斄?，可以按照原計劃實行了?？梢?，改革初步緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政能力不足的矛盾，從而促進了其自主提供公共物品的積極性。

(二)通過權(quán)力下放賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際的社會管理權(quán)限

“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革下放了縣級政府的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，主要按照“依法下放、能放則放”的原則，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限。按照創(chuàng)建服務型政府的要求，強化了擴權(quán)鎮(zhèn)政府農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會保障、規(guī)劃建設、公共文化、義務教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育和法律援助等公共服務職能。權(quán)力下放的主要方式是縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托授權(quán)。例如，為了填補鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)保監(jiān)管上的職能缺位，首先進行改革的紹興縣就通過書面授權(quán)的形式。在2006年底縣委縣政府與錢清鎮(zhèn)等5鎮(zhèn)簽訂委托行使管理職能協(xié)議書，明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法員可“對轄區(qū)企事業(yè)單位違法排污行為開展調(diào)查取證并提出處罰建議”。也就是說獲得授權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保執(zhí)法員只要拿出相關(guān)執(zhí)法證就可對發(fā)現(xiàn)的偷排污水行為進行及時處理，而不用再向上級匯報，由縣級政府相關(guān)部門人員處理。通過委托授權(quán)，理順了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級政府的權(quán)責關(guān)系，解決了其“有權(quán)管不了，無權(quán)不能管”的問題，化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)能不符的矛盾。

(三)通過政府與市場的合作，實現(xiàn)多樣化的公共物品供給方式

《關(guān)于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》確定了中心鎮(zhèn)要加快社會事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設施建設，建設和完善“一校(高標準的普通高中或職業(yè)高中)、二院(中心衛(wèi)生院、綜合性敬老院)、三中心(文化中心、科普中心、體育中心)”等設施，以及“一路(高標準的進鎮(zhèn)道路)、二廠(自來水廠和污水處理廠)、三網(wǎng)(自來水供水網(wǎng)、垃圾收集(處理)轉(zhuǎn)運網(wǎng)、通村公交網(wǎng))”等設施。當然這些公共物品的大量投入僅僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是難以實現(xiàn)的。因此，改革過程中一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取了市場運作的方式，通過走社會化、市場化、多元化道路，鼓勵民間資本參與基礎(chǔ)設施建設。如諸暨市店口鎮(zhèn)采取了BOT方式，由政府企業(yè)共同投資建設，當?shù)匾患颐駹I企業(yè)占投資額的51％，其余49％由店口集體資產(chǎn)經(jīng)營公司出資，建立起國內(nèi)第一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾焚燒場。2006年該鎮(zhèn)將一些道路、公交、公共區(qū)域廣告經(jīng)營權(quán)進行特許拍賣，當年即為政府籌措上千萬元建設資金。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過BOT、特許拍賣等形式轉(zhuǎn)變了其提供公共物品的方式，即從原來的行政方式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龇绞剑峁┑闹黧w也由政府單獨提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎c企業(yè)的合作，為以后發(fā)展成為多樣化的公共物品提供方式奠定了基礎(chǔ)。

“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革以下放財權(quán)、經(jīng)濟社會管理權(quán)限為核心，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的權(quán)力，在一定程度上提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理能力，改革抓住了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理能力不足的關(guān)鍵問題，也取得了一定的成效，應該成為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的可選路徑。

四、進一步改革的路徑選擇

浙江的改革剛剛起步，對存在的一些問題深入研究，并加以解決，改革才能持續(xù)下去，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責對等、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會治理能力才會真正得到提升。

(一)深化公共財政制度改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力不足的原因之一是財政汲取能力不足。這源于我國現(xiàn)有不合理的財政分配制度和轉(zhuǎn)移支付制度，因此僅僅著眼于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)配置并沒有抓住改革的關(guān)鍵問題。在單一制國家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政配置是從屬于整個中央與地方的財政制度的，因此要建立合理的公共財政制度，劃分中央與地方財權(quán)和事權(quán)，不僅要明確縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支持，而且還要明確市級、省級甚至中央政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支持，具體的可以從改革現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度人手，進一步加大中央財政性轉(zhuǎn)移支付力度。同時完善轉(zhuǎn)移支付制度，在明確劃分各級政府的職責的基礎(chǔ)上明確各級政府的支出責任，改變由上到下的轉(zhuǎn)移支付制度，并建立有效的約束和效益評估機制，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備應有社會治理能力的基礎(chǔ)。

(二)建立并完善相應的監(jiān)督體系

擁有權(quán)力就要承擔相應的責任與義務，為保證權(quán)力的有效合理運用，權(quán)力監(jiān)督就成為關(guān)鍵。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政自主能力和經(jīng)濟社會管理權(quán)限的增強，就需要建立起完善的監(jiān)督體系，促使其權(quán)力不被濫用，發(fā)揮其應有的能力。目前學界比較一致的建議是，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起合理的績效考核指標體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能應該定位在社會管理和公共服務上，所以在績效考核指標上應該淡化對經(jīng)濟指標的追求，而應該把農(nóng)民增收、生態(tài)環(huán)境治理、污水垃圾處理、社會治安、鄉(xiāng)風文明、教育文化、科技衛(wèi)生和規(guī)劃管理等公共物品供給列入指標內(nèi)。但這些監(jiān)督考評的方式還是行政性的，容易滋生長官意志。因此，從長遠來看，應該轉(zhuǎn)變上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督方式，即從行政性的轉(zhuǎn)向法律性的，主要是以法律手段而不是行政手段進行必要的監(jiān)督與干預，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務職能和責任納入到法治軌道。即以法律的形式規(guī)定政府具有提供公共產(chǎn)品與公共服務的法定義務，必須通過合法的行政程序來積極履行公共服務職能，接受來自權(quán)力機關(guān)、非政府組織和人民群眾的監(jiān)督。

(三)大力培育社會自治力量，發(fā)展非政府組織性質(zhì)的農(nóng)村經(jīng)濟合作組織

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對公共物品提供方式要由單一走向多元，不僅要培育完善的市場經(jīng)濟體系，而且還要培育多元的自主社會自治力量。我國目前建立了一些存在政府背景的官方和半官方的經(jīng)濟合作組織，還難以獨立發(fā)揮自治主體的作用，因而可以在此基礎(chǔ)上，將這些經(jīng)濟合作組織轉(zhuǎn)化為非政府組織性質(zhì)，讓農(nóng)民根據(jù)自身需要建立和發(fā)展非政府組織性質(zhì)的民辦、民營的經(jīng)濟合作組織，不僅能夠解決農(nóng)民在發(fā)展農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、拓展市場等方面的經(jīng)濟問題，而且也溝通了農(nóng)民與政府的渠道，有利于他們參與到政府社會公共服務的管理中。

(四)加大公共服務均等化改革，消除城鄉(xiāng)不平等的體制性因素

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理能力不足的體制性因素是城鄉(xiāng)分治的二元管理體制，“因為我國社會、經(jīng)濟體制是由橫向和縱向組成的，縱向是高度集中的集權(quán)體制，橫向是城鄉(xiāng)分治的管理體制。體制的轉(zhuǎn)軌僅僅打破了這種縱向的高度集權(quán)，而橫向的城鄉(xiāng)分治并沒有得到根本改變”。因此要徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的困境就應設法消除這種體制障礙。當前我國的主要政策導向已經(jīng)意識到要推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化的發(fā)展，特別在十七大明確提出了通過從根本上突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城市與農(nóng)村雙向互動的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)公共服務的均等化。這不僅需要各級政府在政策上對農(nóng)村地區(qū)傾斜，而且還要對目前條塊分割的社會管理體制進行改革。因此，必須以基本的公共服務均等化為原則，推進?覆蓋城鄉(xiāng)”的社會管理體制甚至是行政管理體制改革的創(chuàng)新，以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會治理反能力。