導(dǎo)語：政府體制內(nèi)的制度變遷研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[內(nèi)容提要]政府與公眾互動(dòng)式的良好溝通關(guān)系到公共問題的解決程度和政府權(quán)威的確認(rèn)、公眾對(duì)政府支持的程度。以杭州市市長(zhǎng)公開電話為個(gè)案，用制度分析方法探討該制度在實(shí)踐過程中有效性治理的結(jié)構(gòu)，認(rèn)為它是轉(zhuǎn)型期政府體制內(nèi)有效制度稀缺下的制度補(bǔ)救，是一項(xiàng)改進(jìn)型的制度安排。市長(zhǎng)公開電話連結(jié)政府與市民，使政務(wù)公開與便民服務(wù)真正體現(xiàn)在實(shí)處，有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)然，該制度也暴露出政府體制運(yùn)行的固有缺陷。事實(shí)證明，許多公共問題的有效解決，最終有賴于政府體制改革、法治建設(shè)和各種社會(huì)制度的完善。

[關(guān)鍵詞]市長(zhǎng)公開電話制度安排制度稀缺制度改進(jìn)

[作者]徐家良北京大學(xué)政治學(xué)與行政管理系博士生浙江大學(xué)政治學(xué)與行政管理系副教授汪錦軍浙江大學(xué)碩士研究生

從80年代開始，不少城市政府相繼開通了各種類型的熱線電話，包括環(huán)境保護(hù)熱線和城市建設(shè)熱線，解決了不少公共問題，改進(jìn)了政府工作。但到90年代末，棘手的社會(huì)問題迎面撲來，一旦處置稍有不適，就會(huì)引發(fā)政治與社會(huì)的不穩(wěn)定，這說明原有的制度安排已經(jīng)無法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新環(huán)境，有必要探討一種替代式的制度安排來解決原有的或新型的社會(huì)問題。杭州市政府正在做的這一方面的嘗試比較典型地反映出制度安排與制度變遷中的一些共性問題，有研究與分析的價(jià)值。[1]

一、杭州市市長(zhǎng)公開電話：制度改進(jìn)型的一種嘗試

1999年6月，杭州市委辦公廳、市政府辦公廳聯(lián)合《關(guān)于建立“12345”市長(zhǎng)公開電話受理中心的通知》，決定建立“12345”市長(zhǎng)公開電話受理中心。6月15日，杭州市長(zhǎng)公開電話正式開通，受理市民反映的各類問題，設(shè)法予以解決，對(duì)一些暫時(shí)解決不了或辦不到的問題，向市民作出解釋與說明。到目前為止，公開電話已運(yùn)行三年多，受理群眾來電20多萬件，答復(fù)處理率達(dá)96%，群眾滿意率為92%，成為市政府了解社會(huì)動(dòng)態(tài)信息，保護(hù)公民與其他組織的合法權(quán)益和監(jiān)督政府機(jī)關(guān)及其工作人員依法履行職責(zé)的重要渠道。市長(zhǎng)公開電話是原市長(zhǎng)專線電話(開設(shè)于1988年)和各區(qū)、市有關(guān)部門專線電話網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)充和延伸。與原來的專線電話相比，市長(zhǎng)公開電話一方面延續(xù)了其基本任務(wù)：受理基層單位和市民通過電話反映的對(duì)政府工作的批評(píng)、意見和建議，向有關(guān)責(zé)任單位交辦和轉(zhuǎn)辦來電反映的問題，并督促檢查辦理情況；及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)市民來電反映的重大問題，反饋處理結(jié)果；及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)提供具有緊迫性、苗頭性和普遍性意義的有價(jià)值的信息。另一方面，公開電話所依存的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、權(quán)力職能和人員配置等方面，有許多制度性的改進(jìn)：（1）電話號(hào)碼的更改與便利。原市長(zhǎng)專線電話是7位數(shù)，現(xiàn)簡(jiǎn)化為5位數(shù)。與此同時(shí)，為了方便市民記憶和撥打，號(hào)碼名稱上調(diào)整為通俗易記的數(shù)字，即“12345”。（2）電話機(jī)數(shù)量增加與時(shí)間延長(zhǎng)，保證做到暢通無阻。原市長(zhǎng)專線電話僅一部，現(xiàn)同一號(hào)碼連接三部電話機(jī)可同時(shí)受理市民的求助電話。接收電話的時(shí)間由原上班時(shí)間受理延長(zhǎng)為24小時(shí)受理。這樣，彌補(bǔ)了原電話機(jī)少和受理時(shí)間過短的狀況。（3）人員配置強(qiáng)化。除保留原市長(zhǎng)專線電話辦公室的4名工作人員外，還由市城鄉(xiāng)建委、市政公用局、監(jiān)察局、市容環(huán)衛(wèi)局、杭州日?qǐng)?bào)社、廣電局、公安局等部門各派1名思想素質(zhì)好、熟悉政策、有較強(qiáng)責(zé)任心和工作能力的人員到“中心”工作。工作人員實(shí)行編號(hào)上崗，接受市民監(jiān)督。（4）受理權(quán)力擴(kuò)展?！爸行摹背闪⒑蠹幢毁x予相應(yīng)的職權(quán)，如問題處理的交辦、轉(zhuǎn)辦權(quán)，對(duì)承辦單位的督促、檢查權(quán)，調(diào)閱承辦單位處理問題的有關(guān)材料和檔案權(quán)及召集有關(guān)單位負(fù)責(zé)人會(huì)議，研究解決問題的權(quán)力等，使“中心”有職有權(quán)，便于落實(shí)與督促。（5）明確目標(biāo)，嚴(yán)格工作紀(jì)律。市政府規(guī)定三個(gè)硬指標(biāo)：一是不能讓市民失望，二是不能怕麻煩而不負(fù)責(zé)任，三是不能讓受理中心無效率運(yùn)轉(zhuǎn)。在目標(biāo)設(shè)定的前提下，“中心”擁有一整套健全的工作規(guī)范，按照“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口辦理，誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則及政務(wù)公開、服務(wù)承諾制的要求，保證受理人員盡職盡責(zé)。[2]為了促進(jìn)工作的規(guī)范化與法治化，杭州市已經(jīng)了《杭州市市長(zhǎng)公開電話行政投訴辦法》，規(guī)定了政府與社會(huì)相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)。[3]（6）加強(qiáng)協(xié)調(diào)功能。一旦市民在生活中遇到急事、難事和特事，就通過市長(zhǎng)公開電話受理中心反映和投訴，視事情輕重緩急，迅速告知，督促職能部門認(rèn)真辦理。在結(jié)構(gòu)安排上，建立了“12345”市長(zhǎng)公開電話受理中心“協(xié)調(diào)小組”，由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，各部門負(fù)責(zé)人為成員，從而保證賦予公開電話受理中心的權(quán)力落實(shí)到位。從市長(zhǎng)公開電話開通至今，已多次召開由市長(zhǎng)主持的公開電話受理中心協(xié)調(diào)小組會(huì)議，以提升市長(zhǎng)公開電話的功能，確保其解決問題的有效性。（7）媒體介入。市長(zhǎng)公開電話受理中心還與新聞媒體密切銜接，在專門的報(bào)紙上提供專欄（如《錢江晚報(bào)》等），擴(kuò)大“中心”在公眾中的知曉度，提高工作的透明度，在更廣泛的范圍內(nèi)接受市民的監(jiān)督。

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，是人類給自身施加的一種約束。而這種規(guī)則依照公共管理學(xué)理論可以分成兩個(gè)部分：一是制度本身，即原制度。對(duì)城市政府來說，原制度就是各個(gè)職能部門，分別負(fù)有直接處理社會(huì)公共問題的職責(zé)；二是從制度本身中派生出來的，可以認(rèn)定為派生制度。這部分制度與職能部門相對(duì)應(yīng)，它沒有管理社會(huì)公共問題的特有職能，僅僅輔助城市領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或職能部門，傳遞某一方面的信息，或根據(jù)授權(quán)協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門的交叉性事務(wù)。據(jù)此，我們認(rèn)定，派生制度既服務(wù)于原制度，又從一定程度上修正或彌補(bǔ)原制度的不足。市長(zhǎng)公開電話是在原市長(zhǎng)專線電話上沿襲過來的，它與原市長(zhǎng)專線電話一樣，都不履行社會(huì)公共事務(wù)的具體職能，不屬于原制度，僅是一種派生制度，盡管如此，從內(nèi)容、手段與宗旨等方面進(jìn)行比較之后，可以認(rèn)定，市長(zhǎng)公開電話實(shí)際上是對(duì)派生制度的改進(jìn)，較原派生制度具有明顯的效率優(yōu)勢(shì)，屬于原派生制度的帕累托改進(jìn)，即市長(zhǎng)公開電話是一種派生制度改進(jìn)型的制度安排。

實(shí)踐表明，市長(zhǎng)公開電話取得了預(yù)期的效果?！?2345”自開通以來，伴隨著新聞媒體的溝通與宣傳，市民對(duì)“12345”的認(rèn)識(shí)由陌生到知曉，由懷疑猜測(cè)到熟悉喜愛，逐漸形成了一個(gè)響亮和名符其實(shí)的口號(hào)：“12345，有事找政府”。由于“12345”“一頭連市民，一頭連政府”，在解決許多社會(huì)公共問題及政府與社會(huì)摩擦的問題上的有效性，因此，自然而然地成為市民謀求有效解決沖突或糾紛的選擇渠道之一，同時(shí)，也成為政府轉(zhuǎn)變作風(fēng)，樹立良好形象的一個(gè)窗口，了解社會(huì)動(dòng)態(tài)信息的一個(gè)不可或缺的渠道。

二、有效制度稀缺狀態(tài)下的制度補(bǔ)救

盡管上述的簡(jiǎn)要分析讓我們大致了解一個(gè)公開電話何以會(huì)受歡迎的前提基礎(chǔ)性原因，但這只是引致良好社會(huì)效果的必要條件，而非充分條件。一連串的問題仍向我們襲來：公開電話何以成為解決問題的重要渠道?通過“12345”來解決社會(huì)問題的方式是如何替代其他解決途徑而獲得廣泛擁護(hù)的?有沒有其他更好的制度安排來促成這些問題的解決?民眾何以會(huì)求助公開電話而不是尋求糾紛雙方協(xié)商解決?政府為何要推行公開電話這種制度安排而非其他的制度安排?所有這些問題的答案都不可能在公開電話自身如何設(shè)置中加以得到，而必須把視角引向我們所處的廣闊的社會(huì)背景中，在當(dāng)前特定的歷史進(jìn)程中去尋求一種更具有解釋力和說服力的答案。

(一)有關(guān)制度安排的兩個(gè)問題

一般來說，任何一種制度在現(xiàn)實(shí)社會(huì)上的出現(xiàn)，都有它存在的自身價(jià)值與外在需求。正如世界銀行發(fā)展報(bào)告所言，“制度有助于平衡社會(huì)的各種不同利益，決定各個(gè)發(fā)展力量如何分配它們的收益和好處以及分擔(dān)它們的成本和風(fēng)險(xiǎn)?！盵4]“12345”作為一項(xiàng)政府體制內(nèi)的制度安排，其出現(xiàn)、運(yùn)行都遵循著制度自身的演變規(guī)則。與“12345”密切相關(guān)的兩個(gè)分析視角是制度安排的成本與收益問題及制度安排的時(shí)滯性問題。(1)制度安排的成本與收益。每一項(xiàng)能預(yù)期帶來收益的制度安排都需要耗費(fèi)成本。成本便意味著制度安排主體需耗費(fèi)一定的資源，而資源對(duì)任何一個(gè)主體而言都是有限的。因此，在制度安排之前，主體都必須對(duì)提供一項(xiàng)新制度安排的成本和帶來的收益進(jìn)行權(quán)衡，只有當(dāng)供給主體預(yù)期到某項(xiàng)制度所可能帶來的收益和效果不低于所付出的成本投入時(shí)，才會(huì)積極地推行此項(xiàng)制度，否則，供給主體就會(huì)因成本太大而去尋找另一種替代制度的安排或延遲某一問題的解決。對(duì)于一項(xiàng)正式的制度安排而言，制度供給的成本至少包括：①規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織實(shí)施的費(fèi)用；②清除舊制度的費(fèi)用；③清除制度變革阻力的費(fèi)用；④制度變革及其變遷造成的損失；⑤實(shí)施成本；⑥隨機(jī)成本。[5]所以，當(dāng)供給主體沒有足夠的資源來供給新制度，或沒有強(qiáng)大的能力改變?cè)兄贫然蛟兄贫冗€沒有達(dá)到崩潰邊緣時(shí)，主體往往缺乏足夠的制度創(chuàng)新動(dòng)力。(2)制度安排的時(shí)滯性。所謂制度安排的時(shí)滯性，是指在新的制度需求和制度供給之間存在一個(gè)時(shí)間間隔。即新的制度供給要滯后于新的制度需求的出現(xiàn)。在任何一個(gè)社會(huì)形態(tài)和社會(huì)階段，由于社會(huì)都處于不斷的變化之中，所以，適應(yīng)某一階段或某一社會(huì)情境的制度安排必然隨著社會(huì)的變化而逐漸失去作用，新的社會(huì)情境便需要新的制度安排，而由于人的認(rèn)知能力、制度“發(fā)明”需要時(shí)間及新制度的啟動(dòng)存在時(shí)間間隔等因素，新制度不可能隨著社會(huì)的變化而同步調(diào)適，因此，制度安排的時(shí)滯性是必然的。在一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境中，由于沒有重要的社會(huì)變革，所以制度的安排會(huì)隨著社會(huì)的逐步發(fā)展而展開，時(shí)滯性問題表現(xiàn)得不是很明顯，而在一個(gè)多變的社會(huì)如目前我國(guó)的轉(zhuǎn)型社會(huì)中，由于整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)都需要調(diào)整，因此舊有制度明顯不能適應(yīng)新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而新制度的產(chǎn)生和有效施行又不可能一蹴而就，因此當(dāng)前我國(guó)制度安排中的時(shí)滯性便顯得更為明顯。

(二)有效制度稀缺的現(xiàn)時(shí)情境

一般而言，所謂的制度稀缺就是指有效制度的稀缺，這是很好理解的，因?yàn)橐豁?xiàng)制度安排假如在實(shí)際生活中是無效的話，那就會(huì)使這一制度形同虛設(shè)，起不到制度設(shè)計(jì)預(yù)期的效果。如果把制度稀缺與前面的制度安排中的兩個(gè)問題聯(lián)系起來考慮，就可以認(rèn)識(shí)到，在任何一種社會(huì)狀態(tài)下，都有制度稀缺的問題，只不過存在著在某些社會(huì)中制度稀缺程度低，而某些社會(huì)狀態(tài)下制度稀缺程度高的差別而已。目前，我國(guó)由于正處于逐步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，在新舊體制的交替中存在大量的制度空檔或制度失缺，因此，制度稀缺的程度比較高，許多社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域還缺乏有效的制度安排。

為了使分析和論述緊緊圍繞“市長(zhǎng)公開電話”這一制度安排中心，下面著重從政府內(nèi)部，政府與社會(huì)的邊界處和社會(huì)三個(gè)不同的角度來分析制度稀缺狀況。

首先從政府內(nèi)部來看，作為一個(gè)組織，一個(gè)良好的政府應(yīng)當(dāng)有能力有效履行自身職能的政府，這就要求政府所有工作人員按照一套既定的規(guī)范展開工作?？v向上，上下級(jí)部門信息交流暢通，使上級(jí)有效控制下級(jí)的行為。橫向上，每一部門乃至每一工作人員明晰自身的職能和責(zé)任范圍，嚴(yán)格界定相互間的職責(zé)邊界。但現(xiàn)實(shí)狀況是，政府內(nèi)部的制度建設(shè)在轉(zhuǎn)型期內(nèi)無法適應(yīng)迅速變化的社會(huì)發(fā)展，呈現(xiàn)政府自我控制乏力的狀況：（1）下級(jí)往往根據(jù)自己的理解和利益需求取舍來執(zhí)行政策，從而使政策執(zhí)行階段產(chǎn)生扭曲；（2）各部門在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下的協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全，往往導(dǎo)致政出多門或某些領(lǐng)域管理的真空；（3）職能部門受官僚主義作風(fēng)的影響，辦事推諉，致使許多涉及市民切身利益的事務(wù)，沒有及時(shí)有效地加以處理；(4)政府官員在缺乏強(qiáng)有力監(jiān)督措施的情況下利用權(quán)力謀取自身利益，從而引發(fā)大量腐敗現(xiàn)象。所有這一切，都是政府內(nèi)部缺乏一套良好制度規(guī)范的消極表現(xiàn)。種種跡象表明，原制度無法保證對(duì)社會(huì)公共問題作出有效的反應(yīng)，只能在原制度的基礎(chǔ)上，派生出一套溝通社會(huì)解決問題的制度，如信訪局，“12345”和“96110”（即杭州市城市應(yīng)急救援指揮中心，于1999年7月30日成立，其宗旨是立足城管，服務(wù)民眾，快速反應(yīng)。）等，間接起到彌補(bǔ)原制度缺陷的某些功能。

其次，在政府與社會(huì)的邊界處，同樣存在著制度稀缺問題。政府與社會(huì)的邊界處，主要是指政府與社會(huì)直接發(fā)生聯(lián)系的領(lǐng)域，包括政策在社會(huì)中的具體執(zhí)行，社會(huì)對(duì)政府的要求及政府與社會(huì)進(jìn)行合作處理事務(wù)的公共領(lǐng)域。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)單一，政府與社會(huì)交界處的摩擦較小。相反，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，情況完全不同。由于利益日趨多元，決策日趨分散，使得政府與社會(huì)存在諸多溝通與協(xié)調(diào)的領(lǐng)域，這就需要建立起有利于雙向溝通的協(xié)調(diào)機(jī)制，使政府的決策能迅速傳達(dá)給社會(huì)，社會(huì)的意見或建議也能夠很好地反饋給政府，在一些事務(wù)處理上雙方進(jìn)行良好地溝通，以促使問題的更好解決。實(shí)際上，由于政府自身官僚作風(fēng)的慣性及政府改革的相對(duì)滯后，使得政府的作為往往與社會(huì)的需求脫節(jié)，無法跟上社會(huì)需求日益增長(zhǎng)的發(fā)展速度。與此同時(shí)，政府與社會(huì)也沒有創(chuàng)置出一系列行之有效的信息溝通途徑與渠道，市民的意見或建議很難迅速而準(zhǔn)確地傳遞給政府，聽證制度以及公民參與決策制度等尚未制度化。顯然，政府與社會(huì)之間急需有效協(xié)調(diào)的管理機(jī)制，以緩解政府與社會(huì)的緊張狀況。

再次，就社會(huì)而論，目前最能概括出我們這個(gè)社會(huì)特點(diǎn)的一詞是“轉(zhuǎn)型期”。在這一轉(zhuǎn)型期內(nèi)，農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明和信息文明轉(zhuǎn)變，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡，治理模式由個(gè)人權(quán)威型向法治型轉(zhuǎn)變，這樣，各種與舊有社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的制度隨著社會(huì)發(fā)展已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)。而新的制度由于社會(huì)本身的變動(dòng)性及新制度產(chǎn)生的時(shí)滯性，不可能迅速產(chǎn)生，更為嚴(yán)重的問題是，各種新制度的設(shè)立到有效運(yùn)轉(zhuǎn)尚存在著一定時(shí)間的磨合期，所以，現(xiàn)行整個(gè)社會(huì)仍處于動(dòng)態(tài)的變動(dòng)之中，許多制度尚未有效建立，整個(gè)社會(huì)制度自然而然處于稀缺狀態(tài)之中。

(三)一項(xiàng)制度補(bǔ)救的有效安排

眾所周知，任何一項(xiàng)制度安排的作出都不是主觀隨意，為所欲為的，而是供給主體在特定約束條件下的理性選擇。我國(guó)的現(xiàn)時(shí)情況是有效制度的稀缺，盡管制度的供給又受成本的限制，但政府在制度的供給中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主要作用。如何在當(dāng)前制度稀缺的情境下，找到一種政府愿意并能夠推行，又能滿足社會(huì)需求，并且實(shí)施成本較低的制度安排，成為政府解決現(xiàn)實(shí)矛盾或沖突的一項(xiàng)緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來，一個(gè)社會(huì)的良好運(yùn)行需要一套行之有效的制度規(guī)范，這里所指的有效性是指它一方面能夠約束政府行為消極性程度的膨脹，另一方面又能就民眾面臨問題或?qū)で髥栴}解決途徑時(shí)能夠及時(shí)提供規(guī)則依據(jù)。不過，考慮到這一整套完美制度的設(shè)計(jì)與創(chuàng)置需要較高的社會(huì)成本和一定的時(shí)間周期，一下子提供不是非?，F(xiàn)實(shí)的一件事，這就迫使人們從短期效應(yīng)出發(fā)，去尋找一種能解決各種社會(huì)公共問題，尤其是減少或降低社會(huì)與政府之間摩擦的替代性制度。當(dāng)然，這種替代性制度既不是取消原制度本身，也不是在原制度基礎(chǔ)上的改進(jìn)，而是在利用派生制度的特殊功能給以加強(qiáng)與提升，即改進(jìn)型的制度形式。若從這一意義上去理解，可以說“市長(zhǎng)公開電話”正發(fā)揮著此類性質(zhì)的制度功能。

市長(zhǎng)公開電話從創(chuàng)制主體來看，是由市政府（包括共產(chǎn)黨的市級(jí)組織）作出的，但它一出現(xiàn)就受到了市民的歡迎，可以說“市長(zhǎng)公開電話”找到了滿足政府和市民雙方對(duì)制度需求的最佳結(jié)合點(diǎn)。

從政府的選擇來看，一個(gè)良好的政府既保證能夠?yàn)槭忻袼J(rèn)可，又能有效提供公共物品的服務(wù)，這樣，政府通過設(shè)立市長(zhǎng)公開電話，可以及時(shí)聽取民眾對(duì)政府的意見，了解政府自身在實(shí)際運(yùn)作中存在的問題及整個(gè)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)信息，從而更有效地履行政府職能。顯然，市長(zhǎng)公開電話的設(shè)立，政府不僅付出的成本較低，而且更重要的是政府可以獲得較多的收益(緩解政府與社會(huì)的矛盾，了解社會(huì)信息，樹立政府威信，發(fā)現(xiàn)政府內(nèi)部運(yùn)作的差錯(cuò)等)，對(duì)政府而言，市長(zhǎng)公開電話是一項(xiàng)非常“經(jīng)濟(jì)”而富有效率的制度選擇。

從民眾來看，眾多的市民求助于市長(zhǎng)公開電話反映情況，尋求問題解決，這盡管不能否認(rèn)市民在決策中存在偏好，即在一種文化心理上，許多市民存在政府至上的政治文化心態(tài)，對(duì)政府存在著較強(qiáng)的依賴感，但市民求助市長(zhǎng)公開電話，更多地是一種理性的選擇，即在某一問題出現(xiàn)后，人們會(huì)考慮各種解決的途徑，并對(duì)這些解決途徑的成本(包括投入成本、風(fēng)險(xiǎn)成本和沉沒成本等)和解決效果進(jìn)行權(quán)衡比較，從而尋找一條最適合自身又有利于達(dá)到最佳解決問題效果的途徑。市長(zhǎng)公開電話之所以成為眾多市民尋求問題解決的途徑，足以說明其在市民選擇中的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。

在現(xiàn)代化過程中，一套有效的法律運(yùn)作體系還未完全確立，政府的許多政策缺乏穩(wěn)定性，民眾對(duì)許多法律政策還不了解，因此在糾紛發(fā)生后，如果市民直接與某一部門或組織進(jìn)行協(xié)商，往往由于缺乏共同的法律認(rèn)知及有效的制裁措施而顯得困難重重，而選擇市長(zhǎng)公開電話這一途徑，大多能得到回音，有較高的反饋率，再加上政府最高層的支持和權(quán)力的介入使解決效果從總體上看較為理想。怪不得，市民會(huì)毫不遲疑地認(rèn)定，市長(zhǎng)公開電話是市民解決自身處于弱勢(shì)地位糾紛的一種優(yōu)選途徑。

不論是政府一方，還是市民一方都從這一改進(jìn)型的制度安排中以最小的成本代價(jià)取得最大化的收益，雙方間的這一關(guān)系，可以被視為互贏的正和博弈，政府和市民都獲得皆大歡喜的結(jié)果趨向。市長(zhǎng)公開電話這一改進(jìn)型的制度安排表明，隨著政府和市民雙方需求滿足程度的上升，制度稀缺程度就開始下降，從而達(dá)到制度改進(jìn)預(yù)期的邊際收益。

三、局限性與原制度改進(jìn)分析

從本質(zhì)意義上說，市長(zhǎng)公開電話是政府了解社會(huì)信息，市民向政府反映有關(guān)問題的渠道。其實(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)多元格局的今天，在制度稀缺的現(xiàn)實(shí)狀況下，公開電話從一出現(xiàn)就起著超過上述內(nèi)容的作用，它不但是政府與市民溝通的渠道，而且是解決各種社會(huì)問題的有效機(jī)制。政府通過市長(zhǎng)公開電話，可以在一定程度上解決因政府有效制度供給缺乏而出現(xiàn)的各種磨擦。但是，任何制度不可能完美無瑕，如果我們對(duì)其加以理性的檢視的話，可以發(fā)現(xiàn)其存在著或隱含著諸多的缺陷或不足。

(一)公眾行為預(yù)期的不穩(wěn)定性

所謂行為預(yù)期的不穩(wěn)定性，是指行為主體在尋求某一項(xiàng)制度安排解決糾紛時(shí)，無法預(yù)測(cè)到問題處理的某一種結(jié)果趨向。要了解制度預(yù)期的不穩(wěn)定性，就必須首先明晰可以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定預(yù)期的條件。行為主體對(duì)某一行為穩(wěn)定的預(yù)期，需要其所賴以依存的制度的穩(wěn)定性和有效性，且這一制度能明晰界定權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，一旦某一主體違反其規(guī)定，就能按預(yù)先設(shè)定的規(guī)則受到相應(yīng)的懲罰，因此，在一個(gè)法治健全的社會(huì)，每個(gè)人都明了自身的權(quán)利和義務(wù)，能預(yù)知某一行為主體違反了某項(xiàng)規(guī)定后將要承擔(dān)的后果。而市長(zhǎng)公開電話這一制度安排，其所設(shè)立的背景是一個(gè)制度并不健全的社會(huì)，整個(gè)社會(huì)還沒有產(chǎn)生一套行之有效的制度來界定每個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，所以，如果兩個(gè)行為主體發(fā)生摩擦，尋求公開電話解決時(shí)，行為主體雙方對(duì)處理的期望往往是不同的。盡管有時(shí)候，最終的結(jié)局可能是引起糾紛的矛盾與沖突暫時(shí)得到了解決或緩解，但行為主體雙方很難達(dá)到趨同的滿意程度。從整個(gè)社會(huì)而論，由于每個(gè)人都沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)則和預(yù)期，往往會(huì)出現(xiàn)更多的摩擦和糾紛，市長(zhǎng)公開電話對(duì)此所能發(fā)揮的作用也只能是一個(gè)個(gè)具體問題的相對(duì)滿意的解決，但不能形成人們統(tǒng)一的期望，無法產(chǎn)生一套行之有效的社會(huì)制度。正是在此意義上說，市長(zhǎng)公開電話在現(xiàn)階段發(fā)揮的只是一種制度補(bǔ)救的作用，對(duì)社會(huì)公共問題的根本解決還得有賴于政府體制的進(jìn)一步改革，加強(qiáng)各方面的法制建設(shè)，培育和扶植解決問題的多元主體。

(二)政府強(qiáng)勢(shì)。市長(zhǎng)公開電話是由市政府設(shè)立的，從其核心職能而言，主要是幫助公眾解決與政府行為有關(guān)的公共問題。這就有可能出現(xiàn)一個(gè)悖論：引發(fā)矛盾或沖突的行為由政府職能部門作出，而最后的裁決依然是作出該行為的政府職能部門，盡管有城市一級(jí)政府對(duì)職能部門的督促。因此，政府在處理公共事務(wù)中始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，很難保證不會(huì)偏袒自己。從報(bào)紙上公布的公開電話事例來分析，當(dāng)市民對(duì)某些政府行為表示不滿或懷疑時(shí)，公開電話所答復(fù)的往往是解釋性的內(nèi)容，而政府行為改正性的內(nèi)容較少。通過市長(zhǎng)公開電話，市民所能做的只是表達(dá)意見，而未必能對(duì)政府產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

(三)事后補(bǔ)救的制度安排。勿庸置疑，一項(xiàng)有效的制度應(yīng)當(dāng)是既能防止、避免，又能控制重大瑕疵出現(xiàn)的制度，如果一項(xiàng)制度僅僅是當(dāng)事件出現(xiàn)后才被動(dòng)地起作用，那么這項(xiàng)制度只能是次優(yōu)選擇或是輔助性的制度安排。大量的事例表明，市長(zhǎng)公開電話的主要功能仍然是一種事后補(bǔ)救的制度安排。由于政府自我控制的失范，一些職能部門利用公共權(quán)力作出一些不符合法律規(guī)定或不合理的行為，當(dāng)這些行為產(chǎn)生效力后，與政府行為有直接或間接關(guān)系的某些市民把反饋信息傳遞到市長(zhǎng)公開電話，從而使政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人或政府上層知曉，最終尋求公共問題的解決。所以，市長(zhǎng)公開電話可以防止某一事態(tài)的蔓延，卻很難阻止某一事件的發(fā)生。有時(shí)候，盡管最終使某一事件得到了處理，但與此事件相關(guān)的摩擦成本、人力時(shí)間的損耗都已無可挽回。雖然在某些問題上，政府憑借市長(zhǎng)公開電話這一途徑聽取民眾的反映，了解社會(huì)的信息，并通過對(duì)接收到信息的綜合分析整理，預(yù)測(cè)社會(huì)某些事件發(fā)生的可能性，從而在事件出現(xiàn)前或起步階段，就采取有效措施給以阻止，從而降低損失，但這也只能是某些需長(zhǎng)期的蘊(yùn)釀才出現(xiàn)的事件，對(duì)大多數(shù)事件而言，市長(zhǎng)公開電話只有當(dāng)糾紛成沖突發(fā)生后才知曉并著手解決。當(dāng)然，隨著時(shí)間的延續(xù)，市長(zhǎng)公開電話通過對(duì)各種公共問題的解決，可以對(duì)城市政府所屬的各職能部門產(chǎn)生較強(qiáng)的監(jiān)督力度，督促各部門避免或減少官僚主義行為，提高政府工作效率，從而在一定程度上改進(jìn)工作作風(fēng)，拉近或縮短政府與公民間的距離，增加親密度。[6]但無論如何，這并不能改變市長(zhǎng)公開電話屬于事后補(bǔ)救的制度安排的性質(zhì)。

眾所周知，任何一種制度安排都不可能是永遠(yuǎn)完善并絕對(duì)地?fù)碛行?。在不同的具體情況和條件下，應(yīng)針對(duì)特定的問題，采取特定的制度安排。[7]杭州市政府所推出的“12345”和“96110”的火曝場(chǎng)面從一個(gè)側(cè)面反映出杭州市政府本身的管理體制存在著自身體制無法克服的缺陷。顯然，制度缺陷的源頭在于原制度本身，而不是派生的制度安排或派生制度的改進(jìn)或補(bǔ)救。因此，為了從根本上解決現(xiàn)行城市管理制度存在的根本性問題，就必須明確城市政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建中的職責(zé)，確定各城市職能部門的權(quán)限，推行政務(wù)公開與辦理時(shí)間限定承諾制，加快原制度自身的組織建設(shè)，最終達(dá)到這樣一個(gè)目標(biāo)趨向：使現(xiàn)行信訪局及“12345”和“96110”等溝通渠道僅作為一個(gè)補(bǔ)充性制度，不再成為溝通城市政府與市民、政府與社會(huì)的一個(gè)主干渠道。假如確實(shí)達(dá)到了這一目標(biāo)效果，城市政府本身管理制度的缺陷將會(huì)越來越少，原制度將會(huì)越來越趨于健全。

總之，在轉(zhuǎn)型期特定的歷史條件下，市長(zhǎng)公開電話不僅有重大的理論意義，而且還有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。市長(zhǎng)公開電話是一項(xiàng)改進(jìn)型的制度安排,它在一定程度上起到了轉(zhuǎn)型期政府體制內(nèi)制度創(chuàng)新的功能。這一制度，在城市政府領(lǐng)導(dǎo)的有力推動(dòng)與各職能部門的有機(jī)配合下，正有條不紊地進(jìn)行著，它履行著政府信訪工作的重要功能，發(fā)揮著對(duì)現(xiàn)實(shí)政府制度稀缺有效補(bǔ)救的作用，得到廣大市民的認(rèn)同，產(chǎn)生廣泛而積極的社會(huì)影響，使城市政府與市民的和諧關(guān)系建立在有效需求與有效供給相匹配的基礎(chǔ)上，從而為城市政府繼續(xù)深化政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造了一個(gè)全新的釋放能量的場(chǎng)所。

注釋：

[1]全國(guó)有不少城市政府先后都作出了相應(yīng)的調(diào)整，如唐山市也于1999年開通了“12345”，并于2001年開通市長(zhǎng)電話網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，見《人民日?qǐng)?bào)》2001年11月3日。

[2]杭州市市長(zhǎng)公開電話受理中心編：《杭州12345市長(zhǎng)公開電話文件制度（試行）匯編》

[3]杭州市人民政府令（第172號(hào)），該辦法自2001年10月1日起施行。見《杭州日?qǐng)?bào)》2001年10月7日。

[4]世界銀行：《1999－2000世界發(fā)展報(bào)告：邁進(jìn)21世紀(jì)》，第165頁，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2000年版。

[5]盧現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，第137頁，中國(guó)發(fā)展出版社1996年版。

[6]“‘12345’，為民辦實(shí)事”為杭州市社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中心、市統(tǒng)計(jì)局、市精神文明建設(shè)委員會(huì)辦公室、杭州日?qǐng)?bào)社主辦的2000年精神文明建設(shè)十件大事評(píng)選候選之一。

[7]樊綱：《漸進(jìn)改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，第48頁，上海遠(yuǎn)東出版社1996年版。