導語：發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟政府經(jīng)濟論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：循環(huán)經(jīng)濟作為一種根本不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟模式的新模式，對一個國家的調(diào)整機制（包括政府調(diào)整機制、市場調(diào)整機制、社會調(diào)整機制）提出了不同于傳統(tǒng)模式的新要求。建立循環(huán)經(jīng)濟是一場深刻的社會變革，核心是通過大規(guī)模的制度建設(shè)，建立促進循環(huán)經(jīng)濟的激勵機制。本文在分析我國目前為實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟所采取的政府經(jīng)濟激勵管制制度現(xiàn)狀與存在的問題基礎(chǔ)上，借鑒國外經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際，提出了完善我國促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政府經(jīng)濟激勵管制制度的對策。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟政府經(jīng)濟激勵管制制度問題對策

循環(huán)經(jīng)濟是指，在減量化、再使用、再循環(huán)的原則下，通過清潔生產(chǎn)、生態(tài)工業(yè)，持續(xù)農(nóng)業(yè)、綠色消費、廢物綜合利用等環(huán)節(jié)，使物質(zhì)和能量在企業(yè)內(nèi)、企業(yè)間乃至整個社會循環(huán)流動，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和資源的綜合利用。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的根本轉(zhuǎn)變，真正從過去的高消耗、高排放、低效率的粗放型傳統(tǒng)增長模式，和先污染后治理的生產(chǎn)過程的治理方式，轉(zhuǎn)到低消耗、低排放、高效率的集約型經(jīng)濟增長模式上來，在生產(chǎn)和消費的全過程，高度重視資源的集約使用和再利用。循環(huán)經(jīng)濟作為一種根本不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟模式的新模式，對一個國家的調(diào)整機制（包括政府調(diào)整機制、市場調(diào)整機制、社會調(diào)整機制）提出了不同于傳統(tǒng)模式的新要求。建立循環(huán)經(jīng)濟是一場深刻的社會變革，核心是通過大規(guī)模的制度建設(shè)，建立促進循環(huán)經(jīng)濟的經(jīng)濟激勵機制。經(jīng)濟激勵機制是指利用價格、稅收、信貸、投資、微觀刺激和宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)等經(jīng)濟工具，調(diào)整或促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的一類措施，這類措施具有明顯的利益刺激因素，具有顯著的費用有效性和受控對象的靈活性，因而在世界各國得到越來越多的應(yīng)用。本文主要探討發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的政府激勵制。

一、我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的政府經(jīng)濟激勵管制制度現(xiàn)狀與問題

中國政府為了推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，促進資源節(jié)約與綜合利用、有效防止資源破壞或環(huán)境污染，先后實施了一系列財政、信貸和稅收等經(jīng)濟激勵政策，包括對節(jié)能技術(shù)改造、節(jié)能設(shè)備購置實行信貸貼息、差別利率、免征進口環(huán)節(jié)增值稅、減征企業(yè)所得稅和加速折舊等；對資源綜合利用、城市生活垃圾發(fā)電、風力發(fā)電和農(nóng)村可再生能源項目實行稅收優(yōu)惠等。這些經(jīng)濟激勵管制制度多制定雖對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展起了一定的推動作用，但離循環(huán)經(jīng)濟的要求仍存在一定差距，主要表現(xiàn)在以下方面：

1．缺乏合理設(shè)置激勵管制制度的基本原則。致使管制制度存在適用性不強、脫離實際、不完善、實施效果不佳一系列問題，只有明確合理設(shè)置激勵管制制度的基本原則，才能為制度設(shè)計指明方向。

2．缺乏有效的循環(huán)經(jīng)濟激勵管制體制。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟涉及到財政、稅收、金融、投資、貿(mào)易、技術(shù)監(jiān)督、環(huán)境資源保護等眾多職能部門，由于不同職能部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，加之職能交叉、重疊、劃分不清等因素，造成循環(huán)經(jīng)濟管制體系不統(tǒng)一，政出多門、條塊分割、各行其是、多元領(lǐng)導現(xiàn)象突出，結(jié)果導致制度實施效果欠佳，甚至有些制度設(shè)計完全流于形式。因而，急需建立專門協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強統(tǒng)一領(lǐng)導、負責制度規(guī)劃、設(shè)計以及實施過程中的監(jiān)督、檢查、驗收及部門間的協(xié)調(diào)。

3．缺乏有效的激勵管制運行基礎(chǔ)。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織有關(guān)專家的研究成果，激勵制度的有效運行要具備以下條件：足夠的知識基礎(chǔ)；強有力的法律結(jié)構(gòu)；競爭市場；管理能力；以及政治可行性。除此之外，筆者認為還要具備制度設(shè)計要素齊全、制度實施效果評價機制等條件。我國在上述各方面都存在一定的不足，尤其是缺乏有效的制度實施評價機制。

4．現(xiàn)行政府激勵管制工具不健全、不完善，在某些方面還存在立法空白。主要表現(xiàn)為：一是在資源利用方面，資源價格扭曲和要素價格扭曲未能有效改正，使原料價格過低，產(chǎn)品價格過高，助長了資源的浪費；二是資源核算制度不健全，在國民收入核算中資源利用等經(jīng)濟發(fā)展成本不能在核算體系中顯示出來，資源耗竭狀況得不到反映，使人們無法進行經(jīng)濟發(fā)展成本與經(jīng)濟發(fā)展收益的比較，造成認為忽視資源的浪費與短缺；三是綠色核算制度不健全。對一般經(jīng)濟主體而言，在眼前利益的趨勢下，形成了亂砍亂伐等掠奪性經(jīng)濟行為。對地方政府而言，以經(jīng)濟指標作為考核指標，致使政府只管上項目，不考慮環(huán)境影響；四是，盡管推行了一些資源開發(fā)利用的稅收政策，如：耕地占用稅、礦產(chǎn)資源稅等，但其計算辦法仍不適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟的要求；五是，我國排污收費標準過低，在許多行業(yè)，甚至遠遠低于污染治理成本或清潔技術(shù)使用成本，致使眾多企業(yè)寧肯接受罰款或交排污費，也不遠治理污染或推行清潔生產(chǎn)技術(shù)；六是，財政工具不健全，運用效果不佳。我國目前僅對資源綜合利用企業(yè)和治污企業(yè)實行財政補貼，且僅限于少數(shù)幾項間接補貼，如利潤留成、先征后返等，對相關(guān)企業(yè)的支持效果甚微。七是，融資支持不足，效果欠佳。盡管我國制定了一系列融資支持政策，但由于缺乏相應(yīng)的運作條件，并未落到實處。如：國內(nèi)現(xiàn)有的有關(guān)專項資金/基金難以滿足循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的巨大支持需求，主要是：(1)在國家一級，尚沒有建立專項用于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的基金。如原有的三電資金、節(jié)能專項資金先后被停征或取消后，國家卻沒有建立新的融資渠道來籌集專項用于支持節(jié)能的資金。（2）在地方政府一級，用于支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的資金有限，而且資金來源的穩(wěn)定性存在問題。此外，國內(nèi)有關(guān)專項資金/基金在管理、配置使用、監(jiān)督等方面也存在一些問題，影響了基金的使用效率。主要是：(1)基金管理有欠規(guī)范。(2)基金的配置使用缺乏透明度。(3)基金的配置使用缺乏靈活性。(4)基金管理和使用的監(jiān)督力度較弱。八是，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟涉及到財政、稅收、金融、投資、貿(mào)易、技術(shù)、廢棄物回收、資源節(jié)約與綜合利用、清潔生產(chǎn)等領(lǐng)域，有許多立法空白需要填補。

5．缺乏有效的激勵管制程序和監(jiān)督與救濟措施。程序欠缺，導致激勵管制行為的不確定性和風險成本的增加；監(jiān)督與救濟措施不完善，導致管制主體濫用管制權(quán)利和管制對象濫用企業(yè)權(quán)利的行為屢禁不止。

二、國外發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的政府經(jīng)濟激勵管制制度經(jīng)驗

在國外，一些發(fā)達國家已經(jīng)實現(xiàn)了循環(huán)經(jīng)濟法制化，運用法律規(guī)范推動循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，有推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的激勵體制、運行條件、激勵程序和激勵監(jiān)督救濟措施，尤其是采用了大量具體的經(jīng)濟激勵工具，促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。其中日本、德國、美國等國家的激勵工具最具代表性。主要激勵工具包括：

1、補貼政策。一般而言，補貼有三種形式：一是投資補貼，即對投資者進行補貼。如：德國對風力發(fā)電的投資補貼即屬此類；二是產(chǎn)出補貼，如：美國、丹麥、印度等國根據(jù)可再生能源設(shè)備的產(chǎn)品產(chǎn)量進行補貼。三是對消費者(即用戶)進行補貼，例如歐洲大部分國家均對太陽能熱水器的用戶提供20～60％的補貼。

2、稅收政策。一種是稅收優(yōu)惠政策，包括：減免關(guān)稅、減免形成固定資產(chǎn)稅、減免增值稅和所得稅(企業(yè)所得稅和個人收入稅)等。如：德國對排除或減少環(huán)境危害的產(chǎn)品免交銷售稅。日本對公害防治設(shè)施減免固定資產(chǎn)稅等；另一種是強制性稅收政策。如：德國對除風能、太陽能之外的其他能源征收生態(tài)稅。美國對損害臭氧層的化學品征收生態(tài)稅等。

3、價格政策。世界上許多國家都采取了對綠色產(chǎn)品價格實行優(yōu)惠的政策。如：德國制定的電力法要求電力公司必須購買可再生能源電力，并要向可再生能源電力生產(chǎn)商支付消費者電價的90％；在美國“能源政策法”中規(guī)定，公用電力公司必須以可避免成本收購可再生能源電量，同時美國的一些州還做出按凈用電量收費的辦法。這些實際上都是電價優(yōu)惠的措施。

4、低息(貼息)貸款政策。目前德國對風電項目和光伏項目正在實施低利率貸款，利率從2.5％～5.1％不等。日本利用非盈利性金融機構(gòu)為循環(huán)經(jīng)濟企業(yè)提供中長期優(yōu)惠利率貸款。

5、政府采購政策。例如美國、日本和德國采取的屋頂計劃，實際上是通過政府采購或政府支持采購等手段。扶持尚未成熟的光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。此外，政府支持的技術(shù)研究和開發(fā)活動也屬于政府采購的范疇。

6、押金返還制度。押金返還制度是很有效的垃圾資源化途徑，許多國家都采用了這一制度，它主要針對一些易于直接重復使用或?qū)Νh(huán)境污染較為嚴重的產(chǎn)品和包裝材料。押金返還制度對資源回收利用的作用是很明顯的，尤其是對玻璃等包裝廢棄物的回收。

7、公共效益基金。公共效益基金主要有環(huán)境基金、節(jié)能基金、可再生能源開發(fā)基金等。這里以節(jié)能基金為力進行說明。節(jié)能基金的發(fā)展已有多年的歷史，包括美國、英國、日本、法國、德國等主要發(fā)達國家以及巴西、印度等主要發(fā)展中國家，目前約20個國家建立了類似的公益基金。這些國家的實踐表明，基金的建立和投入使用，對節(jié)能的發(fā)展形成了有效的支持，產(chǎn)生了可觀的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益以及其它社會效益。綜觀各國的基金運做情況，以下方面值得借鑒：

(1)公益基金的設(shè)立建立在有法律法規(guī)保障的基礎(chǔ)上，并構(gòu)造公平和競爭的科學管理模式，注重資金的杠桿作用和成本效益，方能達到促進節(jié)能產(chǎn)業(yè)化的目的。

(2)公益基金的資金籌集有多種方式，包括設(shè)立電力附加費、設(shè)置專項稅種(如英國的氣候變化稅)、公共財政支付等；但無論采用哪種資金籌措方式，其實質(zhì)都是能源消費者的貢獻。其中征收電力附加費方式在國際上的應(yīng)用較多，其優(yōu)點有：①要求所有用電戶交納電力附加費的集資方式，符合“誰污染誰付費”的原則，體現(xiàn)其公平性，易為公眾理解和接受；②按照電表讀數(shù)加收小量的附加費，可以利用現(xiàn)有的收費程序，在操作上簡單易行；③這種集資方式年復一年，積少成多，有較好的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

(3)各國公益基金規(guī)模的確定，主要是考慮如何滿足節(jié)能國家目標的需求。

(4)選擇哪種基金使用模式，要根據(jù)基金的支持目標、基金規(guī)模、節(jié)能發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩貋頉Q定。由于各國國情不同，許多國家的基金使用模式都體現(xiàn)出各自不同的特點。

(5)采用競爭性招標方式作為公益基金的資金分配方式有很多優(yōu)點，競爭性招標方式不但能夠選擇有較好實施效果的項目，而且對基金管理部門也具有監(jiān)督作用。當然，競爭性招標也有不足，即實施成本過高，在選擇小項目時宜采用先來先得方式。

(6)基金管理機構(gòu)有三種模式：政府部門；電力公司；獨立的非贏利機構(gòu)。這三種管理機構(gòu)模式各有優(yōu)劣，在國際上都有應(yīng)用，不能絕對地說某種模式是最好的。對于管理節(jié)能來說，由于電力改革，電力公司管理的優(yōu)勢被削弱。因此從總趨勢看，公益基金將遠離電力公司的管理。

(7)不論采用哪種管理模式，公益基金都需要一個監(jiān)管機構(gòu)。這個機構(gòu)可以是獨立于基金管理部門的政府機構(gòu)或立法機構(gòu)，也可以是代表相關(guān)利益方的顧問委員會。監(jiān)管機構(gòu)依法和按照監(jiān)督程序?qū)鸬墓芾砉ぷ鬟M行監(jiān)督，監(jiān)督主要包括對基金支持的項目進行評估，對基金使用情況進行定期審計，監(jiān)督過程中有各相關(guān)利益方的參與。

(8)在實踐中將公益基金和其它政策措施相結(jié)合使用，能夠使基金收到更加顯著的效果。

三、完善我國循環(huán)經(jīng)濟政府經(jīng)濟激勵管制制度的對策

1、合理設(shè)計激勵制度的基本原則。合理設(shè)計激勵制度應(yīng)遵循下列基本原則：

（1）公平原則。激勵制度的制定必須著眼于循環(huán)經(jīng)濟全局發(fā)確立展的需要，公正處理各種利益矛盾，使循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展不脫離公平競爭的軌道。

（2）平衡原則。激勵制度雖然常調(diào)節(jié)某一方面利益集團的經(jīng)濟利益，但也必須兼顧國家、集體、個人以及各個利益集團的經(jīng)濟利益，同時兼顧經(jīng)濟利益、社會利益、環(huán)境利益、近期利益、長遠利益等。

（3）連續(xù)原則。某些激勵制度的實施只是權(quán)宜之計，但是從循環(huán)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，無論是制度的持續(xù)實施和修正，必須具有一定的連續(xù)性，以確保循環(huán)經(jīng)濟的穩(wěn)定推進。

（4）緊急原則。在緊急情況下，國家和地方可以超越正常程序而緊急制定和臨時的激勵制度，以確保循環(huán)經(jīng)濟的穩(wěn)定推進。

（5）與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)原則。經(jīng)濟發(fā)達國家，資源利用有更多選擇，資源壓力相對較少，環(huán)境質(zhì)量要求較高，激勵制度傾向于保護和可持續(xù)利用資源；在經(jīng)濟欠發(fā)達國家，經(jīng)濟對資源的初級利用依賴較大，激勵制度傾向于提高資源利用程度。

（6）動態(tài)調(diào)整原則。循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展進程可劃分為三個階段：起步階段-廢棄物治理與回收再利用，發(fā)展階段-廢棄物排放量逐步減少與回收利用，成熟階段-廢棄物零排放與資源綜合利用。不同階段，政府經(jīng)濟激勵管制目標不同，相應(yīng)的激勵管制制度要與目標定位一致。如：起步階段，激勵制度設(shè)計要滿足促進廢棄物治理與回收再利用的需求。發(fā)展階段，激勵制度設(shè)計要滿足促進清潔生產(chǎn)、綠色消費的需求。成熟階段，激勵制度設(shè)計要滿足促進資源綜合利用、綠色消費的需求。

（7）因地制宜原則。我國地域廣闊、地域分異明顯，主要表現(xiàn)為：一是自然地域分異。自然地域分異是指地球表層大小不等、內(nèi)部具有一定相似性的地域單位的分化，以及由此而產(chǎn)生的各自然地理條件的差異。表征地域分異的最重要規(guī)律是自然地帶性。廣義的地帶性包括三個組成部分：緯度地帶性，干濕度地帶性，垂直地帶性。緯度地帶性是指熱量或溫度隨緯度而變更以及隨之而引起的其他方面的帶狀變化。緯度地帶性分異規(guī)律以東部濕潤區(qū)最為明顯，自北而南依次出現(xiàn)寒溫帶針葉林漂灰土景觀地帶、溫帶針闊葉混交林暗棕壤景觀地帶、暖溫帶落葉闊葉林棕壤景觀地帶、亞熱帶常綠闊葉林紅壤黃壤景觀地帶、熱帶雨林季雨林磚紅壤景觀地帶等；濕度地帶性主要指經(jīng)度方向隨距海遠近所產(chǎn)生的干濕變化。干濕度地帶性分異規(guī)律決定于東西方向上水分條件的差異，呈與經(jīng)線斜交、近東西更替的分布圖式。主要出現(xiàn)在溫帶與暖溫帶的廣大地區(qū)；垂直地帶性主要指隨海拔高度而產(chǎn)生的變化。我國山地面積廣闊，山地自然景觀類型多。山地垂直帶譜，一方面受山地所在水平地帶的制約，另一方面又受山嶺本身的高度、走向、坡向、坡度等影響。我國自然垂直帶譜可分為東南濕潤海洋型與西北干旱內(nèi)陸型。二是經(jīng)濟地域分異。我國經(jīng)濟發(fā)展有明顯的地域差異，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、中部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和西部經(jīng)濟落后地區(qū)并存。這是因為，我國地域廣闊，各區(qū)域的發(fā)展存在著發(fā)展次序的先后和發(fā)展水平高低的梯次。梯次水平主要由該地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣，特別是主導產(chǎn)業(yè)部門在工業(yè)生命周期中所處的階段決定。高梯度地區(qū)是新產(chǎn)品、新技術(shù)、新思想和新的生產(chǎn)經(jīng)營管理與組織方法的發(fā)源地。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的更新和地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展隨著時間的推移和生命周期的衰退，逐步有次序地由高梯度地區(qū)向低梯度地區(qū)多層次轉(zhuǎn)移和推進；梯度推進過程，是在動態(tài)上產(chǎn)生的極化效應(yīng)、擴散效應(yīng)共同作用的結(jié)果。總上所述，我國不同地區(qū)的自然經(jīng)濟條件有明顯的差異，決定了不同地區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展處于不同的階段，這就要求發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，要根據(jù)各地的自然環(huán)境條件、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展所處階段及制約因素等，科學設(shè)置適合本地區(qū)的政府經(jīng)濟激勵管制制度。

（8）分層次設(shè)計原則。循環(huán)經(jīng)濟可分為生態(tài)企業(yè)、生態(tài)工業(yè)圓區(qū)、生態(tài)社會三個層次，相應(yīng)的政府經(jīng)濟激勵管制度要與其對應(yīng)，做到有的放矢。生態(tài)企業(yè)是循環(huán)經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)，在這一層次上，一方面，企業(yè)要把一部分社會成本轉(zhuǎn)化為私人成本，企業(yè)經(jīng)濟壓力大。另一方面，生態(tài)技術(shù)尚未成熟，技術(shù)開發(fā)資金投入大，風險大，影響企業(yè)建立生態(tài)企業(yè)的積極性。政府應(yīng)針對這一情況，采取各種激勵制度激勵生態(tài)企業(yè)建設(shè)；生態(tài)工業(yè)圓區(qū)是把具有產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度的不同企業(yè)聯(lián)結(jié)起來，形成共享資源的產(chǎn)業(yè)共生組織，使上游企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的廢棄物成為下游企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的資源。但生態(tài)工業(yè)圓區(qū)內(nèi)部企業(yè)之間的交易費用卻會因交易量的擴大而增加，這就要求政府采取相應(yīng)的激勵制度激勵生態(tài)工業(yè)圓區(qū)建設(shè)；生態(tài)社會是指在生態(tài)系統(tǒng)承載能力范圍內(nèi)，改變生產(chǎn)、生活方式，將全社會納入循環(huán)經(jīng)濟圈。其關(guān)鍵是要建立起不同層次之間的循環(huán)鏈接，這就要求政府在生態(tài)企業(yè)與生態(tài)工業(yè)園區(qū)實踐的基礎(chǔ)上，采取相應(yīng)的激勵制度激勵生態(tài)社會建設(shè)。

（9）全過程激勵原則。循環(huán)經(jīng)濟確立了“減量化、再利用、資源化”三個原則，每一原則分別對應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟的不同環(huán)節(jié)，他們對循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展都是必不可少的。減量化原則針對的是輸入環(huán)節(jié)，目的是減少進入生產(chǎn)和消費過程中的物質(zhì)和能量流；再利用原則針對的是中間環(huán)節(jié)，目的是延長產(chǎn)品和時間的服務(wù)強度；資源化原則針對的是輸出環(huán)節(jié)，目的是把廢棄物的回收利用和綜合利用。這就要求國家要根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟三原則的要求，針對循環(huán)經(jīng)濟的不同環(huán)節(jié)分別設(shè)計相應(yīng)的政府激勵制度，使激勵制度涵蓋資源開發(fā)使用過程、產(chǎn)品生產(chǎn)與消費過程、廢棄物的排放過程及其回收利用過程。

2．轉(zhuǎn)變政府職能，建立統(tǒng)一領(lǐng)導與部門分工相結(jié)合的激勵管制體制

循環(huán)經(jīng)濟是一種全心模式，政府要盡快適應(yīng)這一模式的要求，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有職能，正確處理政府與市場的關(guān)系，加強環(huán)境與發(fā)展綜合決策能力建設(shè)，實現(xiàn)由管制政府向透明政府、責任政府、服務(wù)政府的角色轉(zhuǎn)變。

循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展涉及部門眾多，僅靠單一部門領(lǐng)導是行不通的，必須由國家、省、市、縣（區(qū)）政府實施統(tǒng)一領(lǐng)導，由主管國家、省、市、縣（區(qū)）長具體負責循環(huán)經(jīng)濟工作，通過國家、省、市、縣（區(qū)）循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)辦公室召集各有關(guān)部門研究循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)工作，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門，并實施監(jiān)督檢查。

各有關(guān)部門在統(tǒng)一領(lǐng)導下實行分工負責。計劃行政主管部門負責統(tǒng)籌規(guī)劃，宏觀指導；國土資源（土地、礦產(chǎn)、海洋）、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游等行政主管部門分工負責所管理的自然資源的生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作，并實施相應(yīng)的部門監(jiān)督；環(huán)境保護行政主管部門負責統(tǒng)一監(jiān)督管理，具體負責生態(tài)監(jiān)測、生態(tài)評價、生態(tài)監(jiān)理等工作。

3．健全激勵制度的運行基礎(chǔ)

借鑒國外經(jīng)驗，同時結(jié)合我國實際，我國激勵制度運行的基礎(chǔ)應(yīng)包括下列條件：

（1）足夠的知識基礎(chǔ)。激勵制度的有效運用需要政府及社會公眾能夠大致了解激勵制度運行的過程和機制，這就要求對循環(huán)經(jīng)濟的社會經(jīng)濟屬性有較為全面的認識，并在此基礎(chǔ)上培養(yǎng)與形成“成本—效益”為核心的循環(huán)經(jīng)濟觀。除此之外，激勵制度運行所涉及的各方無論是政府、公眾還是企業(yè)，都必須了解自身在整個過程中所處的法律地位以及司法權(quán)的范圍和分配，從而決定自己的行為模式。而且，政府作為政策制定者一方，還應(yīng)具備制定用于判斷激勵制度運行成功與否的指標或標準。

（2）強大的法律結(jié)構(gòu)。市場機制與法制相互依存，各自運行都需要彼此之間的相互支持，激勵制度根本目的在于將市場機制引入循環(huán)經(jīng)濟之中，其有效運行必然需要一個有力的法律結(jié)構(gòu)為支撐。激勵制度所要求的法律結(jié)構(gòu)至少要包括兩個方面：其一，法律確認的有關(guān)環(huán)境資源的財產(chǎn)權(quán)利制度。這個財產(chǎn)權(quán)利制度需要權(quán)利擁有者能夠排斥他人的使用并能根據(jù)需要轉(zhuǎn)移權(quán)利、有效控制對權(quán)利客體的使用、完全接受有權(quán)利運行帶來所有利益、并負擔與其管理相關(guān)的全部費用以及獨立承擔相應(yīng)的法律責任；其二，通過法律權(quán)威保證激勵制度的正當使用。激勵制度作為政府管制的一種方式必然表現(xiàn)為行政權(quán)力的實際運作，這就必然要求法律對其啟動的條件、運作的程序、運行結(jié)果的評價與監(jiān)督等方面作出相對明確的規(guī)定，將其納入規(guī)范和確定的行為模式，既要克服行政權(quán)力的恣為，同時也要力爭避免來自行政相對人的消極影響。

（3）充分的競爭市場。相對于傳統(tǒng)的政府管制而言，在競爭性的市場中，激勵制度是最為有效的，這是因為循環(huán)經(jīng)濟要素市場的形成才會使環(huán)境資源成本向社會生產(chǎn)成本轉(zhuǎn)化成為可能，只有競爭的壓力才有可能促使企業(yè)形成削減環(huán)境資源成本的動力，只有具備這樣的前提條件，“成本—效益”的約束機制才得以在循環(huán)經(jīng)濟中形成。

（4）高水平的管理能力。激勵制度的運用，一方面，要求政府能準確收集和獲得與激勵制度運用相關(guān)的準確信息，并將其納入決策的過程。另一方面還要求政府必須為所用的激勵制度提供研究、設(shè)計和管理所需要的人力和財力資源。除此之外，政府必須能夠執(zhí)行其制度，能夠?qū)`章情況隨時作出處理，并能根據(jù)不斷出現(xiàn)的新情況進行適當?shù)恼{(diào)控，如改變稅率的水平等。

（5）政治支持。激勵制度在政治上的可行性或可接受性取決于政府機構(gòu)、企業(yè)、非贏利組織對他的接受程度。所以，激勵制度的運用必須考慮到所涉及各方的實際利益，明確“利益相關(guān)者”以及他們可能從激勵制度響應(yīng)中獲利，爭取包括政府機構(gòu)、企業(yè)、非贏利組織在內(nèi)的盡可能廣泛的政治支持。

（6）健全的激勵制度要素。是指激勵制度應(yīng)包括以下實體、程序內(nèi)容：制度選擇建議和建議程序，問題預測與制度規(guī)劃及相應(yīng)的程序，廣泛的調(diào)查研究、分析及相應(yīng)程序，科學、民主、合法的制度抉擇及相應(yīng)的程序。

（7）健全的激勵制度實施機制。是指具備有效實施的標準、機制與程序，具體包括：制度實施的時機與態(tài)勢標準，制度實施的程序標準，制度實施的檢測標準，制度實施的監(jiān)督機制與程序等。

3．合理選擇激勵工具

根據(jù)“丁伯根法則”，當決策者要實現(xiàn)某一數(shù)量的獨立的政策目標時，至少應(yīng)有同樣多的政策手段。如果有效的政策手段數(shù)量少于政策目標的數(shù)量，其中的一些目標就無法實現(xiàn)。如果有效的政策手段數(shù)量多于政策目標的數(shù)量，則所有政策目標都可以實現(xiàn)，且有多種實現(xiàn)的選擇途徑。根據(jù)這一法則，循環(huán)經(jīng)濟要兼顧環(huán)境、經(jīng)濟等多個目標，相應(yīng)的存在多種激勵工具。借鑒國外經(jīng)驗，同時根據(jù)我國國情和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展所處的階段，應(yīng)選擇以下工具：

(1)財政補貼。補貼主要是指通過采取物價補貼、虧損補貼、財政貼息、稅前還貸等方式對循環(huán)經(jīng)濟企業(yè)進行鼓勵。一般而言，補貼有三種形式：一是綠色投資補貼，即對投資者進行補貼，如對風力發(fā)電投資者實行投資補貼等。對投資者進行補貼的優(yōu)點是可以調(diào)動投資者投向綠色產(chǎn)業(yè)的積極性；缺點是這種補貼與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況無關(guān)，不能起到刺激更新技術(shù)、降低成本的作用；二是綠色產(chǎn)品補貼，即根據(jù)綠色產(chǎn)品產(chǎn)量對生產(chǎn)者進行補貼。這種補貼有利于增加產(chǎn)品產(chǎn)量降低成本。提高企業(yè)的經(jīng)濟效益；三是綠色消費補貼。如對太陽能設(shè)備、微型風力發(fā)電設(shè)備的購買者給予補貼，以促進清潔能源的推廣。

補貼政策的實施應(yīng)解決好以下兩個問題：一是補貼資金來源問題。根據(jù)美國和西歐的經(jīng)驗。一是通過系統(tǒng)效益收費來籌；另一個是征收化石燃料稅，中國主要由政府財政支付；而中國是個發(fā)展中國家，財政收入有限。需要補貼支援的事業(yè)很多，所以依賴政府財政的支持不是長久之計；二是補貼策略問題，即應(yīng)給誰予以補貼和以什么樣的運行機制進行補貼，如果對用戶進行補貼，正如前述，不一定能達到政策的預期目標：如選擇投資者給予補貼，并采取公開招標，公平競爭的機制，則可能取得既擴大生產(chǎn)規(guī)模，又能降低成本的雙重目的。

（2）稅（費）收政策。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的稅（費）收政策的主要內(nèi)容包括：一是強制性稅（費）收政策。這種強制性稅收政策，尤其是高標準、高強度的稅收政策，不僅能起到鼓勵節(jié)約利用資源和防止環(huán)境污染的作用，還能促使企業(yè)采用先進技術(shù)、提高技術(shù)水平，因而也是一種不可或缺的刺激措施。要建立和完善環(huán)境與資源稅收體系，必須在現(xiàn)有資源稅的基礎(chǔ)上，擴大征收范圍，開征環(huán)境稅、森林資源稅、漁業(yè)資源稅、燃料稅、碳稅等稅種，并逐步將現(xiàn)行的資源環(huán)境補償費納入資源環(huán)境稅的范疇。同時實現(xiàn)稅負轉(zhuǎn)移，完善計稅方法，加大對有害于環(huán)境活動或產(chǎn)品的證稅力度，加強資源稅的懲罰性功能。二是稅（費）收優(yōu)惠政策，如減免關(guān)稅、減免形成固定資產(chǎn)稅、減免增值稅和所得稅(企業(yè)所得稅和個人收入稅)等。

實現(xiàn)綠色稅收政策，應(yīng)注意解決以下問題：一是稅收調(diào)控目標的選擇應(yīng)建立在包括環(huán)境效益在內(nèi)的成本效益分析基礎(chǔ)上，實現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟一體化；二是綠色稅收手段要和其他手段配合使用；三是不同稅收措施的選擇要相互配合，如從稅收調(diào)節(jié)環(huán)節(jié)來看，可在產(chǎn)前環(huán)節(jié)，運用稅收手段引導企業(yè)使用清潔的能源、原材料等；在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，實施鼓勵采用生產(chǎn)工藝先進、節(jié)能降耗、消除污染的工藝、技術(shù)、設(shè)備；在產(chǎn)后環(huán)節(jié)，對企業(yè)回收利用廢物實施稅收鼓勵措施。

（3）價格政策。建立較為完善的資源有償使用制度和符合低成本發(fā)展原則的資源價格體系，將各種資源環(huán)境要素直接投入市場，依據(jù)價格規(guī)律和供求關(guān)系來確定、體現(xiàn)資源環(huán)境要素的價格，使環(huán)境資源開發(fā)、利用、保護、再生、補償納入經(jīng)濟運行的價值運動中，真實反映市場經(jīng)濟運行狀況的價值運動全貌。一方面，改變現(xiàn)行的資源價格只計資源開發(fā)成本的做法，使資源價格至少包括資源開發(fā)成本、環(huán)境退化成本和資源利用成本等。另一方面修正與環(huán)境有關(guān)的產(chǎn)品價格政策。根據(jù)污染者付費原則，這類產(chǎn)品定價應(yīng)包括污染者必須支付的環(huán)境污染治理成本或由于產(chǎn)品污染而造成的環(huán)境損失費用。通過這種定價政策的實施，有效防止經(jīng)濟發(fā)展對環(huán)境資源的損耗和破壞。

（4）低息（貼息）貸款。低息（或貼息）貸款可以減輕企業(yè)還本期利息的負擔，有利于降低生產(chǎn)成本；缺點是政府需要籌集的一定的資金以支持貼息或減息的補貼，貸款數(shù)量越大，貼息量越大，需要籌集的資金也越多。因此，資金供應(yīng)狀況是影響這一政策持續(xù)進行的關(guān)鍵性因素。該制度的實施要控制在可以承受的范圍內(nèi)。

為了提高貼息貸款的經(jīng)濟效益，關(guān)鍵性的問題是正確地選擇貸款對象和實施科學的貸款程序。

（5）押金返還。押金返還是指，對產(chǎn)品征收押金，當產(chǎn)品廢棄部分回到存儲、處理或循環(huán)利用地點時退還押金的制度。該制度是稅費工具和補貼工具的組合使用，不存在單獨使用任一工具的副作用，其在物品的回收利用中發(fā)揮的作用非常明顯，但它存在建設(shè)和運營成本高的問題，因此許多行業(yè)的廠商都盡可能地避免在本行業(yè)建立押金返還制度。此外押金返還制度還存在一定的缺陷。如德國規(guī)定塑料瓶保證金和強制退還塑料瓶后，德國啤酒和軟飲料生產(chǎn)商幾乎都從塑料瓶改為玻璃瓶，使用塑料瓶的外國礦泉水和飲料生產(chǎn)商，因玻璃飲料瓶的高額運輸費用，幾乎被擠出德國市場。因此，該政策的采用應(yīng)考慮到市場、產(chǎn)品特征等多方面的因素。

（6）公益基金。建立公益基金是推動我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的一種有效融資機制，建立基金，關(guān)鍵要解決好基金規(guī)模、來源、使用、分配、管理等問題。這里以節(jié)能基金為例說明如下：

節(jié)能公益基金的規(guī)模確定需要綜合考慮國家宏觀的節(jié)能目標、節(jié)能投資成本和運行成本分析、可能的基金融資渠道、相關(guān)利益方的態(tài)度、對相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門的影響、基金的配置使用方式、適當?shù)囊?guī)模要求等多種因素，由政府部門在綜合考慮上述各種因素的基礎(chǔ)上，與各相關(guān)利益方協(xié)商確定最終規(guī)模。隨著節(jié)能發(fā)展，基金規(guī)?？勺鱿鄳?yīng)的調(diào)整。

節(jié)能基金融資渠道的選擇需要綜合考慮融資渠道的可行性、資金來源的穩(wěn)定性、可能的集資規(guī)模、對相關(guān)產(chǎn)業(yè)和部門的影響等多種因素?；趯ι鲜鲋T多因素的綜合考察，建議優(yōu)先選擇電費加價的方式作為基金的融資渠道，其它融資渠道可作為備選。

節(jié)能公益基金使用模式的選擇應(yīng)在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的具體情況，根據(jù)基金的支持目標、基金規(guī)模、節(jié)能發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩貋頉Q定?；镜倪x擇原則是確?；饘?jié)能發(fā)展形成有效支持?？刹捎萌N方式：一是支持可形成較大節(jié)能能力的節(jié)能(基建/技改)項目；二是支持量大面廣的小型節(jié)能技改項目；三是支持節(jié)能產(chǎn)業(yè)和市場發(fā)展?；鸬氖褂靡郧皟煞N方式為主，并適當選擇采用貸款貼息、折讓、部分/全額資助等激勵機制。

節(jié)能公益基金分配應(yīng)特別注重應(yīng)用競爭性招標方式。

節(jié)能公益基金管理模式需要在政府和獨立機構(gòu)模式中總結(jié)經(jīng)驗，特別是需要考慮和設(shè)計一種符合我國實際情況的管理機構(gòu)模式。這種管理模式應(yīng)取兩者之長、避兩者之短，是一種既能利用政府部門宏觀調(diào)控作用，又能發(fā)揮不同專業(yè)機構(gòu)管理特長的模式，即這種管理模式是一個由多個機構(gòu)組成的、在管理上形成互相合作又相互監(jiān)督的、體現(xiàn)公平、高效的管理模式。

（7）購買性支出。購買性支出包括投資性支出、消費性支出兩種。在投資性支出方面，政府應(yīng)增加投入，促進有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的配套公共設(shè)施建設(shè)，如：城市排污管網(wǎng)、垃圾處理廠等；在消費性支出方面，政府可通過綠色購買行為，影響消費者和企業(yè)的生產(chǎn)方向。從而推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，如：優(yōu)先采購具有綠色標志的、非一次性的、包裝簡化的的產(chǎn)品。實施綠色采購關(guān)鍵要解決好下列問題：一是健全綠色產(chǎn)品認證制度，為綠色采購作好技術(shù)準備；二是將綠色產(chǎn)品納入政府采購的目錄，實行集中采購模式，以便強制實行；三是推行綠色產(chǎn)品協(xié)議供貨制度。協(xié)議供貨制度是指通過一次招標為有共同需要的各單位確定中標供應(yīng)商和中標產(chǎn)品，并在一定時間內(nèi)由有此需求的單位直接向中標供應(yīng)商采購。這既有利于選擇合適的產(chǎn)品和價格，也有利于提高政府采購效率。

此外，還要積極利用環(huán)境責任保險、信貸擔保等激勵工具，推動循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。

4．合理選擇激勵工具的有效組合與運行方式，實現(xiàn)組合效益最大化

多種激勵工具共存的條件下，如何選擇運用不同激勵工具成為制度實施的關(guān)鍵。

筆者認為，不同激勵制度應(yīng)當綜合運用。理由如下：首先要實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟目標，但只有有限的制度可以使用。這時，通常無法保證所有目標的順利實現(xiàn)，相關(guān)的制度必須綜合運用；其次，制度對目標變量的作用不是充分獨立的，即使目標數(shù)量與制度數(shù)量相等，仍會存在不同目標之間的替換，影響制度的效果；再次，循環(huán)經(jīng)濟系統(tǒng)比較復雜，制度運用具有很大的不確定性。當利用某制度實現(xiàn)一定的政策目標時，不能避免制度失效的風險，故不能過度集中地使用少數(shù)制度，應(yīng)綜合運用。最后，沒有完美無缺的制度。一種制度運用往往既帶來收益，也帶來一些副作用，而收益的副作用常常不同時體現(xiàn)出來。綜合運用可使他們互相補充，揚長避短?？傊凑昭h(huán)經(jīng)濟發(fā)展目標，統(tǒng)籌規(guī)劃各種制度的運用，發(fā)揮最佳組合效應(yīng)，既包括各激勵制度之間的組合運用，也包括激勵制度與其他制度之間的組合運用。

在綜合運用不同激勵制度時，為了確保綜合運用效果最佳，要綜合考慮下列因素：要以循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展目標為依據(jù)，要以健全的組織協(xié)調(diào)機制為前提，要統(tǒng)籌考慮制度成本（實施成本、轉(zhuǎn)換成本、交易成本、信息成本）、社會公平、經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展程度等因素，要瞻前顧后、考量全局的利弊得失，要科學選擇最佳組合方案，要注意激勵制度的財力、組織保證，注意激勵制度的時差、作用方向、運用時機、主次交替組合，確保組合效應(yīng)最佳。如：財政類制度比投資類制度的制定時差要長，而作用時差要短，只有配合使用才能有效避免制度時滯現(xiàn)象。

5．健全激勵管制程序

由于激勵管制更強調(diào)市場主體的參與，往往難于從行政實體法予以規(guī)范，以行政程序法規(guī)范整個管制的決策與實施過程，就顯得非常重要。管制程序應(yīng)該既體現(xiàn)行政效率，以保證及時作出管制決策、實施管制方案，又應(yīng)該體現(xiàn)民主與公平，以保證管制決策的合理性、接受管制的機會對所有市場主體的均等性。同時，由于管制方式多種多樣，對每種方式都應(yīng)有相匹配的程序，尤其是對于行政指導、行政合同等非強制性方式更要有相應(yīng)的匹配程序。就不同程序的共性來講，應(yīng)包括以下程序制度：管制標準與條件公開制度、管制決策聽證制度、公眾和專家參與論證制度等。

6．健全激勵管制的監(jiān)督與救濟措施

行法行政原則要求，對于任何可能損害相對方合法權(quán)益的行政行為，都應(yīng)該予以監(jiān)督并提供相應(yīng)的救濟措施，激勵管制也不例外。針對管制主體濫用管制權(quán)利和管制對象濫用企業(yè)權(quán)利的行為，應(yīng)健全相應(yīng)的責任制度。一方面，對未及時兌現(xiàn)管制優(yōu)惠、或者違法給付管制優(yōu)惠的，應(yīng)負否定性法律責任；另一方面，對管制對象違反法定或約定管制權(quán)利的行為，也應(yīng)負否定性法律責任。