導(dǎo)語：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能解析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

中圖分類號(hào)：F321文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-105X(2006)04-0094-06

黨的十六大明確提出了解決“三農(nóng)”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；十六屆三中全會(huì)第一次正式提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的思想，而且將它放在“五個(gè)統(tǒng)籌”之首；十六屆四中全會(huì)上，總書記提出了著名的“兩個(gè)趨向”論斷，指出我國已經(jīng)進(jìn)入了以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的階段；十六屆五中全會(huì)，提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”。這三大概念的產(chǎn)生有著明顯的邏輯關(guān)系層次，是一脈相承的，是戰(zhàn)略決策思路一步一步具體化的過程。由此，站在“十一五”規(guī)劃的歷史起點(diǎn)上，“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”開始了它的征程。也就是在這樣一種邏輯語境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不重新定位自身的價(jià)值取向：強(qiáng)化公共服務(wù)，提供優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成了“新農(nóng)村”建設(shè)的邏輯起點(diǎn)。

一、史境下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷

傳統(tǒng)中國“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”下，農(nóng)村與城市之間實(shí)行兩套不同的公共產(chǎn)品供給體系，“以農(nóng)養(yǎng)工”、“農(nóng)工自養(yǎng)”，這種極不合理的制度安排的直接后果是農(nóng)村的“邊緣化”?？v觀農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的發(fā)展軌跡，我們可以把它分成三個(gè)階段：

(1)時(shí)期①。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家憑借其對農(nóng)村公共產(chǎn)品買方市場和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料賣方市場的雙重壟斷，通過工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”的方式，成功實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)創(chuàng)造價(jià)值向工業(yè)部門的轉(zhuǎn)移。在“多取少予、農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)”的制度安排下，農(nóng)村公共產(chǎn)品主要依賴制度外供給：其物質(zhì)成本由公積金和公益金支付，人力成本以“工分”支付。在勞動(dòng)產(chǎn)出不變的前提下，增加總工分?jǐn)?shù)，意味著工分價(jià)值的減少，實(shí)際上主要是由農(nóng)民自己提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。此時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以行政命令的方式動(dòng)員并組織勞動(dòng)力，以勞動(dòng)力替代資本的方法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)。

(2)改革開放后至稅費(fèi)改革前。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，導(dǎo)致了的瓦解，建立起了“鄉(xiāng)政村治”模式。然而這一模式的建立并沒有改變原有的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方式，所不同的是時(shí)期農(nóng)民在公共產(chǎn)品方面的投入被“集體”“包裝”了起來，并被工分形式所掩蓋。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，這一層“面紗”被撕開了。然而，缺乏系統(tǒng)的理論準(zhǔn)備和制度設(shè)計(jì)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制②，決定了其本身的不完善和發(fā)展變遷的長期性：這種自下而上的誘致性制度變遷并未能給諸如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣以及農(nóng)村公益事業(yè)等公共產(chǎn)品的供給提供有效的制度安排，現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”模式下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制仍然只是時(shí)期供給體制的繼承。此時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府圍繞著“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”集中精力進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)職能加強(qiáng)的同時(shí)卻弱化了公共服務(wù)職能。農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的畸形發(fā)展，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的完善。

(3)農(nóng)村稅費(fèi)改革后。稅費(fèi)改革給廣大農(nóng)民帶來福音的同時(shí)，也凸現(xiàn)了一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)重的問題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金短缺。也正因?yàn)槿绱耍r(nóng)村公共產(chǎn)品供給再次陷入困境。原有的供給制度仍舊繼續(xù)存在，以政府為提供主體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制成為紙上談兵，涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生存環(huán)境方面的公共產(chǎn)品生產(chǎn)，依然以農(nóng)民“自給自足”為主，農(nóng)民仍是生活在這沉重的鏈鎖之下。此時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正因?yàn)橘Y金問題而“揭不開鍋”，再加上窮于應(yīng)付農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，搞各式各樣的“現(xiàn)代化工程”，這種政府職能錯(cuò)位導(dǎo)致的后果則是嚴(yán)重的農(nóng)村公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性失衡。

二、后稅費(fèi)時(shí)代③的農(nóng)村公共產(chǎn)品現(xiàn)狀分析

稅費(fèi)改革的實(shí)施，農(nóng)村社會(huì)環(huán)境發(fā)生的巨大變化，也使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)了許多新情況。稅費(fèi)改革帶來的公共資金困境。2000年在安徽省試點(diǎn)開始稅費(fèi)改革，“農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也將為村民委員會(huì)減輕沉重的行政壓力。地方政府不能再以政府指令的方式要求村民委員會(huì)必須完成收取稅費(fèi)的任務(wù)，村民委員會(huì)可以從沉重的行政事務(wù)中解脫出來，將主要精力和時(shí)間用于本村的公共事務(wù)，使其更好地發(fā)揮維護(hù)保障農(nóng)民合法權(quán)益的職能?！盵1]但是農(nóng)村稅費(fèi)改革將農(nóng)村發(fā)展中深層次矛盾逼到了層面上來。一方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)也給基層財(cái)政收入帶來減收因素④。另一方面，農(nóng)村稅費(fèi)改革后縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)的事權(quán)并沒有減少，特別是2003年“兩取消”后，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入來源更為狹小，收支矛盾徒然加劇，農(nóng)村稅費(fèi)改革提前引爆了鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品成本分?jǐn)傉叩纳矸莶]有變，據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，2002年在全國義務(wù)教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)了78%左右，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)約9%，省級財(cái)政負(fù)擔(dān)約11%，而中央財(cái)政僅負(fù)擔(dān)2%左右[2]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握的公共資金嚴(yán)重不足，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品供給陷入泥潭。

城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的非均衡供給。農(nóng)村對于城市來說，只能以屈從者的身份深陷于國家以及作為國家“權(quán)力集裝器”的城市統(tǒng)治之下⑤，正如布羅代爾所概括的：“城市只有在面對一個(gè)低級的生活形態(tài)時(shí)，才能作為城市而存在。這條規(guī)律沒有例外，任何特殊情況都不能取代它。城市無論大小必定在其周圍有鄉(xiāng)村，必定把部分鄉(xiāng)村生活納入它的勢力范圍，必定迫使四鄉(xiāng)參加它的集市，光顧它的店鋪，接受它的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，向它的放債人借債，請教它的律師，甚至享用它的娛樂。一座城市得以存在，必須統(tǒng)治一個(gè)帝國，即使是蕞爾小國?！盵3]在中國，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)⑥正在逐漸被新的二元結(jié)構(gòu)即市場主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)所替代，在這個(gè)二元結(jié)構(gòu)中最致命的問題是：城市已經(jīng)逐步失去對農(nóng)村的依賴——城鄉(xiāng)差距愈演愈大，公共產(chǎn)品供給方面就更加突出。如城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生醫(yī)療，從衛(wèi)生支出絕對額看，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的2.22倍；從醫(yī)療衛(wèi)生條件看，城鎮(zhèn)每萬人口擁有的醫(yī)院病床數(shù)是農(nóng)村的6.19倍，擁有的醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員是農(nóng)村的1.85倍，況且城里的醫(yī)院設(shè)施比農(nóng)村的也好得多，平均每個(gè)醫(yī)院的病床數(shù)是農(nóng)村衛(wèi)生院的8.63倍，衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)是農(nóng)村的6.02倍。從城鄉(xiāng)醫(yī)院或衛(wèi)生院的診療狀況來比，城里醫(yī)院的病床使用率是農(nóng)村衛(wèi)生院的1.86倍，病人在城里住院平均日數(shù)為10.9天，而在農(nóng)村僅為4天，以藥養(yǎng)醫(yī)的現(xiàn)狀，使得許多農(nóng)民住不起醫(yī)院⑦。

農(nóng)村公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性失衡?！罢拖褚粋€(gè)純粹交換經(jīng)濟(jì)中的市場一樣，完全被視為匯總或平衡個(gè)人對公共政策之需求的一種制度?！盵4]任何政府都是由人組成的，政府職能也是人去完成的，因此，組成政府的這些人不可避免地具有經(jīng)濟(jì)人的性質(zhì)，以追求最大的個(gè)人利益為行為準(zhǔn)則。他們?yōu)榱俗非笞畲蠡膫€(gè)人利益，就有了背離和損害公共利益的驅(qū)動(dòng)力。正因?yàn)檎倪@種“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性失衡，主要表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：一是生產(chǎn)性農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足主要是指具有全國規(guī)模和全局性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)由中央政府進(jìn)行決策和組織提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足。而應(yīng)由中央政府提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品主要有：(1)國防事業(yè)，包括農(nóng)村的民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫；(2)保護(hù)、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)的各種政策措施如農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼等以及農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等；(3)一些國家基本政策，關(guān)系到全國人民的共同利益的，如計(jì)劃生育，九年義務(wù)教育；(4)農(nóng)村社會(huì)保障體系，包括農(nóng)民的醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)等社會(huì)保障。二是非生產(chǎn)性農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過剩。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給還存在著供給過剩與強(qiáng)制性供給的現(xiàn)象。現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，并不是根據(jù)農(nóng)村社區(qū)的真正需求來決定，而往往是根據(jù)地方各政府部門的決策者的“政績”和“利益”的需要做出的。其行為特征主要表現(xiàn)在：(1)熱衷于投資一些見效快、易出政績的短期公共項(xiàng)目，而不愿提供一些見效慢、期限長但具戰(zhàn)略性的純公共產(chǎn)品。(2)熱衷于投資新建公共項(xiàng)目，而不愿投資維修存量公共項(xiàng)目。(3)熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品，而不愿提供農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)等“軟”公共產(chǎn)品。由此造成現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不能反映村民對公共產(chǎn)品的需求狀況，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡，且農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的成本超越農(nóng)民的實(shí)際承受能力，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

農(nóng)村社區(qū)是提供公共產(chǎn)品的新興力量?！按迩f社區(qū)絕對是最重要的場所，在這個(gè)場所內(nèi)構(gòu)成并且重構(gòu)了時(shí)空的各種接觸。”[5]因?yàn)椤吧鐓^(qū)是人民在共同居住區(qū)域中相互含有互動(dòng)的行為，并由互動(dòng)行為引起地方觀念，于是群策群力建立機(jī)構(gòu)，改善生活環(huán)境……社區(qū)生活的動(dòng)力即在于自身發(fā)現(xiàn)其需要而求其解決之道”[6]。正因?yàn)槿绱?，在基層社?huì)中形成了各種自愿的非營利性農(nóng)村社區(qū)組織，它可以根據(jù)村民的具體需要，集資給自己提供公共產(chǎn)品。這是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力提供公共產(chǎn)品的情況下出現(xiàn)的一種民間供給方式，農(nóng)村公共產(chǎn)品民間供給逐漸呈現(xiàn)出從“行政動(dòng)員”到“民間組織化”的趨勢，即從由政府出面對供給主體進(jìn)行說服、勸導(dǎo)，到供給主體主動(dòng)供給。

農(nóng)村公共產(chǎn)品的民營化趨勢?！懊駹I化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和自由健康社會(huì)中政府相對于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會(huì)?！盵7]許多學(xué)者認(rèn)為，政府理所當(dāng)然是所有公共產(chǎn)品的供應(yīng)者。然而，現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，讓國家(政府)承擔(dān)所有公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)，已成為不可能?！懊恳还穸疾挥伞粋€(gè)’政府服務(wù)，而是由大量的各不相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)所服務(wù)……大多數(shù)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)都有重要的私人成分?！盵8]由此，政府應(yīng)將自己在公共產(chǎn)品供給上最主要的職能定位為“掌舵”(決策、指揮、控制、監(jiān)督)，而不是“劃槳”(具體生產(chǎn))，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外。并且公共產(chǎn)品的提供形式應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)(即純度)多樣化，可采取“公辦民助”、“民辦公助”、“公退民進(jìn)”等辦法吸引農(nóng)民和其他社會(huì)成員參與到某些農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中來，將有助于解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制的失衡。如20世紀(jì)80年代在溫州設(shè)立農(nóng)村發(fā)展基金，主要用來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，一些地區(qū)還零星出現(xiàn)了農(nóng)協(xié)會(huì)等民間合作組織，初步形成“協(xié)會(huì)＋農(nóng)戶”，“協(xié)會(huì)＋實(shí)體＋農(nóng)戶”的市場體系模式，將科研與技術(shù)推廣服務(wù)聯(lián)系在一起。事實(shí)上，通過市場化途徑，在農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系方面，服務(wù)質(zhì)量正在增強(qiáng)。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位

“新農(nóng)村建設(shè)”為“十一五”吹響了起航的號(hào)角。雖然，“制度變遷在過渡過程中與目標(biāo)相比一定是不完美的。……會(huì)有許多的‘次優(yōu)’選擇……而恰恰這些次優(yōu)選擇在轉(zhuǎn)軌體制中往往能發(fā)揮重要作用，因?yàn)樗鼈兎从沉似瘘c(diǎn)是扭曲的，過渡是在制度不完善、政治妥協(xié)和歷史延續(xù)中進(jìn)行的”[9]3。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給走過了一條漫長而曲折的路，始終沒有找到適合的軌道。站在“十一五”規(guī)劃的發(fā)展起點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)好好把握這一歷史契機(jī)，把自己的職能定位在公共服務(wù)上，為農(nóng)民提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品服務(wù)。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要處理好農(nóng)村公共產(chǎn)品投入的優(yōu)先權(quán)問題。當(dāng)前農(nóng)村的公共財(cái)力十分有限，公共投入不可能在多個(gè)方面同時(shí)實(shí)施?！肮餐度霊?yīng)當(dāng)有一個(gè)合理的順序排列，最為重要的理應(yīng)置于優(yōu)先的位置，而不能被顛倒”，“公共投入有基礎(chǔ)者、次基礎(chǔ)者、再次基礎(chǔ)者之分，因而其優(yōu)先程度也有區(qū)分”[10]。農(nóng)村公共產(chǎn)品投入也應(yīng)遵循這樣一個(gè)原則：最為重要的應(yīng)置于優(yōu)先的位置。對于這一點(diǎn)，我們不妨借鑒一下需要層次理論。馬斯洛把人們的需要由低到高分為五個(gè)層次，即生理的需要、安全的需要、愛的需要、尊重的需要，自我的需要。恩格斯也把人們的消費(fèi)需要分為生存、享受、發(fā)展三個(gè)層次。一般說來，前一個(gè)需要層次得到滿足之后，便會(huì)出現(xiàn)對后一個(gè)需要層次的要求。當(dāng)然，馬斯洛和恩格斯的需要層次論同公共產(chǎn)品的提供不能一一對應(yīng)，但對公共產(chǎn)品提供的優(yōu)先順序仍有指導(dǎo)意義。對于農(nóng)村來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)遵循這么一個(gè)“梯度”：保證基本民生需要的公共安全、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和義務(wù)教育等應(yīng)優(yōu)先提供，對于一些發(fā)展性公共產(chǎn)品的提供應(yīng)該適度，而對于某些享樂性的、“奢侈”性的公共產(chǎn)品的供給要嚴(yán)格控制。只有這樣，才能使有限的農(nóng)村公共產(chǎn)品資源最大限度地滿足農(nóng)村居民基本的民生方面的公共需要。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給渠道的轉(zhuǎn)變。公共權(quán)力與公共產(chǎn)品相互依存、相互制約的“共生關(guān)系”，決定了政府在公共產(chǎn)品供給的社會(huì)博弈中總是處于主導(dǎo)地位，再加上“由于公共物品的私人提供量會(huì)普遍不足，政府必須插手提供公共產(chǎn)品”[11]82?！坝性S多理由說明為什么政府不同于私營部門。最重要的一條是，對許多公共組織來說，效率不是所追求的唯一目標(biāo)，還存在其他目標(biāo)。比如在世界許多國家中，公共組織是‘最后的依靠’。他們正是通過不把效率置于至高無上的地位來立足社會(huì)?！盵12]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“最后的依靠”，根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品具有的特性來衡量該起什么樣的作用。因此，上述轉(zhuǎn)變可以有以下的模式：(1)農(nóng)村的純粹公共產(chǎn)品，采取中央政府供給型模式。當(dāng)前我國城市工業(yè)已經(jīng)具備自我發(fā)展、自我積累的能力，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，中央政府應(yīng)該加大對農(nóng)業(yè)的投入力度，把農(nóng)村的具有全國性質(zhì)的公共產(chǎn)品列入國家公共財(cái)政支出范圍，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、大型骨干水利工程、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、全國性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治等，由于其受益范圍局限于農(nóng)村區(qū)域，外部性大，屬于純粹公共產(chǎn)品的范疇，應(yīng)由中央政府提供。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則須積極配合，保證中央的政策決策在基層社會(huì)中貫徹執(zhí)行。(2)農(nóng)村的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，根據(jù)其受益范圍和排他成本的大小，可以采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與私人混合供給型。收益不外溢但排他成本較高的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如中型水利工程、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村電力、通訊、農(nóng)業(yè)科技教育與推廣、市場開發(fā)及提供市場信息等，受地方政府決策目標(biāo)和公共財(cái)力的制約，純粹由政府供給難以顧及農(nóng)戶的需求偏好，從而形成供給不足和供給過剩并存的局面；相反，純粹由農(nóng)戶私人供給因?yàn)榻M織成本和排他成本較高而難以實(shí)現(xiàn)有效供給，所以最佳的模式是采取政府與私人混合供給。其資金籌措方式實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府補(bǔ)貼和私人(私人組織或個(gè)人出資)，以解決此類公共產(chǎn)品供給資金不足的問題。在實(shí)際運(yùn)作中，需要完善農(nóng)村基層民主制度，建立農(nóng)戶的需求表達(dá)機(jī)制，對于供給什么公共產(chǎn)品以及供給的規(guī)模、結(jié)構(gòu)都由農(nóng)戶民主決定，而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志所決定。

再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極拓展農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資渠道。政府管理是指“那些不以追求利潤最大化為目的。旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)”[13]。其根本目的在于為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣要實(shí)現(xiàn)這么一個(gè)根本目標(biāo)，而且把這一目標(biāo)的落腳點(diǎn)放在公共產(chǎn)品的供給上。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，就要有充足的資金為支撐，而這就要政府積極拓展農(nóng)村公共產(chǎn)品的籌資渠道。一是“向上要”。自分稅制改革以來，中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)支持農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)方面的籌資在下降，而地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)籌資的地位在增強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分意識(shí)到這一點(diǎn)，向省、市、縣級政府多爭取資金投入。二是“自己籌”。這一部分主要是指財(cái)政預(yù)算外收入，主要包括基層自籌和統(tǒng)籌的資金，以及政府基金，可以通過向居民個(gè)人和企業(yè)收費(fèi)成為財(cái)政籌集收入，并?？顚Ｓ?；或者對已建成的公共產(chǎn)品進(jìn)行一定程度的征稅收費(fèi)，將所得的錢重新投入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的建設(shè)中去；抑或者成立旨在推動(dòng)某項(xiàng)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)的專向發(fā)展基金。三是“對外找”。這一種方式的渠道是最多的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過減免稅收和給予信貸優(yōu)惠等政策，調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)組織增加對公共產(chǎn)品生產(chǎn)的投入；可以與社區(qū)協(xié)作，通過社區(qū)在本地區(qū)或本地區(qū)外籌集資金來增加農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)的資金投入；可以發(fā)動(dòng)企業(yè)或個(gè)人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和建設(shè)，由他們提供部分資金，之后回收部分成本；可以爭取企業(yè)家的捐助，特別是祖籍是本地區(qū)的成功人士，讓他們回家鄉(xiāng)無償投資建設(shè)。在“服務(wù)型”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的背景下，農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資渠道盡管存在著諸如制度建設(shè)滯后，政策不完善，一些做法還缺少市場規(guī)范，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的某些做法還在發(fā)揮作用等亟待解決的問題，但與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，籌資渠道已發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的結(jié)構(gòu)改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須積極行動(dòng)起來，不能再抱著“等、靠、要”的思想“坐吃山空”。

亞里士多德曾在《政治學(xué)》一書中指出：凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物[14]。農(nóng)村公共產(chǎn)品的治理也陷入同樣的困境，這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府須積極地為其創(chuàng)設(shè)良好的發(fā)展條件。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)注意以下兩個(gè)方面：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)規(guī)避民營化過程中的風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)村公共產(chǎn)品民營化過程中存在著一定的公共風(fēng)險(xiǎn)。如：(1)公平風(fēng)險(xiǎn)。世界銀行指出：“大量私營企業(yè)參與供水和衛(wèi)生設(shè)施服務(wù)，并不必然意味著窮人能夠得到更好的服務(wù)。除非服務(wù)合同是仔細(xì)制訂的，否則這些合同可能會(huì)將為低收入地區(qū)提供的服務(wù)排斥在外，并形成地方壟斷企業(yè)。”[15](2)尋租風(fēng)險(xiǎn)?！霸谕耆乃饺四Ｊ较?，不存在尋租，而在完全的政府模式下，也不存在為特許權(quán)而進(jìn)行的尋租。而在民營化的過程中，正是將原來完全由政府供給和生產(chǎn)的一部分公共產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)逐步轉(zhuǎn)移到私人手中，這種權(quán)力帶來的收益自然成為尋租的目標(biāo)。”[16](3)政府合法性風(fēng)險(xiǎn)?！耙蜇?zé)任的模糊而出現(xiàn)的困難是，制定政策的人和公眾在這種情況下便不清楚有關(guān)的事務(wù)到底由誰負(fù)責(zé)；這就可能導(dǎo)致公務(wù)人員每逢發(fā)生問題便把責(zé)任推給供貨商”[11]82。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須對私營部門進(jìn)入公共產(chǎn)品市場進(jìn)行規(guī)定，并且向公眾信息服務(wù)傾斜和向弱勢階層提供特定補(bǔ)助等。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加強(qiáng)法律政策保障力度。民營化的過程實(shí)質(zhì)是政府、企業(yè)和社會(huì)公眾等各種利益主體相互競逐、相互交易的過程，要求有完善的法制建設(shè)為其創(chuàng)造一個(gè)公平競爭的環(huán)境。中央政府應(yīng)制定一套全國范圍內(nèi)普遍適用的、原則性的、基礎(chǔ)領(lǐng)域民營化改革的法律體系。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則應(yīng)在遵守中央法律法規(guī)的原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定一套公共產(chǎn)品民營化改革的詳細(xì)方案。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對民營化過程嚴(yán)格管理。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力量較為薄弱，這一管理行為需要與上級政府合作。首先對民營化項(xiàng)目的可行性進(jìn)行評估，選取各項(xiàng)指標(biāo)較高者作為民營化的對象。其次對市場準(zhǔn)入的管理，政府部門應(yīng)嚴(yán)格按照法定的公開招標(biāo)程序，確保招標(biāo)事件群知群參，保證給予投標(biāo)人充分的準(zhǔn)備時(shí)間和平等的機(jī)會(huì)，避免輿論的傾斜；保證審查標(biāo)準(zhǔn)的公正統(tǒng)一與審查過程的公開，防止內(nèi)定現(xiàn)象的發(fā)生。再者建立對民營化全面的監(jiān)督機(jī)制。必須依法對民營化的主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，一方面教育學(xué)習(xí)，明確“誰來管，管什么，怎樣管”，減少主管機(jī)構(gòu)腐敗的機(jī)會(huì)；另一方面，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主管機(jī)構(gòu)的工作審查與對腐敗的處理力度。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要注意農(nóng)村公共產(chǎn)品的“本地區(qū)化”問題。公共產(chǎn)品的多樣化決定了供給過程的復(fù)雜性，要使農(nóng)村公共產(chǎn)品能夠優(yōu)質(zhì)的供給，就要實(shí)現(xiàn)其“本地區(qū)化”。這一“本地區(qū)化”有兩個(gè)方面：一是根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況選擇農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的模式；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策從出臺(tái)到實(shí)施都必須符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)情。對于前者，以吳村⑧為例。在吳村，民間力量在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域中成了一股不可忽視的力量，在村民之間，為了滿足自身的需要，他們廠商自己或者聯(lián)合他人，自發(fā)地為這個(gè)小圈子提供公共產(chǎn)品服務(wù)。以自來水供應(yīng)為例，自90年代中期以來，越來越多的人蓋上了幾層高的小樓房，自流式的自來水早已供不上樓房的高處。這時(shí)候由于村委會(huì)所擁有的公共資源減少，部分未蓋樓房的村民的反對，長期以來都無法解決這個(gè)問題。然而，隨著這種需求用戶的增多，村民開始自發(fā)地商討解決問題的方法。其中3戶人家分別是做鋼材生意、建筑、香蕉收購。他們自發(fā)地合作共同出資、共同勞動(dòng)，從村里更高的地方引來水源，自行修建了一個(gè)新的大型水池。這套自來水供應(yīng)系統(tǒng)建成之后，需求的用戶比他們當(dāng)初設(shè)想的還要多。在吳村的公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，民間力量發(fā)揮了極大的作用。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)主動(dòng)邀請村落中的“政治精英”和“經(jīng)濟(jì)精英”參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，共同尋求符合本村民眾利益的方法，而不應(yīng)該由于在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的作用和權(quán)威弱化了，對民間力量進(jìn)行打擊。對于后者，“由于時(shí)空維度的不同，任何一項(xiàng)政策不可能這適用，那里也完全適用，政策的制定和實(shí)施都必須符合實(shí)際的需要”。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給也是這樣，例如上面所提到的吳村的做法就不一定中國所有的村莊都適用，這就需要實(shí)現(xiàn)政策的“本地區(qū)化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要考察本轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品供給情況，對村民對公共產(chǎn)品的需求有一個(gè)清楚的了解。可通過以下方法實(shí)現(xiàn)：一是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的富余人員去調(diào)研，“鄉(xiāng)村精英作為中介的重要性在于，他們既是社會(huì)主流價(jià)值理念的感知者和認(rèn)同者，也是鄉(xiāng)村共同利益的代表者和維護(hù)者，他們體現(xiàn)了國家和鄉(xiāng)村社會(huì)的相對分離，更體現(xiàn)了國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的某種合一?！盵17]二是組織本地區(qū)大學(xué)生、研究生進(jìn)行義務(wù)社會(huì)調(diào)查，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供詳實(shí)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況。

四、結(jié)束語

現(xiàn)階段我們要進(jìn)行社會(huì)主義“新農(nóng)村”建設(shè)，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔(dān)起公共服務(wù)的職能，要提供有效優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村公共產(chǎn)品——這是關(guān)系九億農(nóng)民的大事。倘若農(nóng)民的基本生活生產(chǎn)沒有保證，基層社會(huì)必將不穩(wěn)定，那么“新農(nóng)村”建設(shè)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)將無從談起。

收稿日期：2006-09-02

注釋：

①對于時(shí)間的界定有多種說法，本文以1984年為界，把1958-1984年這段時(shí)間稱為“時(shí)期”。

②家庭承包制對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極作用有目共睹，但是在推動(dòng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面則存在較大爭議。例如，郭熙保(1995)將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不足定義為家庭承包制的內(nèi)在弊端，認(rèn)為家庭承包制缺乏對公共產(chǎn)品的投資激勵(lì)。國外學(xué)者Nee和Frank(1990)認(rèn)為，在家庭承包制下，在勞動(dòng)密集型公共項(xiàng)目的建設(shè)中，政府和村集體的動(dòng)員遠(yuǎn)不如改革前見效了，農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本增加，從而造成了公共產(chǎn)品供給不足。林萬龍(2000)則指出，并不是家庭承包制的實(shí)施帶來了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面的問題；問題的實(shí)質(zhì)在于，由于家庭承包制的實(shí)施，原有的公共產(chǎn)品供給制度不再適用了。這兩種觀點(diǎn)有著本質(zhì)區(qū)別。前者歸咎于家庭承包制；后者則說明農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度必須變遷。

③2000年3月，中共中央、國務(wù)院正式下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，決定率先在安徽全省進(jìn)行試點(diǎn)，標(biāo)志農(nóng)村稅費(fèi)改革正式啟動(dòng)，并成為整個(gè)稅費(fèi)改革的突破口。到2002年，全國有20個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)以省為單位進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革。2003年3月27日，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》，農(nóng)村稅費(fèi)改革工作試點(diǎn)在全國全面推進(jìn)。中國農(nóng)村迎來了“后稅費(fèi)時(shí)代”。

④如山東臨沂市2001年涉農(nóng)財(cái)政總收入為13.5億元，2002年(改革后)，農(nóng)業(yè)稅(含農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅)和鄉(xiāng)村公益事業(yè)金收入共7.6億元，涉農(nóng)財(cái)政收入存在4.2億元的政策內(nèi)缺口；2003年該市來自農(nóng)業(yè)的財(cái)政收入僅有5.8億元，政策內(nèi)缺口進(jìn)一步擴(kuò)大。

⑤馬克思指出：“資產(chǎn)階級使農(nóng)村屈服于城市的統(tǒng)治。……正像它使農(nóng)村從屬于城市一樣，它使未開化和半開化的國家從屬于文明的國家，使農(nóng)民的民族從屬于資產(chǎn)階級的民族，使東方從屬于西方?！?馬克思、恩格斯：《共產(chǎn)黨宣言》，人民出版社1997年，第32頁。)

⑥城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)可分成兩種類型，第一種是行政主導(dǎo)型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，第二種是市場主導(dǎo)型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。改革之前，中國社會(huì)存在的主要是行政主導(dǎo)型的二元結(jié)構(gòu)，它是在再分配體制下建立起來的，主要體現(xiàn)為一系列行政制度的安排。形成這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有兩個(gè)基本的條件：第一，中國處在一個(gè)生活必需品的時(shí)代；第二，中國社會(huì)本身是封閉的，當(dāng)時(shí)，農(nóng)民沒有糧票，沒有居住證明。

⑦資料來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2003)，中國統(tǒng)計(jì)出版社2003年7月第1版，據(jù)第97、343、345、366、806頁整理所得。

⑧吳村位于廣東省西南地區(qū)的山區(qū)之中，人多地少，存在大量富余勞動(dòng)力。然而，由于村民外出務(wù)工、外出經(jīng)營和當(dāng)?shù)貍€(gè)體經(jīng)營，村民的生活條件相對比較寬松，可供支配的時(shí)間也比較多。