導(dǎo)語(yǔ)：失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的完善芻議一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；征地補(bǔ)償；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

摘要：文章分析了國(guó)內(nèi)各地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償政策執(zhí)行的現(xiàn)狀，指出存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在漏洞以及補(bǔ)償方式不完備等問(wèn)題，并提出了完善失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)策。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，我國(guó)城市化建設(shè)步伐加快，農(nóng)村土地被征用的力度越來(lái)越大，使得很多農(nóng)民失去了土地使用權(quán)或土地所有權(quán)，成為失地農(nóng)民。對(duì)這一弱勢(shì)群體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，關(guān)乎失地農(nóng)民的合法權(quán)益，國(guó)家對(duì)此做出相關(guān)的政策規(guī)定。

隨著城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村耕地不斷減少，征地搞開(kāi)發(fā)建設(shè)的城市擴(kuò)展進(jìn)入高潮，大量的農(nóng)民失去賴以生存的土地，因此，要求國(guó)家制定相應(yīng)的政策保證農(nóng)民失地后最基本的生活需求，防止失地農(nóng)民權(quán)益流失。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨時(shí)代背景的變化，關(guān)于失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的政策規(guī)定不斷地調(diào)整和發(fā)展。

一、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的演變

1982年5月14日，國(guó)務(wù)院頒布施行的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》中，關(guān)于失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的第九條、第十條規(guī)定依次為：征用耕地（包括菜地）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地年產(chǎn)值的3-6倍，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國(guó)家規(guī)定的價(jià)格計(jì)算；征用耕地（包括菜地）的，每一個(gè)農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地每畝年產(chǎn)值的2-3倍，但是，每畝耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)其年產(chǎn)值的10倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)被征土地年產(chǎn)值的20倍。

1998年8月29日，我國(guó)通過(guò)修訂《中華人民共和國(guó)土地管理法》，提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其中征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)提高到該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高到前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍，單位土地的安置補(bǔ)助費(fèi)由最高不得超過(guò)前三年平均年產(chǎn)值的10倍提高到15倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和由不得超過(guò)前三年平均年產(chǎn)值的20倍提高到30倍。

2004年11月3日，國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出加快開(kāi)展制訂和公布征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)。2005年7月23日，國(guó)土資源部發(fā)出通知，要求各地力爭(zhēng)在2005年底完成征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)的制訂及公布工作，在與原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)銜接的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償依據(jù)的轉(zhuǎn)變。2010年6月26日，國(guó)土資源部《進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，提出全面推行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)，測(cè)算征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，要綜合考慮一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地的年產(chǎn)值和一定區(qū)片范圍的多方面因素。由此可見(jiàn)，在征地補(bǔ)償政策不斷調(diào)整的過(guò)程中，補(bǔ)償依據(jù)從被征用前三年主要農(nóng)產(chǎn)品的平均產(chǎn)值或產(chǎn)量向制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)的趨勢(shì)轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的政策是不斷完善的。

二、各地區(qū)失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐

趙繼新等（2009）、金晶等（2010）認(rèn)為，失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)姆绞街饕胸泿叛a(bǔ)償模式和非貨幣補(bǔ)償模式。貨幣補(bǔ)償模式是政府將失地補(bǔ)償費(fèi)用以貨幣形式給予農(nóng)民，補(bǔ)償后被征地農(nóng)民自謀出路，政府不承擔(dān)責(zé)任。非貨幣補(bǔ)償模式主要有土地?fù)Q社保、土地入股、組合補(bǔ)償?shù)?。?guó)內(nèi)關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的形式主要采用一次性補(bǔ)償和多元化補(bǔ)償。

（一）一次性補(bǔ)償方式

一次性補(bǔ)償方式指的是政府將征地補(bǔ)償費(fèi)一次性地發(fā)放到失地農(nóng)民手中，不再承擔(dān)失地農(nóng)民今后就業(yè)、社會(huì)保障等責(zé)任，廣西壯族自治區(qū)和安徽省采取這種方式。廣西的具體做法是由用地單位先支付給土地行政主管部門，由該部門匯入被征地農(nóng)民集體開(kāi)設(shè)的賬戶中，然后由農(nóng)民集體發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)到農(nóng)戶，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)由村、組集體掌握。以年平均產(chǎn)值計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，總體來(lái)看，南寧市、柳州市、桂林市城郊征收耕地補(bǔ)償費(fèi)一般5萬(wàn)/畝左右，菜地10萬(wàn)/畝左右?？h（含縣）以下的重點(diǎn)項(xiàng)目更低些，耕地約2萬(wàn)/畝-3萬(wàn)/畝，菜地5萬(wàn)/畝左右。

安徽省各市、縣征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省人民政府統(tǒng)一制訂，并根據(jù)國(guó)家規(guī)定和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，每?jī)赡暾{(diào)整一次。在土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面，合肥市是按土地的不同分類標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定，在安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)確定上，16周歲以上（含16周歲）的3萬(wàn)元/人，其中1.8萬(wàn)元作為養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)基金，剩下的1.2萬(wàn)元作為自謀職業(yè)補(bǔ)助費(fèi)。安慶市對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償大多采取一次性貨幣安置，據(jù)統(tǒng)計(jì)，失地農(nóng)民被征土地每畝實(shí)際得到的補(bǔ)貼在0.5萬(wàn)元-0.87萬(wàn)元，僅占征地補(bǔ)償?shù)囊坏絻沙?。而且由于人多地少，很多村人均耕地不足一畝，實(shí)際到戶的人均補(bǔ)償就更低。

（二）多元化補(bǔ)償方式

多元化補(bǔ)償方式屬于非貨幣補(bǔ)償模式，主要考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，定額發(fā)放一定的養(yǎng)老保障金，江蘇省、浙江省和重慶市都采用這種補(bǔ)償方式。江蘇省昆山市實(shí)行“369年薪制”，即征收集體土地，每年每畝按責(zé)任田300元、自留地600元、口糧田900元為基數(shù)發(fā)放到農(nóng)戶，并根據(jù)物價(jià)上漲，每3年上調(diào)一次。同時(shí)，為農(nóng)民辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，要求個(gè)人出資40％（低保對(duì)象出資10％），其余由市、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼。浙江省推行“土地?fù)Q社?！?，為每位失地農(nóng)民建立個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)賬戶，來(lái)解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題。基層政府從征地的增值收益中拿出一定資金（每人1萬(wàn)元-2萬(wàn)元）為農(nóng)民辦理社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，當(dāng)農(nóng)民男、女分別達(dá)到55歲、60歲時(shí)，每月可領(lǐng)取150元-200元的生活保障金。重慶市政府則選擇可持續(xù)發(fā)展模式，即“政府+保險(xiǎn)公司+農(nóng)民”三結(jié)合模式。為失地農(nóng)民建立養(yǎng)老金個(gè)人賬戶，領(lǐng)取失地補(bǔ)償金的農(nóng)民自愿參加保險(xiǎn)，根據(jù)年齡進(jìn)行分段，將征地補(bǔ)償費(fèi)按照一定比例計(jì)入養(yǎng)老金個(gè)人賬戶中，其余部分一次性領(lǐng)取，失地農(nóng)民男、女分別年滿60歲、50歲時(shí)開(kāi)始領(lǐng)取月養(yǎng)老金170元。

三、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中存在的問(wèn)題

基于分析補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)政策的執(zhí)行效果，以及運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)分析的方法分析部分地區(qū)失地補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，指出失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在的問(wèn)題。

在征地補(bǔ)償政策的運(yùn)用中，一方面，不足之處表現(xiàn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。楊濤（2006）指出根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，土地收益分配中，農(nóng)民只得5％-10％，村一級(jí)得25％-30％，政府及部門得60％-70％，可見(jiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然是偏低的。郭正濤等（2010）認(rèn)為現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與一些失地農(nóng)民的純收益相比，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，甚至低于失地農(nóng)民的純收益。同時(shí)，還體現(xiàn)在征地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)低于土地的出讓收益、土地的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)格以及城市居民的生活保障（陸遷等，2005）。

另一方面，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在漏洞。陸遷等（2005）認(rèn)為沒(méi)有考慮農(nóng)民的補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)、土地的外部功能以及通貨膨脹引發(fā)的價(jià)格上漲因素，而且有的同一縣城、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都不統(tǒng)一。陳新鋒（2005）指出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定缺乏科學(xué)依據(jù)，人為隨意性大，確定權(quán)往往由政府決定，農(nóng)民幾乎沒(méi)有參與定價(jià)的發(fā)言權(quán)。然而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)水平提高，土地價(jià)值持續(xù)上漲，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有包括間接損失，尤其是農(nóng)民的擇業(yè)成本和從事新職業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)金。王國(guó)敏等（2004）認(rèn)為失地補(bǔ)償?shù)呐涮状胧?，安置辦法單一，被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。但由于農(nóng)民自身?xiàng)l件有限，失地后容易陷入失業(yè)的困境，再加上沒(méi)有相應(yīng)的社會(huì)保障，進(jìn)城后難以享受低保政策。

總之，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較慢的地區(qū)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低且不完善。廣西、安徽等采用一次性貨幣安置的單一方式，不能充分滿足農(nóng)民失地后的生活、就業(yè)需求，失地農(nóng)民的權(quán)益在一定程度上不能得到長(zhǎng)效保障。有些省市如江蘇、浙江、重慶采用多元化的補(bǔ)償方式，考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，但同時(shí)存在其他問(wèn)題：在以上補(bǔ)償方式中，主要考慮了老年人的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，而對(duì)子女或青年人的受教育和就業(yè)發(fā)展問(wèn)題關(guān)注較少；存在政策執(zhí)行不到位的情況，由村集體分配補(bǔ)償費(fèi)，可能產(chǎn)生委托問(wèn)題，涉及到村集體能否有效足額發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)到失地農(nóng)民手中；根據(jù)理性人假設(shè)，村集體可能為了自己的利益，如地位、與政府的關(guān)系等，損害失地農(nóng)民的權(quán)益。

四、失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完善的對(duì)策

（一）制定合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家可以從財(cái)政中拿出一部分資金建立失地農(nóng)民額外補(bǔ)償基金，并監(jiān)管征地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放和使用，修改土地法規(guī)定的征地補(bǔ)償水平，大幅度提高現(xiàn)行征地三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立專戶、專款專用、公開(kāi)收支情況。同時(shí)，綜合考慮農(nóng)民在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地使用價(jià)值、被征地農(nóng)民的教育和就業(yè)需要、土地潛在增值功能等，按土地市場(chǎng)價(jià)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。就是對(duì)農(nóng)民的同期損失給予補(bǔ)償時(shí)，加入預(yù)期收益補(bǔ)償，充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，逐步調(diào)升征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）實(shí)施分類征地補(bǔ)償辦法

兼顧國(guó)家、市場(chǎng)征地主體和農(nóng)民的三方利益，對(duì)不同項(xiàng)目用地，采取分類征地補(bǔ)償方法。對(duì)公益性項(xiàng)目用地，如無(wú)經(jīng)濟(jì)收益的城市道路、綠地等，是為了社會(huì)公共利益，外部效應(yīng)大，主要根據(jù)補(bǔ)償政策規(guī)定由政府財(cái)政投入，同時(shí)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目用地，如有收益的高速公路、自來(lái)水廠等，土地使用方可以從征用土地獲得的收益中額外拿出一部分補(bǔ)償給失地農(nóng)民，建立合理的利益分享機(jī)制，達(dá)到間接提高失地農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)的作用。對(duì)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目被征土地，如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)參與交易，可采用土地部分入股、租賃的方式，使失地農(nóng)民可以定期分得紅利或租金，最終使農(nóng)民在讓渡土地以后獲得與擁有土地時(shí)的同等效用。

（三）規(guī)范對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償行為

為保證補(bǔ)償費(fèi)足額發(fā)放給失地農(nóng)民、補(bǔ)償政策的執(zhí)行到位，以及補(bǔ)償費(fèi)分配的透明性，需要規(guī)范地方官員和村集體的補(bǔ)償行為。當(dāng)前最重要的是建立村集體和村民的互信機(jī)制，保證村集體真正代表失地農(nóng)民的利益，建立村集體激勵(lì)機(jī)制，規(guī)范行為，保證補(bǔ)償政策的順利進(jìn)行。例如，推行政府和被征地農(nóng)民代表共同協(xié)商確定，讓被征地農(nóng)民利益通過(guò)正常、健全的渠道表達(dá)出來(lái)，讓失地農(nóng)民體現(xiàn)自己的意愿。同時(shí)，健全村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督、村級(jí)民主理財(cái)監(jiān)督等的建設(shè)，提高村集體素質(zhì)，提高村集體資產(chǎn)管理的透明度，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)足額分配給失地農(nóng)民。

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