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一、以均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付

(一)均等化目標(biāo)的由來

以均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付基于這樣的價(jià)值觀念：一個(gè)國家的所有公民都有平等的權(quán)利享受國家最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)。對(duì)均等化的理解包括兩點(diǎn)：一是它是一項(xiàng)基本權(quán)利，與個(gè)人的支付能力和居住位置無關(guān)。二是它是指縮小地區(qū)間政府基本公共服務(wù)的差距，而不是直接改變地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。當(dāng)然，改善貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)能力，有利于縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。無論各地方政府財(cái)政能力如何，中央政府都應(yīng)保證所有的公民都能享受到基本的公共服務(wù)。

地區(qū)間基本公共服務(wù)差距的形成是由于地方政府的財(cái)政能力不同，其支出需求和自有財(cái)力之間存在缺口，表現(xiàn)為在相同的公共服務(wù)項(xiàng)目上，在平均的征稅努力下，地區(qū)間的服務(wù)水平和質(zhì)量存在差距。具體原因有兩個(gè)方面：一是地區(qū)間收入能力的差異。由于地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、都市化程度、人口分布不同，加之稅基的規(guī)模和稅源的集中程度等存在差異，必然造成地區(qū)間收入能力的不同；二是在相同支出項(xiàng)目上，各地區(qū)單位支出成本也各不相同。受自然地理環(huán)境的影響，地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和人口分布狀況存在差異，尤其像我國這樣的發(fā)展中大國，成本差異更為明顯。

在人口完全自由流動(dòng)的情況下，基本公共服務(wù)的均等化可通過居民在地區(qū)間的自由遷徙來實(shí)現(xiàn)。完全自由流動(dòng)意味著居民在轄區(qū)間的遷徙成本為零。一般情況下，這種均等化的“自動(dòng)調(diào)整機(jī)制”在現(xiàn)實(shí)生活中難以達(dá)到。為了使各地方政府都能達(dá)到基本的公共服務(wù)水平，要求中央政府站在社會(huì)大眾的角度，通過提供一套無條件的、基于基本公共服務(wù)為目的的政府間轉(zhuǎn)移支付，協(xié)調(diào)地區(qū)本論文由整理提供間由于客觀因素差異造成收入能力和支出成本差異而帶來的居民享受公共服務(wù)的不平等。

凡是在地區(qū)差距比較明顯的國家，均等化目標(biāo)都是在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中考慮的重要內(nèi)容，一般通過無條件撥款來實(shí)現(xiàn)。在澳大利亞，政府間轉(zhuǎn)移支付的形式主要有普通支付和特定支付，其中，普通支付中的預(yù)算平衡援助款具有明顯的均等化性質(zhì)。在加拿大，均等化轉(zhuǎn)移支付是聯(lián)邦政府為減少各省之間的財(cái)力不平衡而設(shè)立的一項(xiàng)最主要的補(bǔ)助。此項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由聯(lián)邦直接補(bǔ)助到省，由省級(jí)政府根據(jù)輕重緩急自主安排，省級(jí)政府也可將轉(zhuǎn)移支付和其自己財(cái)政收入一并用于安排醫(yī)療保健、教育、社會(huì)援助等公共服務(wù)。在中國，以均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付被稱為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。它是指為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，由上級(jí)政府安排給下級(jí)政府的補(bǔ)助，資金接受者可根據(jù)實(shí)際情況自主安排資金用途。

在美國，無條件撥款僅占轉(zhuǎn)移支付總額的2%左右，與加拿大、澳大利亞相比，美國顯然沒有把無條件撥款作為解決州際間財(cái)政均等化的主要政策工具。這與美國本論文由整理提供現(xiàn)在的地區(qū)差距不大以及人口的自由流動(dòng)有密切關(guān)系。無條件撥款主要是收入分享撥款，其理由是聯(lián)邦政府比州政府擁有更強(qiáng)的收入征收能力，聯(lián)邦政府希望讓所有的州在平均的水平上履行標(biāo)準(zhǔn)職能。

(二)均等化的內(nèi)容與差異的衡量

1.均等化的內(nèi)容。均等化在西方國家一般指財(cái)政能力均衡化，財(cái)政能力可通過宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來測度：包括各地方行政區(qū)域內(nèi)的國內(nèi)生產(chǎn)總值、生產(chǎn)要素收入、各區(qū)域居民的要素收入、個(gè)人收入、個(gè)人可支配收入等。由于各國的具體情況不同，財(cái)政均等化的實(shí)踐也各有不同。在澳大利亞，指在相同的收入和管理效率下，提供標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)的能力；在加拿大，指各省在合理的相當(dāng)?shù)亩愂账缴咸峁┖侠淼南喈?dāng)水平的公共產(chǎn)品；在德國，指各州的財(cái)政能力差異得到均衡；在瑞士，指在不過分加重稅收負(fù)擔(dān)的情況下，提供可接受的最低水平的公共服務(wù)；在瑞典，由中央的轉(zhuǎn)移支付保證地方政府具有全國平均水平的財(cái)政能力。美國佐治亞州立大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授SallyWallace認(rèn)為，財(cái)政均等化可以指下列中任何一項(xiàng)：(1)同樣的納稅購買力，這意味著，不論在任何地區(qū)，每個(gè)納稅人每一美元都能購買到相同水平的公共服務(wù)；(2)同樣的稅收努力結(jié)果，這意味著，在不同的行政區(qū)域內(nèi)，同樣的稅率能夠征得同樣的稅收；(3)同樣的稅收努力能帶來同樣的公共服務(wù)水平，這意味著，二者之間是相互關(guān)聯(lián)的，如果同樣的稅收努力結(jié)果首先達(dá)到了，那么緊接著就能實(shí)現(xiàn)均等化的公共服務(wù)。

2.差異的衡量。在理論上探討地區(qū)間財(cái)政能力的差異比較容易，困難在于如何去衡量這些差異。幾乎沒有哪個(gè)國家能精確地衡量這種差異，也幾乎沒有哪個(gè)國家能拿出一個(gè)客觀的衡量結(jié)果去指導(dǎo)建立轉(zhuǎn)移支付的公式。大多數(shù)國家一方面以人均收入指標(biāo)衡量財(cái)力狀況本論文由

，另一方面詳盡計(jì)算對(duì)特定服務(wù)的支出成本，例如：公路里程、貧困線下的人口、住房短缺情況等。

二、解決轄區(qū)間外溢性問題的轉(zhuǎn)移支付

(一)轄區(qū)間的外溢性

轄區(qū)間外溢性是由轄區(qū)內(nèi)收益成本與社會(huì)收益成本的不一致導(dǎo)致的。地方政府的行為目標(biāo)總是從轄區(qū)范圍內(nèi)考慮較多，是一種理性的選擇；而從社會(huì)整體來看，這種理性的選擇有時(shí)會(huì)帶來不利的后果。這有兩種基本的情形：一是從轄區(qū)范圍內(nèi)看，政府某項(xiàng)活動(dòng)的“轄區(qū)成本”大于“轄區(qū)收益”，是不合算的，但該項(xiàng)活動(dòng)會(huì)帶來更大的“社會(huì)收益”，其結(jié)果是“社會(huì)收益”大于“社會(huì)成本”；二是相反的情況，在轄區(qū)范圍內(nèi)看，政府某項(xiàng)活動(dòng)的“轄區(qū)收益”大于“轄區(qū)成本”，是合算的，但該項(xiàng)活動(dòng)會(huì)帶來很高的“社會(huì)成本”，其結(jié)果是“

社會(huì)成本”大于“社會(huì)收益”。

前一種情形是正的外溢性，如在本地受教育，日后遷居到其他轄區(qū)；其他轄區(qū)的人口流人本轄區(qū)定居享受本轄區(qū)提供的公園、文化、交通設(shè)施、衛(wèi)生等服務(wù)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)，給其他轄區(qū)帶來空氣質(zhì)量、水質(zhì)等方面的改善。后一種情形則是負(fù)的外溢性，如為了本地居民收入和財(cái)政收入增長，大力推動(dòng)本地的工業(yè)化，而由此產(chǎn)生的污水、廢氣、粉塵等未加處理自然排放，以及過度砍伐森林、過度放牧、過度開墾等，導(dǎo)致其他地方跟著受害。對(duì)于具有正的外溢性公共服務(wù)，地方政本論文由整理提供府往往沒有積極性，如對(duì)教育投入的積極性相比上工業(yè)項(xiàng)目就要低得多，以及對(duì)外來人口給予與本地人口不一樣的待遇，甚至采取種種措施加以限制。而對(duì)于具有負(fù)的外溢性的這類活動(dòng)，地方政府的積極性很高。上一個(gè)項(xiàng)目可增加就業(yè)，帶來經(jīng)濟(jì)增長，減少貧困和提高本地居民收入水平，諸如此類的好處使各地方政府往往不顧環(huán)境的承載能力，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化?；春又卫?0年不成功就是一個(gè)很典型的案例。在整體生產(chǎn)力水平還不高，工業(yè)化還沒有完成的我國，這種轄區(qū)間外溢性造成的各地方之間的矛盾和沖突正處于高發(fā)期，要使之得到緩解，是離不開各層級(jí)轉(zhuǎn)移支付的。

(二)通過轉(zhuǎn)移支付解決轄區(qū)間外溢性

在產(chǎn)生轄區(qū)間外溢的情況下，如果賦予地方政府自主決策的權(quán)力，地方政府對(duì)“轄區(qū)成本”和“轄區(qū)收益”以及“社會(huì)成本”和“社會(huì)收益”的估算往往會(huì)不一致，高估其成本，而低估其社會(huì)效益；或高估其收益，而低估社會(huì)成本。這會(huì)導(dǎo)致具有正的外溢性行為激勵(lì)不足，而具有負(fù)的外溢性行為激勵(lì)過度；在地域廣闊的國家，由于地方政府結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、地形、地貌、氣候、地理位置等方面的差異，各地方轄區(qū)間的成本—收益外溢性現(xiàn)象通常比較普遍。一般而言，越是大國，這種外溢性問題就越多；越是小國，外溢性問題就越少。對(duì)于像我國這樣的發(fā)展中大國來說，外溢性問題變得相當(dāng)復(fù)雜，處理不好將會(huì)妨礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。顯然，要落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，轄區(qū)間的外溢性是一個(gè)繞不開的重大問題。

解決轄區(qū)間外溢性通常需要通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付來實(shí)施。一般采用一套資金不封頂?shù)呐涮邹D(zhuǎn)移支付辦法，配套率取決于外溢比率，即地方政府行為的外溢程度。對(duì)于正的外溢性，如勞務(wù)輸出地的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育等，可用外溢收益的一定比率，或是用提供外溢性項(xiàng)目成本的一定比率來確定轉(zhuǎn)移支付；對(duì)于負(fù)的外溢性，如減少水源地的污染、減少沙塵暴源頭的生態(tài)損害等，則可考慮用轄區(qū)收益損失的一定比率來確定轉(zhuǎn)移支付。總體上講，這是一種激勵(lì)約束機(jī)制，前者激本論文由整理提供勵(lì)各地方政府多做“好的”事情，后者約束地方政府少做或不做“壞的”事情。在理論上，通過轉(zhuǎn)移支付解決轄區(qū)間外溢性問題，其配套轉(zhuǎn)移支付不應(yīng)該封頂，配套比率要精心設(shè)計(jì)。但在實(shí)踐中，一方面由于財(cái)力有限，中央政府提供的配套轉(zhuǎn)移支付可能不足以使地方政府有效提供此類服務(wù)。另一方面，由于外溢情況難以測度，而且在各轄區(qū)間存在差異，確定合適的配套比率較難，如果確定過高，將會(huì)導(dǎo)致接受方的過量花費(fèi)，如果過低，則會(huì)起不到激勵(lì)的作用。這需要在實(shí)踐中逐步摸索，通過經(jīng)驗(yàn)積累來尋求最佳方案。

在不少國家(主要是地域廣闊的大國)的轉(zhuǎn)移支付體系中，以解決轄區(qū)間外溢性為目的的轉(zhuǎn)移支付占有較大的份額。在美國，許多專項(xiàng)撥款是針對(duì)外溢性項(xiàng)目設(shè)計(jì)的，1988—1995年，專項(xiàng)撥款中份額最大的是衛(wèi)生保健、收入保障、教育與培訓(xùn)以及交通。在加拿大，有專門的健康和社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)移支付，是聯(lián)邦政府為省和地區(qū)政府更好地支持衛(wèi)生、教育、社會(huì)服務(wù)等事業(yè)而設(shè)立的。在2001/2002財(cái)政年度，此項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為344億加元，占轉(zhuǎn)移支付總額的72%。而在轉(zhuǎn)軌中國家及發(fā)展中國家，該類轉(zhuǎn)移支付往往針對(duì)面更寬一些。在我國，解決轄區(qū)間外溢性的轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上是存在的，如天然林保護(hù)工程、退耕還林工程、貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、公共衛(wèi)生體系建設(shè)等。但由于認(rèn)識(shí)不太明確，這類轉(zhuǎn)移支付往往被抹上了太多的政策性色彩，缺乏連續(xù)性和經(jīng)常性，從而使得轄區(qū)間的外溢性矛盾時(shí)而緩解，時(shí)而加劇，妨礙了區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、中央委托地方事務(wù)引致的轉(zhuǎn)移支付

(一)哪些事務(wù)屬于中央委托地方事務(wù)

與前兩種類型的轉(zhuǎn)移支付不同，此類轉(zhuǎn)移支付是由中央委托地方事務(wù)引致的。這與政府間事權(quán)的劃分密切相關(guān)。明確劃分政府間事權(quán)是建立完善的政府間轉(zhuǎn)本論文由整理提供移支付制度的前提。但“中央委托地方事務(wù)”與政府間事權(quán)劃分不是一個(gè)層次的問題，它是一個(gè)操作層面的問題，在政府間事權(quán)已經(jīng)劃分清楚的前提下，一些本來由中央承擔(dān)的事務(wù)，卻委托給地方。它不同于中央和地方共擔(dān)事務(wù)，通常指那些影響面比較大，又需要地方來辦的事務(wù)，一般指同國計(jì)民生或國家形象、國家安全有重要的利害關(guān)系的事務(wù)。比如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、委托某省市承辦重大國際性會(huì)議、戍邊、反恐、重大疫情防范、攔截等。這些公共事務(wù)一般具有地域性特征，往往離不開地方。(二)為什么要委托

本來屬于中

央的事務(wù)為什么要委托給地方，而不是直接由中央來做？在事權(quán)劃分清楚的前提下，中央委托地方事務(wù)主要基于以下3個(gè)方面的考慮。

1.由地方承辦可以提高效率。政府提供公共服務(wù)的職責(zé)可分解為：決策責(zé)任、籌資責(zé)任、支出責(zé)任、管理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。這些責(zé)任可由不同層級(jí)的政府分擔(dān)。就一項(xiàng)公共服務(wù)而言，將不同責(zé)任分解到不同層級(jí)的政府，可以促進(jìn)各層級(jí)政府更好地履行自己的職責(zé)。在所有這些責(zé)任中，決策責(zé)任居于核心地位。決策責(zé)任包括服務(wù)的類型、供應(yīng)水平、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、向誰供應(yīng)、如何供應(yīng)以及何時(shí)供應(yīng)。決策者要獨(dú)立承擔(dān)決策后果的全部責(zé)任。一般情況下，中央政府希望承擔(dān)這類公共服務(wù)的決策責(zé)任、籌資責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，比如達(dá)到什么樣的供應(yīng)水平、向誰供應(yīng)、對(duì)提供服務(wù)的考核等，但考慮到地方政府在項(xiàng)目和資金日常管理上所具有的優(yōu)勢(shì)，將支出和管理責(zé)任下放到地方具有更高的效率，或者說能節(jié)省成本。這樣，就會(huì)引致中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。

2.地緣因素。這是指社會(huì)現(xiàn)象的空間范疇，包括人類活動(dòng)的自然條件、生存環(huán)境、文化種類等。中央委托地方的事務(wù)一般都是有很強(qiáng)的區(qū)域性特征，往往離不開地方。比如委托某省市承辦國際性會(huì)議，盡管該會(huì)議屬于中央事務(wù)，但是在地方召開，地方政府比中央政府更了解當(dāng)?shù)氐那闆r，因此，有必要委托地方承辦和管理。再如，與邊境安全有關(guān)的事務(wù)除了本論文由整理提供中央直接承擔(dān)以外，通常離不開地方的協(xié)助，如反恐、緝毒是最為典型的例子。在事權(quán)劃分不清的情況下，涉及到國家安全與穩(wěn)定的一些事務(wù)往往是誰攤上了就是誰的，由地方來承擔(dān)，盡管中央也有一定的補(bǔ)助，但并不明確，而且不穩(wěn)定。在這種事權(quán)責(zé)任不清，轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)不明的情況下，至少會(huì)產(chǎn)生兩種結(jié)果：一是地方積極性不高，導(dǎo)致這類事權(quán)難以有效履行，尤其當(dāng)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力與這類事權(quán)不匹配時(shí)。二是“故意”造成某種狀態(tài)以引起中央的關(guān)注，以尋求更多的轉(zhuǎn)移支付。從總體看，無論哪一種結(jié)果，都會(huì)損害政府的行政效率。因此，由地緣因素引發(fā)的中央事權(quán)向地方形成的“自動(dòng)”委托，應(yīng)盡可能在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)中明確下來，以減少上下博弈而形成的內(nèi)耗。