導(dǎo)語：政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：政府是一個(gè)國家和社會(huì)的機(jī)構(gòu)，被委托對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。在經(jīng)濟(jì)全球化和我國改革開放的背景下，遼寧的經(jīng)濟(jì)體制正發(fā)生著前所未有的深刻變化，而政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變和管理模式的創(chuàng)新是遼寧經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型和振興與發(fā)展的關(guān)鍵。本文在理論分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合對(duì)遼寧各級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的研究，提出了正確界定政府經(jīng)濟(jì)職能的建議和制度創(chuàng)新策略。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)全球化；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；政府經(jīng)濟(jì)職能；制度創(chuàng)新

任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)都需要政府部門的適當(dāng)介入、市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)運(yùn)轉(zhuǎn)以及非政府組織的大力支持，而不僅僅由政府去主導(dǎo)。然而，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行正確定位是可以彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和糾正“政府失效”的。因此，政府的經(jīng)濟(jì)職能能否在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中成功轉(zhuǎn)變是國家經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)能否實(shí)現(xiàn)振興與發(fā)展的關(guān)鍵。本文在理論分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合對(duì)遼寧各級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的研究，提出了正確界定政府經(jīng)濟(jì)職能的操作性建議和制度創(chuàng)新策略。

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府職能

各國的經(jīng)驗(yàn)表明，政府在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中具有雙重身份。首先它是一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理者，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中充當(dāng)“裁判員”的角色，同時(shí)承擔(dān)著干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的任務(wù)；其次它又作為市場(chǎng)主體，直接參與經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，對(duì)市場(chǎng)的供給和需求有著十分重要的影響。由于政府是國家機(jī)器最主要的組成部分，政府的職能就是國家職能的具體化。政府這種特殊的身份決定了它的職能不可忽視。

一般來說，政府職能包括了政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能等[1]。政府的政治職能是政府進(jìn)行行政管理最主要的職能，它反映了一定時(shí)期政府活動(dòng)的基本方向、方式和作用。主要包括領(lǐng)導(dǎo)國防建設(shè)，防止外來侵略，維護(hù)國家獨(dú)立主權(quán)，保護(hù)公民合法權(quán)益等。政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是通過政府的經(jīng)濟(jì)管理部門來實(shí)現(xiàn)的。具體包括制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、計(jì)劃、方針和政策，協(xié)調(diào)地區(qū)、部門和企業(yè)之間的發(fā)展計(jì)劃和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，制定并監(jiān)督執(zhí)行經(jīng)濟(jì)法規(guī)等。政府的文化職能主要是發(fā)展科學(xué)文化教育的職能，如制定科學(xué)文化教育發(fā)展的總體戰(zhàn)略和規(guī)劃，制定和頒布重大的科學(xué)文化教育的政策和法規(guī)，有秩序地推進(jìn)科技、文化、教育體制的改革等。政府的社會(huì)職能主要體現(xiàn)在社會(huì)保障方面，如制定各種社會(huì)福利的法規(guī)，籌集社會(huì)保險(xiǎn)基金，創(chuàng)辦各種社會(huì)服務(wù)事業(yè)等。這里我們主要討論政府的經(jīng)濟(jì)職能。

政府的經(jīng)濟(jì)職能一般包括四個(gè)方面，即政府的配置職能、分配職能、調(diào)節(jié)職能和穩(wěn)定職能。對(duì)于廣大的發(fā)展中國家來說，政府是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者，而且實(shí)際上是主要的參與者。政府機(jī)構(gòu)每天投放資源、指導(dǎo)信貸、采購商品和服務(wù)并談判合同；這些活動(dòng)對(duì)于交易成本和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)成果有著深遠(yuǎn)的影響。如果做得好，政府的活動(dòng)可以加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，做得不好，那么它將會(huì)導(dǎo)致蕭條，在極端的情況下會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)解體[2]。

二、經(jīng)濟(jì)全球化背景下政府管理模式創(chuàng)新

經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮給遼寧經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來了深刻的影響，它在為遼寧經(jīng)濟(jì)的振興與發(fā)展帶來機(jī)遇的同時(shí)，也帶來了風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。所說的機(jī)遇就是遼寧可以抓住歷史賦予的時(shí)機(jī)參與全球范圍內(nèi)的分工與協(xié)作，獲取比較利益，提升遼寧的整體競(jìng)爭(zhēng)能力；挑戰(zhàn)是指遼寧固有的體制性矛盾使得遼寧經(jīng)濟(jì)安全面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，外來經(jīng)濟(jì)主體逐漸主導(dǎo)遼寧經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)以及本地企業(yè)無法實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略。因此，如何抓住機(jī)遇、迎接挑戰(zhàn)、規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)遼寧經(jīng)濟(jì)安全就成為遼寧經(jīng)濟(jì)振興與發(fā)展過程中一個(gè)重要的問題。

(一)經(jīng)濟(jì)全球化推動(dòng)遼寧經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

經(jīng)濟(jì)全球化影響著世界上的各個(gè)領(lǐng)域，不僅帶來了各國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境的改變，也促進(jìn)了國家之間和地區(qū)之間在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的交流與融合。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2004年遼寧全省進(jìn)出口總額344.4億美元，出口總額189.2億美元，進(jìn)口總額155.2億美元，其中國有企業(yè)出口53.2億美元，“三資”企業(yè)出口109.0億美元，其他企業(yè)出口27.0億美元。同期廣東全年進(jìn)出口總額達(dá)到3571.33億美元，出口額1915.58億美元，進(jìn)口額1655.75億美元，其中國有企業(yè)出口436.66億美元，外商投資企業(yè)出口1217.11億美元，私營企業(yè)出口187.78億美元。在利用外資方面，遼寧全年新簽外商直接投資合同項(xiàng)目2491項(xiàng)，合同外資金額86.6億美元；實(shí)際利用外商直接投資額54.1億美元。同期廣東全年外商直接投資新簽項(xiàng)目8322項(xiàng)，合同外資金額193.6億美元，實(shí)際使用外資100.12億美元[3]。

通過對(duì)外經(jīng)濟(jì)方面的數(shù)據(jù)對(duì)比，可以看出在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，遼寧經(jīng)濟(jì)在實(shí)施振興東北戰(zhàn)略的第二年取得了前所未有的好成績(jī)，并且逐漸在與世界經(jīng)濟(jì)融合。但與發(fā)達(dá)省份廣東同期的外貿(mào)數(shù)據(jù)對(duì)比可以看出，遼寧的對(duì)外聯(lián)系額度與國內(nèi)發(fā)達(dá)省份還有較大的差距，尤其在國有企業(yè)出口額方面。例如，2004年遼寧國有企業(yè)出口53.2億美元，同期廣東國有企業(yè)出口436.66億美元，大約是遼寧出口額的8倍之多。在全球化經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的情況下，要想使遼寧經(jīng)濟(jì)能夠持續(xù)、快速、健康、穩(wěn)定的發(fā)展，必須加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，才能在激烈的全球競(jìng)爭(zhēng)中占有一席之地。

(二)遼寧經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是創(chuàng)新政府管理模式

政府是一種特殊的制度形態(tài)，是由少數(shù)人組成的特定機(jī)構(gòu)，是權(quán)力集中的組織體，是傳統(tǒng)、習(xí)慣、法律和規(guī)章的綜合物[4]。從本質(zhì)上說，政府是一個(gè)國家和社會(huì)的機(jī)構(gòu)，被委托對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。市場(chǎng)是物質(zhì)要素和信息要素的交換場(chǎng)所，是經(jīng)濟(jì)交易的一種自組織形式。實(shí)際上，對(duì)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的界定一直是理論界研究的焦點(diǎn)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人亞當(dāng)·斯密在1776年發(fā)表的經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典著作《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》中認(rèn)為，政府扮演的角色是一個(gè)社會(huì)的“守夜人”，而市場(chǎng)則是“一只看不見的手”，自發(fā)調(diào)節(jié)著社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖凱恩斯在20世紀(jì)30年代資本主義世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間提出了政府對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)應(yīng)該是積極的，因?yàn)槭袌?chǎng)的失靈造成了國家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。目前，在經(jīng)濟(jì)全球化這一背景下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的有效干預(yù)與市場(chǎng)功能的正常發(fā)揮是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的兩種重要手段。這一點(diǎn)已經(jīng)在世界許多國家或地區(qū)的改革實(shí)踐中得到證實(shí)。但目前對(duì)于遼寧來說，政府與市場(chǎng)保持一種什么樣的關(guān)系還不夠明確和具體。所以，我們應(yīng)該對(duì)遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府與市場(chǎng)的關(guān)系給出明確的答案。

在經(jīng)濟(jì)全球化的影響下，遼寧的經(jīng)濟(jì)體制正發(fā)生著前所未有的深刻轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變主要包括體制轉(zhuǎn)型和發(fā)展轉(zhuǎn)型。所謂體制轉(zhuǎn)型主要是遼寧由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，而發(fā)展轉(zhuǎn)型就是改變遼寧城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移。其中，體制轉(zhuǎn)型是發(fā)展轉(zhuǎn)型的前提和基礎(chǔ)，發(fā)展轉(zhuǎn)型又會(huì)決定體制轉(zhuǎn)型的方向與速度。只有完成體制轉(zhuǎn)型與發(fā)展轉(zhuǎn)型的全面轉(zhuǎn)型，遼寧經(jīng)濟(jì)才能實(shí)現(xiàn)全面振興，社會(huì)才能健康、和諧的發(fā)展。那么，如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型呢？什么才是遼寧經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的決定性因素呢？在筆者看來，政府管理模式創(chuàng)新是遼寧經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)型的決定性因素。原因在于：雖然遼寧經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有市場(chǎng)自發(fā)性因素的作用，但畢竟市場(chǎng)發(fā)育不夠成熟，市場(chǎng)失靈現(xiàn)象還很普遍，所以，政府就要承擔(dān)起完成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重任。不過，遼寧經(jīng)濟(jì)能否成功轉(zhuǎn)型取決于政府能否轉(zhuǎn)變舊有的管理模式，創(chuàng)新政府管理方式。

中國的政治體制要求政府必須履行促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，當(dāng)然遼寧各級(jí)政府也不例外。這一點(diǎn)使得各級(jí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)比較多，在眾多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了越位、缺位和錯(cuò)位等“政府失靈”的現(xiàn)象。這些都已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制與障礙。因此，政府只有對(duì)于市場(chǎng)進(jìn)行正確、合理的干預(yù)和引導(dǎo)，遼寧經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和振興才有希望。

(三)創(chuàng)新政府管理模式的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能

21世紀(jì)初的遼寧正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過渡時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系是遼寧經(jīng)濟(jì)振興與發(fā)展的關(guān)鍵。從發(fā)展的角度來看，我國在加入世界貿(mào)易組織之前，遼寧各級(jí)政府對(duì)于市場(chǎng)的控制力很強(qiáng)，對(duì)于市場(chǎng)的干預(yù)程度很大，通常以“管理型政府”的姿態(tài)出現(xiàn)在人們的經(jīng)濟(jì)生活中，主導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的速度、質(zhì)量和方向。在我國加入世界貿(mào)易組織之后，人們對(duì)于政府改革的呼聲愈來愈高，遼寧各級(jí)政府通過政府機(jī)構(gòu)改革以及相應(yīng)的職能轉(zhuǎn)變從“管理型政府”轉(zhuǎn)向了“服務(wù)型政府”。客觀地講，這是一個(gè)正確的發(fā)展方向，同時(shí)也是政府發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)形式，但還存在許多問題。一方面，“管理型政府”仍然有較大的慣性，以至于遼寧各級(jí)政府的行政方式仍以管理為主；另一方面，遼寧各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)職能尚未完全轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上去服務(wù)市場(chǎng)，那么這種服務(wù)也許在很大程度上帶來了外部不經(jīng)濟(jì)性。所以，遼寧各級(jí)政府目前的發(fā)展形態(tài)屬于“管理—服務(wù)型政府”，也就是處在從第一種形態(tài)向第二種形態(tài)轉(zhuǎn)變的過程。從戰(zhàn)略的高度上說，政府與市場(chǎng)的最終關(guān)系應(yīng)該是小政府與大市場(chǎng)的關(guān)系，也就是圖1所示的第三種形態(tài)。這是一個(gè)成熟政府應(yīng)該走向的“歸宿”，也是遼寧各級(jí)政府今后的發(fā)展導(dǎo)向。

對(duì)于政府目前談?wù)撟疃嗟耐瑫r(shí)也是達(dá)成共識(shí)的就是政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“補(bǔ)充者”，這一點(diǎn)我們沒有異議。除此之外，遼寧各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中還要承擔(dān)特殊職能，這是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)對(duì)政府的特殊要求。它包括促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)；繼續(xù)深化國有企業(yè)戰(zhàn)略性調(diào)整；充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)；利用財(cái)政政策和貨幣政策促進(jìn)中觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，等等。實(shí)際上，“補(bǔ)充者”的角色是針對(duì)政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)而言的，針對(duì)的是“看不見的手”的失靈問題。政府的特殊職能是從政府的中觀角度來說的，在這方面政府承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。兩方面是相互關(guān)聯(lián)，相互協(xié)調(diào)的，就像一個(gè)硬幣的正反面。政府只有充分發(fā)揮兩方面的職能，才能全面提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展。如果政府只強(qiáng)調(diào)自己的“補(bǔ)充者”角色，那么中觀經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行就會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定，而不穩(wěn)定的中觀經(jīng)濟(jì)狀況反過來又會(huì)削弱政府的“補(bǔ)充者”作用；如果政府只強(qiáng)調(diào)中觀經(jīng)濟(jì)職能的戰(zhàn)略調(diào)整，而忽視對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要補(bǔ)充作用，那么遼寧經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將可能出現(xiàn)一種“偏態(tài)”均衡。所以，總體上來說政府的經(jīng)濟(jì)職能既要補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，又要充分發(fā)揮政府的特殊職能。

三、政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新

中國的政治體制帶來更多的是集權(quán)，而經(jīng)濟(jì)體制改革帶來更多的是分權(quán)。從這個(gè)意義上說，遼寧經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程就是政治體制與經(jīng)濟(jì)體制背后的集權(quán)與分權(quán)的“博弈”過程。由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的深刻影響，遼寧各級(jí)政府職能中的社會(huì)職能和經(jīng)濟(jì)職能都帶有一定的政治色彩。盡管受到經(jīng)濟(jì)全球化的影響，這種政治色彩在逐漸淡化，但“淡化”的措施相對(duì)有限，進(jìn)度相對(duì)緩慢，同時(shí)政府的強(qiáng)制力依然具有權(quán)威性。所以，已經(jīng)轉(zhuǎn)變的政府經(jīng)濟(jì)職能依然有“復(fù)原”的高風(fēng)險(xiǎn)。只有通過經(jīng)濟(jì)職能的全面轉(zhuǎn)變以及相應(yīng)的制度性創(chuàng)新才能還政府經(jīng)濟(jì)職能一個(gè)“本色”。

(一)政府改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系分析

我們認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)改革、經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變、政府管理模式創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在著緊密的關(guān)系，具體的傳導(dǎo)機(jī)制如圖2所示。

1.政府機(jī)構(gòu)改革與政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是互動(dòng)關(guān)系

首先，政府機(jī)構(gòu)改革與政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變往往是同步進(jìn)行的。但是，遼寧的現(xiàn)實(shí)情況是政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變落后于政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐。這樣，政府機(jī)構(gòu)改革為政府經(jīng)濟(jì)職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)；反之，政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變又是政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。其次，改革政府與發(fā)展經(jīng)濟(jì)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。政府機(jī)構(gòu)臃腫、人員龐大、財(cái)政負(fù)擔(dān)過重等問題的出現(xiàn)會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要表現(xiàn)在政府行政成本巨大導(dǎo)致分配給社會(huì)的福利費(fèi)用相對(duì)減少；管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)越來越多地影響到市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)效益；官員低效行為方式擾亂經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。世界銀行認(rèn)為，“有效的政府”是獲得經(jīng)濟(jì)成功的基礎(chǔ)，而有效政府的前提又是有限的政府，即機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員精干的政府，就是規(guī)模合理的政府。所以，改革政府必將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的新問題又會(huì)對(duì)政府機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步改革提出新的要求。

2.政府經(jīng)濟(jì)職能的正確界定是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

政府的經(jīng)濟(jì)職能是與一定的經(jīng)濟(jì)體制相聯(lián)系，并且為一定的經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)。經(jīng)濟(jì)體制的直接目的是有效配置有限的經(jīng)濟(jì)資源，這一目的為政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)提供了充分的理由。然而政府在干預(yù)經(jīng)濟(jì)的過程中顯示出了自身能力的不足，并以巨額的行政成本為代價(jià)。政府不但沒能解決問題，反而成為了問題的本身。所以，改革政府或者說政府的自身革命勢(shì)在必行，為的是增強(qiáng)政府自身的能力。政府經(jīng)濟(jì)職能的重新界定是政府自身革命的實(shí)質(zhì)所在。有了明確、合理的干預(yù)事項(xiàng)，政府就可以輕裝上陣，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的另一個(gè)“發(fā)動(dòng)機(jī)”。所以說，政府經(jīng)濟(jì)職能的正確界定是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3.政府管理模式創(chuàng)新促成經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

政府管理模式創(chuàng)新體系應(yīng)包括三個(gè)層次：一是技術(shù)層面的創(chuàng)新，包括人員管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度規(guī)范、管理方式等；二是體制層面的創(chuàng)新，包括政治體制、經(jīng)濟(jì)體制等；三是觀念層面的創(chuàng)新，主要是政府管理理念、原則、意識(shí)文化等方面。技術(shù)層面就是指遼寧政府的機(jī)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變，體制層面是指經(jīng)濟(jì)全球化影響下的遼寧經(jīng)濟(jì)體制及其相應(yīng)的政治體制的變革，觀念層面是指遼寧人民的改革呼聲以及高層領(lǐng)導(dǎo)者的改革意愿。三個(gè)層次之間相互制約、相互聯(lián)系。技術(shù)層面和體制層面的改善會(huì)促進(jìn)觀念層面創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)；體制層面和觀念層面創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)又會(huì)促進(jìn)技術(shù)層面創(chuàng)新的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。只有三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展，遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)才能夠達(dá)到。這里所說的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是指經(jīng)濟(jì)效益、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)公平的統(tǒng)一。經(jīng)濟(jì)效益表現(xiàn)為人們的實(shí)際購買能力提高、社會(huì)整體福利水平提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)以及科學(xué)技術(shù)進(jìn)步；經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定表現(xiàn)在宏觀調(diào)控效果明顯，就業(yè)率和通貨膨脹率保持一個(gè)恰當(dāng)?shù)乃?，?cái)政收支和外貿(mào)收支基本平衡；經(jīng)濟(jì)公平表現(xiàn)在社會(huì)收入分配公平、經(jīng)濟(jì)主體公平競(jìng)爭(zhēng)。

(二)優(yōu)化政府規(guī)模，建立有限政府

有效政府首先是一個(gè)規(guī)模適度的有限政府[5]。有效壓縮政府規(guī)模是確立“小政府、大市場(chǎng)、大社會(huì)”的基本前提。

1.精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，構(gòu)建政府有機(jī)體

按照十屆全國人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議的要求，國務(wù)院在2003年進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)改革，并要求各省市進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。遼寧省政府在2004年也進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)改革。經(jīng)過機(jī)構(gòu)調(diào)整，省政府工作部門變?yōu)?2個(gè)，其中辦公廳和政府組成部門由26個(gè)調(diào)整為28個(gè)；直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)由15個(gè)調(diào)整為13個(gè)。另設(shè)部門管理機(jī)構(gòu)5個(gè)，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)1個(gè)，省政府11個(gè)部門發(fā)生變化。雖然這次改革較以往來說進(jìn)步很大，但需要完善的方面還有很多。

首先，需要繼續(xù)合并重疊機(jī)構(gòu)，組建專業(yè)性的政府機(jī)構(gòu)。一方面，這次機(jī)構(gòu)改革將省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)改組為省經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，主要承擔(dān)行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策制定、技術(shù)改造、投資管理等職能；增加了省對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作廳，將省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)承擔(dān)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)職能劃入其中；將省商業(yè)局改組為省商業(yè)廳，承擔(dān)原省經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)承擔(dān)的內(nèi)貿(mào)管理方面的職能。實(shí)際上，這幾個(gè)政府部門完全可以合并為一個(gè)商務(wù)部門，以解決遼寧企業(yè)在國內(nèi)、國外貿(mào)易方面的摩擦。另一方面，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，政府應(yīng)成立專業(yè)性的機(jī)構(gòu)。建議成立一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)性住房專業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在住房的功效集消費(fèi)、投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為一體，盡管如此，這個(gè)行業(yè)政府管理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)、體制和目標(biāo)卻基本沒有變化。政府相關(guān)部門很重視房地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性，但卻忽視了其作為個(gè)人資產(chǎn)和居住保障等社會(huì)穩(wěn)定因素的作用。所以，政府應(yīng)該在其中發(fā)揮均衡作用，既要考慮到經(jīng)濟(jì)效益，又要重視社會(huì)群體的福利。在美國有住宅和城市發(fā)展部，在新加坡有建屋局。因此，遼寧應(yīng)該成立一個(gè)類似的機(jī)構(gòu)，以有別于城建局和土地局之類的機(jī)構(gòu)。此外，諸如電信等公共規(guī)制機(jī)構(gòu)的建立以及相關(guān)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)都應(yīng)設(shè)置類似的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。

其次，構(gòu)建政府管理的有機(jī)體。系統(tǒng)論的原理告訴我們，任何系統(tǒng)都由諸多要素組成，但僅有要素還不能說就組成了系統(tǒng)。系統(tǒng)是在要素的基礎(chǔ)上，以某種方式相互作用，建立聯(lián)系，從而形成整體結(jié)構(gòu)。同理，政府也是一個(gè)系統(tǒng)，更確切的說應(yīng)該是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)。這個(gè)有機(jī)系統(tǒng)包括科學(xué)的經(jīng)濟(jì)決策系統(tǒng)、精干的經(jīng)濟(jì)執(zhí)行系統(tǒng)、強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)系統(tǒng)、權(quán)威性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督系統(tǒng)和及時(shí)準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)。其中，經(jīng)濟(jì)決策系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)執(zhí)行系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是在人員、財(cái)務(wù)和職能上相互獨(dú)立而又緊密聯(lián)系的三個(gè)子系統(tǒng)，而經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)系統(tǒng)則貫穿于整個(gè)系統(tǒng)之中。對(duì)此，我們建議遼寧各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)借鑒深圳市政府實(shí)行的“行政三分制”，即政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)察相互分離、互相獨(dú)立，以權(quán)利制約權(quán)利，最大限度地維護(hù)公眾利益，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。在這方面，深圳市政府已經(jīng)從全能型政府轉(zhuǎn)向有限型政府，政府把主要精力集中在決策上，通過聽政、議政、民意調(diào)查、專家咨詢和市民參與等新方式，形成決策方案。該方案的具體操作將由執(zhí)行局完成，監(jiān)察局對(duì)工作執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)察。政府所起的作用就像是十字路口的交警指揮車輛，足球場(chǎng)上的裁判員控制比賽節(jié)奏一樣。

第三，重視非政府組織的發(fā)展。有這樣一個(gè)比喻，“政府機(jī)構(gòu)改革就像一個(gè)拿手術(shù)刀的人能夠給自己開刀一樣，需要的是勇氣和膽識(shí)?！钡拇_，按照中央政府機(jī)構(gòu)改革的要求，遼寧各級(jí)政府自2003年開始了新一輪政府機(jī)構(gòu)改革。這一次改革是成功的，但不足之處在于政府放權(quán)讓利的同時(shí)，中介組織建設(shè)不力，導(dǎo)致政府放權(quán)后往往又實(shí)際控制著經(jīng)濟(jì)權(quán)力。俗話說“吃別人的嘴短，拿別人的手短”，非政府組織部分性地承接了政府原來的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，必然在很多方面按照政府的意志行事。在這里，政府扮演著“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，這樣的政府放權(quán)實(shí)際上成了一種形式。因此，政府應(yīng)進(jìn)一步放權(quán)，大力培育各種營利性和非營利性中介組織，使這些組織成為真正承接政府具體職能和技術(shù)性職能的重要載體。公務(wù)員之家

2.借鑒現(xiàn)代人力資源管理方法，深入改革傳統(tǒng)人事制度

深化政府人事制度改革是建設(shè)高素質(zhì)行政領(lǐng)導(dǎo)、培養(yǎng)優(yōu)秀行政人才的治本之策。因此，應(yīng)建立“能上能下、能進(jìn)能出、各盡其才、合理流動(dòng)”的現(xiàn)代干部人事制度，構(gòu)建知識(shí)結(jié)構(gòu)、智能結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)更為合理的公務(wù)員隊(duì)伍。按照現(xiàn)代人力資源管理程序，提出以下具體建議。

(1)完善分流轉(zhuǎn)崗制度。在政府公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)中，能進(jìn)不能出一直是一個(gè)棘手的難題，人員的不斷增加必然產(chǎn)生財(cái)政支出增加、人浮于事等一系列問題。對(duì)此，遼寧應(yīng)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自愿辭職、責(zé)令辭職和引咎辭職等制度，鼓勵(lì)懂經(jīng)營、會(huì)管理的干部領(lǐng)辦或創(chuàng)辦企業(yè)的一系列舉措。應(yīng)該說，這是一個(gè)令人興奮的制度安排，至少為人員的轉(zhuǎn)崗分流創(chuàng)造了一個(gè)平臺(tái)。但是，還應(yīng)做好相關(guān)的配套工作。一是給分流出去的干部和人員提供一定的政策條件，努力營造創(chuàng)業(yè)氛圍，促使其轉(zhuǎn)變觀念，發(fā)揮自身文化和能力方面的優(yōu)勢(shì)，成為創(chuàng)業(yè)致富的中堅(jiān)力量；二是通過利益機(jī)制引導(dǎo)人員從政府部門向非政府部門轉(zhuǎn)移，或下海經(jīng)商創(chuàng)業(yè)；三是政府應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，完善相關(guān)政策，制定對(duì)相關(guān)人員在個(gè)別地區(qū)、行業(yè)的暫時(shí)性限制準(zhǔn)入等措施，防范辭職從商人員利用過去關(guān)系的“期權(quán)”行為。

(2)實(shí)行公務(wù)員內(nèi)外相結(jié)合的招聘制度。以往，政府公務(wù)員招聘采取內(nèi)部招聘為主、外部招聘為輔的模式。這種模式的弊端就是公務(wù)員隊(duì)伍難以得到“新鮮血液”，政府行政能力受到限制，并且容易滋生“腐敗”。對(duì)此，政府應(yīng)根據(jù)職位的性質(zhì)要求分別采取內(nèi)部招聘和外部招聘相結(jié)合的方式。一般來說，科級(jí)及其以上的領(lǐng)導(dǎo)職位適用內(nèi)部招聘制，科級(jí)以下的職位全部采用外部招聘制。在這里，內(nèi)部招聘制不同于以往的內(nèi)部任命制，也要有所創(chuàng)新。一是各機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)職位空缺時(shí)，一般應(yīng)采取競(jìng)爭(zhēng)上崗的方式確定任職人選；二是進(jìn)一步完善競(jìng)爭(zhēng)上崗的程序、方法、培訓(xùn)、考核和公示等環(huán)節(jié)；三是上崗后設(shè)立一年的試用期，對(duì)于考核合格的領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)留用，反之亦然。對(duì)于外部招聘，建議盡快出臺(tái)《遼寧國家公務(wù)員考核錄用操作規(guī)程》，規(guī)范考試錄用操作程序；改革考試內(nèi)容和考試方式，逐步實(shí)行分類分等制度；創(chuàng)新社會(huì)性監(jiān)督體制，完善考核錄用監(jiān)督機(jī)制。

(3)創(chuàng)新培訓(xùn)形式，提高公務(wù)員的專業(yè)技能。公務(wù)員培訓(xùn)是一種崗位繼續(xù)教育，主要是提高公務(wù)員自身的專業(yè)技能。對(duì)此，提出以下四點(diǎn)建議：一是定期進(jìn)行思想教育活動(dòng)，對(duì)新老公務(wù)員進(jìn)行意識(shí)培養(yǎng)，樹立“憂民之所憂，樂民之所樂”的人民公仆意識(shí)，變“官本位”為“民本位”；二是詳細(xì)制定公務(wù)員初任培訓(xùn)、在職培訓(xùn)、專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)以及其他各種形式培訓(xùn)的培訓(xùn)計(jì)劃，改變以往培訓(xùn)流于形式的作風(fēng)；三是將講授、研討、實(shí)踐、反饋等學(xué)習(xí)方式相結(jié)合，提高公務(wù)員的綜合能力；四是加強(qiáng)與高等院校的合作交流，舉辦政府官員MPA核心知識(shí)培訓(xùn)班，學(xué)習(xí)先進(jìn)的公共管理理念和方法，建立公務(wù)員培訓(xùn)基地。

(4)實(shí)施不同的考核模式?？己耸菍?duì)公務(wù)員培訓(xùn)期間以及任職期間成績(jī)的一種度量?？己瞬荒苡靡粋€(gè)口徑，要根據(jù)培訓(xùn)對(duì)象的不同以及任職人員職位的高低采取不同的考核模式。一是根據(jù)培訓(xùn)對(duì)象不同采取不同的考核內(nèi)容。要重視初任培訓(xùn)后的考核，將考核結(jié)果放入個(gè)人檔案；對(duì)任職人員培訓(xùn)實(shí)行360度360度考核反饋可稱為多源評(píng)估或多評(píng)價(jià)者評(píng)估。這種模式一反傳統(tǒng)的由上級(jí)考核下級(jí)的作法，而是由上司、同事、下屬、客戶以及自身等幾方面進(jìn)行全方位的考核。政府績(jī)效考評(píng)體系，進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)部考核的民主性；專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)要接受人民群眾的抽查驗(yàn)收；更新知識(shí)培訓(xùn)建議實(shí)行學(xué)分制。二是對(duì)于不同等級(jí)職位實(shí)行不同的考核方式。政府高層管理者一般應(yīng)由聘用者或其直接上級(jí)考評(píng)，政府中層管理者在機(jī)構(gòu)中發(fā)揮承上啟下以及橫向溝通的作用，是政府管理的“樞紐”，也是政府內(nèi)部做好績(jī)效考評(píng)工作的關(guān)鍵。因此，這一層次的考評(píng)適宜采取360度考評(píng)；科級(jí)及其以下則采取360度考核和直接主管考評(píng)相結(jié)合的361度考核方式。

2.加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督與管理，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

實(shí)行分稅制后，遼寧各級(jí)政府機(jī)關(guān)的財(cái)政收支有了較快的增長(zhǎng)。但重視財(cái)政收入而忽視財(cái)政支出的問題普遍存在于各級(jí)政府部門之中，并且財(cái)政支出方式也是粗放型的，后者在很大程度上決定著政府收入政策的效果和行政效率的高低。

(1)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，逐步將預(yù)算外收入納入預(yù)算管理中。遼寧各級(jí)政府的預(yù)算外收入基本上包括兩部分：一是預(yù)算外的非稅收收入，主要指各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)、各項(xiàng)基金以及各種附加費(fèi)等；二是制度外收入，包括地方政府各種籌資、非法罰款和其他無名目的亂收費(fèi)等。據(jù)我國學(xué)者賈康等人估計(jì)，地方政府預(yù)算外收入大致與稅收收入相當(dāng)(賈康，1999；盧洪友，1998)。所以，通過立法把預(yù)算外收入納入預(yù)算管理勢(shì)在必行。對(duì)此，提出兩方面的建議：一是完善部門預(yù)算編制，涵蓋掌握公共資源的所有部門的預(yù)算。具體措施為盡可能細(xì)化公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，引入中長(zhǎng)期的財(cái)政支出計(jì)劃，增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性，減少各部門對(duì)支出總量的不確定預(yù)期，編制滾動(dòng)預(yù)算。二是實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金的統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性。在預(yù)算編制中，通過立法手段明確規(guī)定將地方公共債務(wù)、財(cái)政撥款收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、部門預(yù)算外收入、附屬單位上繳收入、其他收入等部門所有收入都統(tǒng)一納入部門收入預(yù)算，取消預(yù)算外資金財(cái)政專戶；建立規(guī)范的財(cái)政收入收繳程序，對(duì)財(cái)政收入(包括稅收收入和政府非稅性收入)實(shí)行直接繳庫或集中匯繳。

(2)解決“越位”、“缺位”現(xiàn)象，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。在遼寧經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,一方面政府財(cái)政承擔(dān)了應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的支出(如國有企業(yè)虧損補(bǔ)貼、國有企業(yè)挖潛改造資金等)，形成了財(cái)政支出的“越位”問題；另一方面，財(cái)政本應(yīng)承擔(dān)的農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等支出卻因財(cái)力不足而無法予以保證，形成了財(cái)政支出的“缺位”問題。基于此，政府公共支出范圍應(yīng)該主要限定在國家機(jī)關(guān)及那些代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的非盈利性領(lǐng)域內(nèi)，主要包括國防、對(duì)外事務(wù)、行政費(fèi)用、公共安全、基礎(chǔ)教育等維持性支出；失業(yè)補(bǔ)助、扶貧救濟(jì)資助等轉(zhuǎn)移性支出；郵政、能源、交通、環(huán)保、水電等公共項(xiàng)目支出。對(duì)于財(cái)政安排的企業(yè)虧損補(bǔ)貼、經(jīng)營性事業(yè)單位的財(cái)政撥款、稅收先征后返以及對(duì)某些困難企業(yè)的稅收減免等，都要逐步縮減相應(yīng)的比例。對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、企業(yè)經(jīng)營性發(fā)展項(xiàng)目和應(yīng)用性研究項(xiàng)目等方面財(cái)政資金都應(yīng)逐步退出。

(3)改革財(cái)政監(jiān)督體制，采取財(cái)政體系內(nèi)部監(jiān)督和納稅人外部監(jiān)督相結(jié)合的體制。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督活動(dòng)其實(shí)就是政府的自律行為，主要包括審計(jì)監(jiān)督和財(cái)稅監(jiān)督。這種監(jiān)督往往是突擊性事后監(jiān)督，所以，無論是財(cái)稅監(jiān)督還是審計(jì)監(jiān)督都應(yīng)采取事前、事中和事后相結(jié)合的日常監(jiān)督機(jī)制。財(cái)政外部監(jiān)督模式是一種社會(huì)化監(jiān)督模式，主要采取聽證會(huì)制度形式。具體為由省市各級(jí)人民代表大會(huì)通過合法程序成立一個(gè)專項(xiàng)監(jiān)督小組，主要負(fù)責(zé)各地政府的財(cái)政支出監(jiān)督。人員是非政府官員，可以是非政府組織的一些人員，科研院所的專家學(xué)者，具有較高專業(yè)知識(shí)的農(nóng)民代表等。小組主要職責(zé)是審議政府財(cái)政預(yù)決算方案，并向人大提交聽證結(jié)果。人大根據(jù)結(jié)果以及當(dāng)?shù)厝嗣竦闹髁饕庖妼?duì)政府預(yù)決算方案進(jìn)行表決。

(三)政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新

政府經(jīng)濟(jì)職能的強(qiáng)化、弱化和轉(zhuǎn)化要求政府在履行經(jīng)濟(jì)職能時(shí)“缺位的地方要彌補(bǔ)、越位的地方要退出、錯(cuò)位的地方要轉(zhuǎn)變”。按照這樣的思路與理念，提出政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變與制度創(chuàng)新的思路。

1.政府與國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整

遼寧國有經(jīng)濟(jì)的主要特征是結(jié)構(gòu)不當(dāng)、規(guī)模偏大、布局分散、功能錯(cuò)位。為改變這一格局，需要繼續(xù)對(duì)國有經(jīng)濟(jì)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。實(shí)際上，國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模與結(jié)構(gòu)調(diào)整并不會(huì)影響政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的控制力，因?yàn)檎畬?duì)于經(jīng)濟(jì)的控制力來源于政權(quán)，而不僅僅是產(chǎn)權(quán)。對(duì)此，政府機(jī)構(gòu)中的特設(shè)機(jī)構(gòu)——國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)主要承擔(dān)此項(xiàng)經(jīng)濟(jì)職能，當(dāng)然需要相關(guān)機(jī)構(gòu)配合的時(shí)候，各部門要給予積極合作。

(1)進(jìn)行國有資產(chǎn)的存量調(diào)整，政府掌控大中型國有企業(yè)。按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分，遼寧國有企業(yè)大體分為三類：一般競(jìng)爭(zhēng)性中小企業(yè)(包括食品、紡織、餐飲等)；重化、機(jī)械、電子等工業(yè)企業(yè)；自然壟斷企業(yè)(包括自來水、電力、煤氣等)。政府應(yīng)該把競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)推向市場(chǎng)，通過參股、兼并等形式與非國有經(jīng)濟(jì)合資、合作；對(duì)于大中型國有企業(yè)，政府應(yīng)該掌握經(jīng)濟(jì)上的絕對(duì)控制權(quán)，主要在股份上占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)；對(duì)于自然壟斷企業(yè)，政府要積極主動(dòng)地打破壟斷，吸引非國有股份進(jìn)入該領(lǐng)域[6]。

(2)調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，降低國有資產(chǎn)中的經(jīng)營性資產(chǎn)比重。在遼寧國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，包括經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)兩類。經(jīng)營性資產(chǎn)可以分為一般性競(jìng)爭(zhēng)資產(chǎn)和基礎(chǔ)性資產(chǎn)，其中機(jī)械、食品、紡織、貿(mào)易、餐飲就是典型的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。所以，降低國有資產(chǎn)中經(jīng)營性資產(chǎn)的比重，是推進(jìn)國有企業(yè)改革的戰(zhàn)略性步驟。因此，政府對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國有企業(yè)要放松管制，主要承擔(dān)激勵(lì)性管制和社會(huì)性管制的職責(zé)；政府可以在實(shí)際控制的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域增加國有資產(chǎn)，使其與國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和政府經(jīng)濟(jì)職能相吻合；政府新增的國有資產(chǎn)一般不應(yīng)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，否則國有經(jīng)濟(jì)不合理的局面又會(huì)出現(xiàn)，而應(yīng)把相應(yīng)的國有資產(chǎn)投入到關(guān)系國計(jì)民生的重要領(lǐng)域。

(3)高度重視國有資產(chǎn)流失問題。目前，遼寧的國有資產(chǎn)流失問題不容忽視。盡管設(shè)立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，但監(jiān)管的觸角并未觸及國有企業(yè)的資產(chǎn)流失等深層次的問題，這導(dǎo)致國有資產(chǎn)有一定程度的流失，國有企業(yè)職工的權(quán)益沒能得到很好的維護(hù)。所以，政府在明確國有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局的基礎(chǔ)上，應(yīng)堅(jiān)持以下三點(diǎn)原則：在涉及到國家安全的核心領(lǐng)域以及百姓切身利益的公共服務(wù)領(lǐng)域，要繼續(xù)堅(jiān)持國有獨(dú)資形式；在涉及到國民經(jīng)濟(jì)支柱和命脈的重要領(lǐng)域，要堅(jiān)持國有控股的方式；在其他領(lǐng)域，國有資本、民營資本、外商資本要“一視同仁”。

2.發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

產(chǎn)業(yè)組織的建立與發(fā)展最有效的方式就是發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，它是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程中的“穩(wěn)定器”。在產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展過程中，要通過界定政府的經(jīng)濟(jì)職能來優(yōu)化遼寧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的初期階段，政府是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃者與企業(yè)發(fā)展的扶持者。在產(chǎn)業(yè)集群成長(zhǎng)階段，政府是企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督者和制度制定的參與者。在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的成熟階段，政府是“無為而治”。在這里，“無為而治”并不意味著不作為，而是有選擇的作為。在產(chǎn)業(yè)集群衰退階段，政府是改革的先驅(qū)者。任何事物都不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去，產(chǎn)業(yè)集群也不例外。大量曾經(jīng)輝煌一時(shí)的產(chǎn)業(yè)集群會(huì)隨著時(shí)間的流逝而消亡。在這種情況下政府力應(yīng)當(dāng)大于市場(chǎng)力，引導(dǎo)與支持企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)品更新、技術(shù)升級(jí)，為下一階段的再發(fā)展奠定基礎(chǔ)；要制定特殊政策，促使企業(yè)之間合理競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范交易行為；進(jìn)行集群內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與規(guī)劃。

3.優(yōu)化環(huán)境，積極扶持多種所有制經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展

一個(gè)有效的政府應(yīng)該是一個(gè)能夠最大限度地利用非國有經(jīng)濟(jì)的政府。遼寧民營經(jīng)濟(jì)總量近三年年均增長(zhǎng)14%以上，在全省國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重已達(dá)45%。2003年，遼寧實(shí)際利用外資總額57.1億美元，比上年增長(zhǎng)34.2%，吸收外資來源地已達(dá)90多個(gè)國家(地區(qū))，其中居世界前100位的大公司有26家投資于遼寧。在這樣良好的發(fā)展勢(shì)頭下，政府不僅要繼續(xù)大力支持非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且要高度重視區(qū)域軟環(huán)境和硬環(huán)境的建設(shè)。

(1)扶持、鼓勵(lì)、引導(dǎo)非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積極引進(jìn)有益于遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代企業(yè)組織。為此，一方面要積極發(fā)展自己的民營企業(yè)，另一方面要重視各種經(jīng)濟(jì)性質(zhì)企業(yè)的引進(jìn)。這些企業(yè)組織可以搞活競(jìng)爭(zhēng)性國有中小企業(yè)，為遼寧大型國有企業(yè)的“外包”提供配套服務(wù)。政府招商的手段是什么呢？一是轉(zhuǎn)變觀念，變限制為鼓勵(lì)，變管制為引導(dǎo)。二是在各類國有企業(yè)中放松進(jìn)入的限制，為非國有經(jīng)濟(jì)提供發(fā)展的空間。三是成立科技研發(fā)小組，重視中小企業(yè)的科技創(chuàng)新能力建設(shè)，這是政府應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的方面。在美國，科技發(fā)展項(xiàng)目一半以上是由中小企業(yè)完成的；在德國，中小企業(yè)的發(fā)明成果一直占全國最新科研成果的70%左右。四是廣泛推行孵化器制度，促成各地民營企業(yè)或外資企業(yè)“遍地開花”。五是定位中小企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈條中的價(jià)值地位?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系由大企業(yè)和中小企業(yè)組成，德國著名的西門子公司的數(shù)萬個(gè)分包單位中，中小企業(yè)占據(jù)了2/3；日本的制造業(yè)中，56%的中小企業(yè)是大型企業(yè)的外包企業(yè)，他們承擔(dān)大企業(yè)的委托，進(jìn)行零部件、附屬品的加工制造，對(duì)大型企業(yè)的資本設(shè)施進(jìn)行維修等。

(2)軟環(huán)境和硬環(huán)境建設(shè)至關(guān)重要。各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營狀況是一個(gè)地區(qū)硬環(huán)境的重要標(biāo)志；軟環(huán)境則主要是指一個(gè)地區(qū)的企業(yè)組織、文化建設(shè)、制度環(huán)境以及政府的行政能力，其中制度建設(shè)和政府行政能力建設(shè)尤為重要。制度建設(shè)包括投融資體制改革，銀行制度改革、建立中小企業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)制等?，F(xiàn)代社會(huì)，政府的行政能力可以通過電子政務(wù)和依法行政兩個(gè)方面得到很好的體現(xiàn)。

4.政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域供給中的角色轉(zhuǎn)變

從基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)單一化到產(chǎn)權(quán)多元化，從資金來源的單一性到融資渠道的多元性，從壟斷因素的“獨(dú)角戲”到具有網(wǎng)絡(luò)形態(tài)公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性因素融入，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的角色正在由原來的壟斷經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)引導(dǎo)者。目前，公私合作方式主要有運(yùn)營和維護(hù)協(xié)議；租賃—建設(shè)—經(jīng)營；建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營；建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓；購買—建設(shè)—經(jīng)營；建設(shè)—擁有—經(jīng)營。實(shí)際上還有其他多種衍生形式，如DBOT、BOOST等。在這一過程中，政府的經(jīng)濟(jì)職能也發(fā)生著深刻的變化。

當(dāng)傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給效能降低時(shí)，政府組織中的高層領(lǐng)導(dǎo)往往提出對(duì)某項(xiàng)服務(wù)實(shí)施合同外包的建議。實(shí)際上，他們保留了自己的責(zé)任，但職責(zé)的履行主要依靠私營部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)特征。此外，合同承包的主要目的是節(jié)約成本。因此，需要審視現(xiàn)行成本并確立成本底線，為隨后的合同定價(jià)提供參考。一般來說，營利性民營企業(yè)承包經(jīng)營的服務(wù)，其定價(jià)要低于非營利性機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成本。比較理想的做法是有幾個(gè)投標(biāo)者參與的真正的競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)。公平、公開、公正的招標(biāo)環(huán)境是吸引潛在競(jìng)爭(zhēng)者的最好方法，但良好的政策也是至關(guān)重要的。這包括廣泛宣傳、給投標(biāo)商以充分的信息和準(zhǔn)備時(shí)間、合理界定合同期限等。合同承包要求監(jiān)測(cè)和促進(jìn)合同的履行，即建立系統(tǒng)的程序來監(jiān)測(cè)承包商的績(jī)效，比較承包商績(jī)效與合同規(guī)定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)[7]。服務(wù)監(jiān)測(cè)包括投訴狀況的監(jiān)測(cè)、承包者工作記錄的審閱、定期的實(shí)地考察(關(guān)鍵階段)、不定期的巡視、接到客戶投訴后的視察、階段性的抽樣調(diào)查和民意評(píng)估測(cè)驗(yàn)等。

4.政府對(duì)于市場(chǎng)秩序的維護(hù)與監(jiān)管

盡管市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是配置資源的有效方式，但它時(shí)常也會(huì)失靈。比如壟斷、信息不對(duì)稱和外部性等問題都是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)。所以，政府在這些領(lǐng)域的出現(xiàn)就對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起到了重要補(bǔ)充作用。

(1)選擇最佳時(shí)期實(shí)施價(jià)格管制。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是中央高度重視的“三農(nóng)”問題?！叭r(nóng)”問題是一個(gè)綜合性問題，政府經(jīng)常使用價(jià)格管制等經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)控農(nóng)業(yè)價(jià)格，但往往“錯(cuò)位”。政府應(yīng)正確使用價(jià)格管制這一經(jīng)濟(jì)工具，選擇好使用的時(shí)機(jī)。在關(guān)系到農(nóng)民切身利益的農(nóng)用材料漲價(jià)的時(shí)候，政府應(yīng)積極干預(yù)，通過財(cái)政補(bǔ)貼、最高限價(jià)等措施保護(hù)農(nóng)民的切身利益。在農(nóng)產(chǎn)品銷售方面應(yīng)放松價(jià)格管制，還價(jià)格一個(gè)真實(shí)的“面目”，在政策、體制上為農(nóng)產(chǎn)品拓展銷售渠道、創(chuàng)建銷售市場(chǎng)。

(2)消除市場(chǎng)的負(fù)外部性，為市場(chǎng)機(jī)制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)減少“摩擦力”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中存在“摩擦力”，尤其是經(jīng)濟(jì)主體之間的外部影響使得經(jīng)濟(jì)體系出現(xiàn)很多不和諧因素。因此，解決外部性問題已經(jīng)成為政府的主要職責(zé)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，對(duì)于外部性的解決要依靠市場(chǎng)和政府。市場(chǎng)解決外部性的主要方式有，科斯的產(chǎn)權(quán)交易方式和企業(yè)合并方式等，其中，政府起到一個(gè)調(diào)解者的作用。比如，對(duì)于企業(yè)之間或企業(yè)與居民之間的糾紛進(jìn)行仲裁；對(duì)于初始產(chǎn)權(quán)界定不合理的進(jìn)行產(chǎn)權(quán)再界定；通過政府強(qiáng)制力和感召力促成兼并，減少企業(yè)之間的交易成本，等等。此外，政府通過征收污染稅和可轉(zhuǎn)讓污染許可證兩種方式解決外部性問題。

(3)加大金融監(jiān)管力度，創(chuàng)新金融監(jiān)管方式，嚴(yán)厲打擊非法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。鑒于現(xiàn)代金融體系的脆弱性，金融管理部門必須采取所有可能的措施防范和減少金融體系的各種風(fēng)險(xiǎn)，通過監(jiān)管增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性是最重要和有效的方面。有效金融監(jiān)管是指能夠通過監(jiān)管使建立金融制度的目的充分實(shí)現(xiàn)的金融監(jiān)管[8]。政府如何進(jìn)行有效監(jiān)管呢？一是轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，將目前的權(quán)力監(jiān)管轉(zhuǎn)化為權(quán)威監(jiān)管，即監(jiān)管部門的監(jiān)管基礎(chǔ)要建立在其監(jiān)管措施符合技術(shù)指標(biāo)的內(nèi)在規(guī)定性之上，而不是建立在行政權(quán)力之上。二是建立一套全面的監(jiān)管信息系統(tǒng)。這套系統(tǒng)主要包括強(qiáng)制性信息披露制度和真實(shí)性責(zé)任追究制度、各金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、監(jiān)管當(dāng)局之間的監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。三是進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。實(shí)時(shí)監(jiān)管是指監(jiān)管當(dāng)局通過電子監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、全面地收集金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)處理過程中的資產(chǎn)、負(fù)債、資本金變動(dòng)情況、大額現(xiàn)金流動(dòng)、資金清算及經(jīng)營效益等業(yè)務(wù)運(yùn)行中的信息，對(duì)金融運(yùn)行過程進(jìn)行全過程的監(jiān)管。

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