導(dǎo)語：政府確立公開民主決策程序論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文摘要：環(huán)境影響評價制度是環(huán)境保護(hù)的重要手段和措施，健全環(huán)境影響評價制度對于開展環(huán)境影響評價活動，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展具有法律保障作用。然而，在實施環(huán)境影響評價實際工作中也出現(xiàn)了一些問題，存在一些不足之處。這些問題主要是：環(huán)境影響評價的范圍過窄，缺乏替代方案，環(huán)境法規(guī)不完善，管理體制不健全等。針對這些問題提出了相應(yīng)的對策和建議。

論文關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價法律制度存在問題建議

環(huán)境影響評價是一項與社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生活方式密切聯(lián)系在一起的社會活動。大多數(shù)國家和有關(guān)國際組織已通過立法或國際條約采納來實施環(huán)境影響評價，評價對象和范圍已經(jīng)涉及到具體的建設(shè)項目以及立法、規(guī)劃計劃、重大經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策制定和開發(fā)區(qū)的建設(shè)等宏觀活動。環(huán)境影響評價制度在我國作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動所必須遵守的一項獨立的法律制度，對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全面規(guī)劃、工業(yè)發(fā)展的合理布局、新污染源的嚴(yán)格控制和老污染源的強(qiáng)化治理等均有著十分重要的意義。因此，我們應(yīng)對環(huán)境影響評價制度高度重視，讓其發(fā)揮應(yīng)有的作用，促進(jìn)環(huán)境事業(yè)的健康發(fā)展。

1環(huán)境影響評價制度在我國的發(fā)展

我國的環(huán)境影響評價制度是在借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合我國的具體國情的模式下逐步發(fā)展起來的。環(huán)境影響評價制度作為一項正式的法律制度首創(chuàng)于美國。繼美國之后，瑞典、澳大利亞分別在1969年的《環(huán)境保護(hù)法》和1974年的《聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》中效仿美國規(guī)定了環(huán)境影響評價制度，隨后西方各國陸續(xù)將這項制度推廣開來。我國在1979年的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》中吸取了國外的先進(jìn)經(jīng)驗和有益做法，原則規(guī)定了擴(kuò)、改、新建工程時，必須要提出環(huán)境影響報告書，這標(biāo)志著環(huán)境影響評價制度的正式確立。1980年的《基本建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》規(guī)定了環(huán)境影響評價的程序、范圍和內(nèi)容。1981年和1986年又兩度對該辦法進(jìn)行了修訂，使之更加完善。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，我國的環(huán)境影響評價進(jìn)入快速發(fā)展階段，從1992年到1994年的3年間，執(zhí)行的環(huán)境影響評價項目數(shù)分別為36366、34276和31476，分別占當(dāng)年建設(shè)項目數(shù)的61％、57％和63％。1998年11月，國務(wù)院第10次常務(wù)會議通過了《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》，并予實施，該條例對環(huán)境影響評價的分類、適用范圍、程序、環(huán)境影響報告書的內(nèi)容以及相應(yīng)的法律責(zé)任等都做了明確規(guī)定。2003年9月1日，《中華人民共和國環(huán)境評價法》正式出臺，作為國家對環(huán)境影響評價制度的最高立法，它對環(huán)境影響評價制度做出了更加系統(tǒng)、完整和明確的規(guī)定，最終從國家法律的高度肯定了這項制度。

2環(huán)境影響評價制度存在的不足

環(huán)境影響評價制度是“預(yù)防為主”原則的體現(xiàn)，是對傳統(tǒng)發(fā)展模式和決策方式的改革，是保證社會持續(xù)發(fā)展，健全環(huán)境方面的管理制度，加強(qiáng)建設(shè)項目管理，防止新污染，維護(hù)生態(tài)平衡的有效措施，是現(xiàn)代環(huán)境法的主要內(nèi)容，對于預(yù)防新的污染源出現(xiàn)有極為重要的意義。雖然我國在環(huán)境影響制度建設(shè)方面已經(jīng)作了大量的工作，并且出臺了《環(huán)境影響評價法》，但是從我國環(huán)境影響評價制度的實施情況來看，我國的環(huán)境影響評價制度還存在很多值得改進(jìn)的地方，具體論述如下。

2．1環(huán)境影響評價的范圍過窄

我國《環(huán)境影響評價法》第二條對環(huán)境影響評價的范圍作了規(guī)定，主要是對規(guī)劃和建設(shè)項目實施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，但對政策的環(huán)境影響評價并未涉及。在規(guī)劃的環(huán)境影響評價中，第七條也僅僅是指土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，特別是對綜合規(guī)劃中地位最高、作用最大的“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃”并未納入該法的適用范圍。由此看出我國環(huán)評立法思想還不夠解放，無論從理論上或?qū)嵺`上都有必要進(jìn)一步充實，使環(huán)境影響評價從點源評價擴(kuò)大到面源評價，從微觀層面到宏觀層面進(jìn)行評價。

2．2環(huán)境影響評價缺乏替代方案

環(huán)境影響報告書是環(huán)境影響評價的書面形式，是其最終表現(xiàn)形式。我國在環(huán)境影響評價制度中缺乏替代方案的規(guī)定，使評價單位進(jìn)行的環(huán)境影響評價實際上是“唯一”的可供選擇的方案。這樣就可能使決策部門和公眾無從選擇，只能按照此方案做出評價，即使有別的可供替代的方案，也只能按提供的唯一的方案進(jìn)行評價，這樣就會使環(huán)境影響報告制度的作用降低。如果是對國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)有益的項目，一旦不能通過評估將會影響我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這樣做雖然方便了評價機(jī)構(gòu)和開發(fā)建設(shè)單位，但卻不利于實現(xiàn)我國環(huán)境影響評價制度的真正目的。

2．3評審體制的規(guī)定存在不足

《環(huán)境影響評價法》第九條規(guī)定，對規(guī)劃的環(huán)境影響評價的具體范圍由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)管理部門規(guī)定，報國務(wù)院批準(zhǔn)。第二十三條所列的三種建設(shè)項目的環(huán)境影響評價由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)審批。但對于第二十三條規(guī)定以外的建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件的審批權(quán)限，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。由于地方保護(hù)主義的存在，各地就有可能因片面地追求經(jīng)濟(jì)利益而犧牲生態(tài)利益，尤其是犧牲與其鄰近的它地的生態(tài)利益，如在與它地接壤處建立廢棄物倉庫等。這樣，一些不符合生態(tài)要求的經(jīng)濟(jì)活動和其他活動項目，就有可能會通過各地自己的審批而被準(zhǔn)許付諸實施，使得環(huán)境影響評價的審批名存實亡。

2．4環(huán)境評價的審批不健全

環(huán)境影響報告書或登記表由行業(yè)主管部門預(yù)審，沒有行業(yè)主管部門的，其環(huán)境影響報告書或登記表由具有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批。在現(xiàn)行的環(huán)境影響評價制度中，規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)在某種意義上是重合的，這容易使政府為了地方、短期的目標(biāo)而作出不利于環(huán)境保護(hù)甚至蒙混過關(guān)的行為，滋生腐敗。而建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件又僅由環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和控制機(jī)制，這就很有可能導(dǎo)致行政審批權(quán)力過大而引起腐敗的產(chǎn)生。

2．5公眾參與機(jī)制不健全

公眾的參與是環(huán)境影響評價程序的重要組成部分。我國環(huán)境影響評價制度從產(chǎn)生直到1996年，公眾參與在一些重大的環(huán)境立法中都沒有體現(xiàn)，這也是造成我國環(huán)保領(lǐng)域有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的原因之一。近年來，我國在重大項目的環(huán)境影響評價中雖實行了公眾參與機(jī)制，但廣度、深度不夠，且多數(shù)由公眾積極、主動地表達(dá)自己的環(huán)境權(quán)益要求；公眾參與環(huán)境影響評價也只在環(huán)境影響報告書編制過程中進(jìn)行，而在政府審批決策時，很少組織聽證會等形式的公眾參與?！董h(huán)境影響評價法》對公眾參與的規(guī)定較之于以前有了實質(zhì)性進(jìn)展，但該法對法律實踐中必須明確的一些內(nèi)容，如公眾如何參與、通過什么方式參與以及在哪些階段參與、公眾參與的范圍、如何保障公眾參與等依然缺少具體規(guī)定。一般情況下，“環(huán)境影響評估制度的公共參與強(qiáng)調(diào)愈早愈好，愈早期的參與，民眾以及各界的關(guān)切較容易有表現(xiàn)的空間。一旦評估工作已經(jīng)完成，民眾及各界對繁雜的數(shù)據(jù)作評論，開發(fā)單位接受意見的可能性也大為降低”。

2．6法律責(zé)任的不健全

建設(shè)單位、評價單位的環(huán)境影響評價結(jié)論以及對環(huán)保部門審批結(jié)論進(jìn)行監(jiān)督管理和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的機(jī)制，在《環(huán)境保護(hù)管理條例》中沒有全面做出規(guī)定。在《環(huán)境影響評價法》中雖然規(guī)定了環(huán)保單位、規(guī)劃的編制單位、建設(shè)單位、審批部門的相應(yīng)責(zé)任，但其中對決策者的法律責(zé)任未作規(guī)定，這是一大缺陷，因為決策者在其中起主導(dǎo)性的作用，沒有決策的做出，將不會產(chǎn)生以后的責(zé)任問題，有必要對其進(jìn)行法律約束，設(shè)立責(zé)任制度。其在理論和實踐的聯(lián)系上還存在欠缺，這就可能造成環(huán)境影響評價流于形式，極大地影響了環(huán)境影響評價制度的實效。所以，此評價制度對于評審各個階段的有關(guān)單位和人員的法律責(zé)任規(guī)定還不是很明了，要對其有更細(xì)致的規(guī)定。

3完善環(huán)境影響評價制度的幾點建議

3．1增加對政策、法規(guī)等宏觀性、戰(zhàn)略性行為的環(huán)評活動

隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出和實施，世界各國越來越多地把立法政策以及替代方案等戰(zhàn)略環(huán)評作為完善環(huán)評的重要內(nèi)容，對政策、立法等活動開展環(huán)評對決策科學(xué)化有重要意義。它可以超越少數(shù)政策制定者的認(rèn)識局限，全面地對環(huán)境進(jìn)行影響評價。在此基礎(chǔ)上，可以及時對某項政策、法規(guī)進(jìn)行修改和補(bǔ)充甚至終止，以防止在政策上產(chǎn)生失誤和誤導(dǎo)，把立法、政策納入環(huán)評之內(nèi)，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的最好方法。

3．2環(huán)評內(nèi)容應(yīng)引進(jìn)替代方案機(jī)制

科學(xué)決策應(yīng)遵循擇優(yōu)原則，即在決策的幾個方案中權(quán)衡利弊，最終確定最佳方案。在進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評價時，立法中應(yīng)規(guī)定替代方案的環(huán)境影響評價的內(nèi)容，這樣才能體現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策和預(yù)防為主的思想。國際趨勢及國外的經(jīng)驗也表明，環(huán)境影響評價的核心是替代方案的分析。環(huán)境影響評價所尋求的不是那些沒有環(huán)境影響的發(fā)展項目，而是旨在找出任何情況下在環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)方面都是最佳的項目的方案。這就意味著所有可能的項目替代方案必須在對一個具體項目做出承諾之前，對它的費用和效益進(jìn)行審議，包括方案、選址、技術(shù)、工藝和原材料等均需予以考慮。因此，根據(jù)環(huán)境影響評價制度的實質(zhì)內(nèi)涵，在立法中應(yīng)加強(qiáng)對有關(guān)替代方案的規(guī)定，明確規(guī)定環(huán)境影響評價制度必須包括替代方案。

3．3完善環(huán)境影響評價的評審體制

為了防止地方保護(hù)主義的干擾，使我國環(huán)境影響評價工作真正發(fā)揮作用，建議采取兩級評審體制，即被授權(quán)的中央級環(huán)境影響評價機(jī)關(guān)和被授權(quán)的省級環(huán)境影響評價機(jī)關(guān)。前者主要負(fù)責(zé)中央政府政策、規(guī)劃、計劃的環(huán)境影響評價及跨省區(qū)的對環(huán)境有重大影響的區(qū)域環(huán)境影響評價和項目環(huán)境影響評價的評審。剩余的環(huán)境影響評價由后者負(fù)責(zé)，包括本省的政策、規(guī)劃、計劃的環(huán)境影響評價及區(qū)域環(huán)境影響評價和項目環(huán)境影響評價等的評審。賦予兩種環(huán)境影響評價的審批結(jié)論具有同等的法律效力。其審批機(jī)關(guān)均為被專門授權(quán)的環(huán)境影響評價審批機(jī)關(guān)，被專門授權(quán)的省級環(huán)境影響評價審批機(jī)關(guān)是被專門授權(quán)的中央級環(huán)境影響評價審批機(jī)關(guān)在各省的派出機(jī)構(gòu)，省級環(huán)境影響評價審批機(jī)關(guān)直接受中央級環(huán)境影響評價審批機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，并對其負(fù)責(zé)。立法還應(yīng)加強(qiáng)對審批部門的法律約束，以保證環(huán)境影響評價立法目的的實現(xiàn)。

3．4設(shè)立專門的環(huán)境審批機(jī)構(gòu)以完善審批機(jī)關(guān)對規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)在某種意義上的重合問題應(yīng)明確具體的編制機(jī)關(guān)，設(shè)立專門的審批機(jī)構(gòu)。使其二者明確分離，防止機(jī)構(gòu)重合帶來的權(quán)力重合問題，并注意在其中加大專家和公眾的意見所占的比重。其次，對于建設(shè)項目的環(huán)評文件僅由環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批的情況，應(yīng)加強(qiáng)對環(huán)評的組織管理。建立專門的建設(shè)項目審查委員會、環(huán)評專家委員會和專家小組，負(fù)責(zé)建設(shè)項目的環(huán)評工作，審查意見必須作出肯定或否定的結(jié)論，以此作為是否批準(zhǔn)的依據(jù)。確保審批機(jī)關(guān)的權(quán)威性、專業(yè)性、科學(xué)性，避免行政部門的不法干預(yù)。

3．5建立有效的公眾參與環(huán)評機(jī)制，增強(qiáng)可操作性

《環(huán)境影響評價法》第五條、第十一條、第二十一條等的規(guī)定對公眾、專家參與規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)評的范圍程序、方式和公眾意見的法律地位做了明確規(guī)定，但還應(yīng)作以下完善。

(1)將原則性規(guī)定具體化

《環(huán)境影響評價法》第五條是原則性規(guī)定，缺少具體條文的支撐，給人造成“宣言是規(guī)定”的印象。我國其他法律對公眾參與規(guī)定少之又少。如有也只是原則性規(guī)定。建議將具體的操作性規(guī)范在制定實施細(xì)則或有關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章時予以明確。

(2)完善參與的具體程序

參與階段越早，公眾越有標(biāo)準(zhǔn)。我國應(yīng)該在項目審查和范圍界定程序中引進(jìn)公眾參與，由環(huán)保部門具體負(fù)責(zé)組織，以利于整個參與程序的公眾性實現(xiàn)。建議在《環(huán)境影響評價法》實施細(xì)則的制定中對聽證會程序作出具體規(guī)定，建議健全聽證會制度，以及更多的參與形式，如來電、來信、來訪等。

(3)明確處理公眾意見的基本要求

為體現(xiàn)對公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的尊重，不僅應(yīng)賦予規(guī)劃部門和建設(shè)單位信息公開，及時征求公眾意見等義務(wù)，還應(yīng)考慮對規(guī)劃部門和建設(shè)單位回應(yīng)公眾意見的基本要求作出詳細(xì)規(guī)定，確保公眾意見不至于被形式化處理，造成規(guī)劃部門和建設(shè)單位“只聽取，不采納”的狀況。

(4)參與主體組成要有代表性和廣泛性

參與人既要有直接利益沖突的公眾，也要有與建設(shè)項目無直接關(guān)系的公眾，既要有受項目實施影響的人，也要有規(guī)劃編制和項目建設(shè)單位的人，更要有專家學(xué)者。

(5)公眾參與權(quán)能的司法保障

設(shè)立有關(guān)環(huán)境影響評價的司法審查制度，對主事機(jī)關(guān)在環(huán)評程序中設(shè)有依照法律法規(guī)進(jìn)行公眾參與程序；造成信息損害或程序損害，或被認(rèn)為有其他違法現(xiàn)象，有關(guān)利害關(guān)系人均可依法提起訴訟，為公眾參與權(quán)提供有效的司法保障。

3．6健全環(huán)境影響評價監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任制度

由于環(huán)境影響評價是項目可行性研究的重要組成部分，為決策者提供依據(jù)，是保證建設(shè)項目符合可持續(xù)發(fā)展的重要手段。如果不切實履行環(huán)境影響評價制度而開工建設(shè)，就有可能造成對環(huán)境的巨大污染和破壞，給社會和公眾帶來極大的危害?！董h(huán)境影響評價法》主要是采用行政處罰的手段來追究規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，而對決策者的法律責(zé)任卻沒有規(guī)定，不能有效地調(diào)動其督促履行職責(zé)的積極性。

《環(huán)境影響評價法》對規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、建設(shè)單位以及為環(huán)評提供技術(shù)服務(wù)的違法行為和違法人員均作出了明確的法律責(zé)任規(guī)定，但在法律責(zé)任方面還需進(jìn)一步完善。

(1)《環(huán)境影響評價法》對環(huán)評主體的規(guī)定應(yīng)當(dāng)細(xì)化

《環(huán)境影響評價法》對環(huán)評主體的規(guī)定過于原則，沒有明確劃分。這樣在實踐中建設(shè)者、評價者、審批者就有可能不認(rèn)真履行其法定義務(wù)或法定職責(zé)，易造成環(huán)評流于形式而沒有人承擔(dān)責(zé)任的狀況，極大地影響了環(huán)評制度的實效。因此，《環(huán)境影響評價法》應(yīng)制定其實施細(xì)則，細(xì)化三者的具體責(zé)任。

(2)對擅自開工建設(shè)造成環(huán)境污染和破壞要恢復(fù)原狀

《環(huán)境影響評價法》第三十一條中增加的“恢復(fù)原狀”，其中對于擅自開工建設(shè)造成的環(huán)境污染或破壞并沒有做出“恢復(fù)原狀”的規(guī)定，僅僅要求用罰款來彌補(bǔ)環(huán)境損失是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，在追究法律責(zé)任中只考慮到經(jīng)濟(jì)效益而忽視生態(tài)效益的重要性是違背可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想的。

(3)應(yīng)對未采納公眾意見造成嚴(yán)重后果的行為追究法律責(zé)任

編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)因沒采納公眾意見、審查意見而造成的重大環(huán)境危害的行為，僅要求說明是不夠的，對無視公眾意見而導(dǎo)致污染或破壞環(huán)境的嚴(yán)重后果者，應(yīng)追究其法律責(zé)任。

4結(jié)語

環(huán)境影響評價制度的建立同我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)一樣，成績與困難同在，挑戰(zhàn)與希望并存?！董h(huán)境影響評價法》的實施可以說是一項十分具有挑戰(zhàn)性的任務(wù)，它要求政府確立起更加公開民主的決策方式和程序。實施中出現(xiàn)的各種阻力與問題，還有待于在實踐中不斷發(fā)現(xiàn)，不斷總結(jié)，及時解決。只要我們銳意改革，不斷進(jìn)取，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，環(huán)境影響評價制度就會發(fā)揮環(huán)境管理的巨大作用，使我國環(huán)境影響評價制度更加進(jìn)步與完善。