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2011年中央出臺關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)的一號文件強(qiáng)調(diào)：“把水利作為國家基礎(chǔ)上設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)”。中央也將在未來十年將投入四萬億用于農(nóng)田水利建設(shè)。如何利用好這筆資金、最大限度的發(fā)揮效益，是目前我們急需解決的問題。在現(xiàn)實(shí)情況中，小型農(nóng)田水利的建設(shè)在財(cái)政投入、后續(xù)管護(hù)到群眾參與等方面面臨著急需研究和解決的問題。

一、目前小型農(nóng)田水利建設(shè)面臨的主要挑戰(zhàn)

1．歷史欠賬多，建設(shè)壓力大新中國成立以來我國的農(nóng)田水利建設(shè)主要集中于建國后三十年，其中經(jīng)歷了兩次建設(shè)高潮，分別是20世紀(jì)50年代的以河道引水建水庫發(fā)展引水蓄水灌溉工程以及60～70年代的“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨時(shí)期”發(fā)展的打井、建排灌泵站等提水工程。這些水利工程的建設(shè)為改革開放后農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。自從1980年國家財(cái)政體制改革將農(nóng)田水利費(fèi)包干到地方后．資金投入大量減少．農(nóng)田水利建設(shè)投資規(guī)模大幅縮小，大型的農(nóng)田水利工程建設(shè)基本停滯，農(nóng)村的水利設(shè)施小規(guī)模建設(shè)主要依靠地方政府資金投入和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)的“兩工”。2002年，農(nóng)村稅費(fèi)改革開始以后．各地的義務(wù)工和積累工相繼取消，形成了農(nóng)田水利建設(shè)的龐大歷史欠賬，“兩工”取消后．造成全國農(nóng)田水利投入減少約80億個(gè)工日，折合約2000億元，造成全國一半耕地缺少基本灌排條件。①

2．財(cái)政投入有限，資金渠道單一小型農(nóng)田水利建設(shè)管理投入嚴(yán)重不足，是多年存在的問題，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，這個(gè)矛盾更加突出．雖然近年來中央和各省不斷增加財(cái)政投入金額，但主要用于大型骨干工程的建設(shè)，盡管2005年中央設(shè)立了小型農(nóng)田水建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，但全國的建設(shè)任務(wù)過于龐大．量小面寬。投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足水利建設(shè)實(shí)際需要。小型農(nóng)田水利投入面臨兩大困境。一是地方政府財(cái)力十分有限。盡管財(cái)政部門每年用于農(nóng)田水利工程建設(shè)的資金有較大的增長，但無法滿足投入需求。以四川省為例，“十一五”期間，四川I省小型農(nóng)田水利投入總計(jì)33．9億元，僅僅占水利投資總規(guī)模的14，缺口較大。②縣級財(cái)政無力投入，四JII大部分縣市屬于偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)．縣級財(cái)政基本屬于吃飯財(cái)政，再加上這幾年重點(diǎn)工程建設(shè)地方配套任務(wù)嚴(yán)重．很難拿出更多資金用于農(nóng)田水利建設(shè)。二是投入渠道單一，主要依賴財(cái)政性資金，缺乏引導(dǎo)工商資金、金融資金、社會(huì)資本進(jìn)入激勵(lì)機(jī)制，沒有搭建良好的融資平臺。作為蓖接收益者的農(nóng)民的參與度不高，造成依靠財(cái)政投入來完成水利建設(shè)任務(wù)的局面。

3．重建輕管問題突出，水利設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)不暢近年來一些地區(qū)加大了對小型農(nóng)田水利的建設(shè)投入力度，新建了許多小型農(nóng)田水利工程，但是大多新建工程只注重工程建設(shè)，不注重后續(xù)有效管理維護(hù)機(jī)制的建立。一些新建的小型農(nóng)田水利工程的管理職能被賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體的集體經(jīng)濟(jì)組織職能下降，大多數(shù)由集體管理的小型農(nóng)田水利設(shè)施的管理就流于形式，存在產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明的現(xiàn)象，部分有專職人員管理的工程，由于管理工作報(bào)酬低等原因．存在著管理水平不到位的現(xiàn)象。全面推行的農(nóng)民用水合作組織，也面II缶日常管理困難、工作經(jīng)費(fèi)短缺、缺乏工程維修資金等問題，影響了水利設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

4．政策體制改革滯后，群眾參與不足部分建成的農(nóng)田水利設(shè)施，由于在后續(xù)使用政策上改革滯后，嚴(yán)重影響了工程的使用效率，目前農(nóng)業(yè)水資源的日常運(yùn)營管理采取“以水養(yǎng)水”的政策，即讓農(nóng)民交納水費(fèi)來換取水資源的使用。但是在實(shí)際工作中，特別是中央取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，向農(nóng)民收取水費(fèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織被農(nóng)民誤解為借收水費(fèi)的方式來收取雜費(fèi)，使很多中小型水庫和用水合作組織應(yīng)該收取的水費(fèi)難以收取，水利設(shè)施的運(yùn)營難以維持．在部分地方政府財(cái)力充足的地區(qū)，已經(jīng)由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)農(nóng)民水費(fèi)，但在大多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，水利設(shè)施的運(yùn)營十分困難。

二、支持小型農(nóng)田水利建設(shè)的若干政策建議

1．有機(jī)整合財(cái)政資金，構(gòu)建多元投入渠道

(1)以縣為單位編制小型農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃，打造資金整合平臺。據(jù)規(guī)劃方案推進(jìn)各部門的水利建設(shè)資金整合，解決臨時(shí)性拼盤式整合的問題。農(nóng)田水利資金渠道多、主管部門多，必須打破界限，將各部門涉及農(nóng)田水利建設(shè)的資金按照規(guī)劃整合使用。

(2)搭建省級水利建設(shè)融資建設(shè)平臺。在中央財(cái)政水利建設(shè)資金投入有限的形式下，通過財(cái)政擔(dān)保、市場運(yùn)作和公司管理。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加水利信貸投入，撬動(dòng)社會(huì)資金進(jìn)入水利項(xiàng)目建設(shè)。進(jìn)一步拓寬水利建設(shè)項(xiàng)目投融資渠道。充分發(fā)揮政策性金融的作用．使其成為水利建設(shè)的重要融資渠道，目前農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行從2007年開始進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的貸款業(yè)務(wù)，其中就包括對農(nóng)田水利的支持。應(yīng)當(dāng)積極探索通過政策性金融獲得資金支持，財(cái)政與金融資金融合，為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供長期低息貸款，同時(shí)在資金來源、稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息等方面對承擔(dān)農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)給予優(yōu)惠政策。

2．加大中央財(cái)政投入力度，降低配套資金比例

中央明確了農(nóng)田水利是財(cái)政支持投的重點(diǎn)，就應(yīng)該繼續(xù)加大投資力度，在制度設(shè)計(jì)上要擴(kuò)量增點(diǎn)．降低地方財(cái)政的配套比例。一是取消老少邊窮地區(qū)的農(nóng)田水利配套資金比例，中央要求地方政府在申請項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)都要進(jìn)行資金配套。但是一些老少邊窮的地區(qū)地方政府無力配套，所以在項(xiàng)目申請過程中缺乏競爭力，所以應(yīng)當(dāng)取消這些地區(qū)的配套資金，改為中央財(cái)政和省級財(cái)政承擔(dān)。二是降低丘陵地區(qū)資金配套比例，由5O降低到30。三是降低農(nóng)民自籌資金比例，在貧困地區(qū)，要求村民一下籌集幾十萬用于小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)還是十分困難，所以應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減免村民自籌配套資金的比例，由目前的50降低到20。

3．深化水利產(chǎn)權(quán)改革，明確建設(shè)與管護(hù)主體繼續(xù)深化小型農(nóng)田水利的產(chǎn)權(quán)制度改革，使產(chǎn)權(quán)改革落到實(shí)處。

一是修改現(xiàn)行的《水利法》和《物權(quán)法》，從法律上明確小型農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)屬。明晰產(chǎn)權(quán)是產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)，對于原有的水利設(shè)施。應(yīng)當(dāng)據(jù)其投入的主體明晰其產(chǎn)權(quán)，由國家投資興建的水利設(shè)施屬國家所有，由國家和集體共同投資興建的水利設(shè)施，按照投資比例劃分產(chǎn)權(quán)，由集體投資的水利設(shè)施屬于集體所有，由個(gè)人投資的水利設(shè)施將產(chǎn)權(quán)劃給個(gè)人。對于新建的受益農(nóng)戶眾多的小型農(nóng)田水利，應(yīng)將其產(chǎn)權(quán)賦予農(nóng)民用水合作組織，將產(chǎn)權(quán)明確為集體所有。二是在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革的過程中避免通過行政手段強(qiáng)制推進(jìn)，應(yīng)通過民主協(xié)商方式進(jìn)行產(chǎn)權(quán)的收回與發(fā)包，避免埋下矛盾和隱患。三是對一些原有水利工程項(xiàng)目在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革前，明確病險(xiǎn)水庫的治理主體，建議由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)病險(xiǎn)害水利工程的維修費(fèi)用，以此讓產(chǎn)權(quán)改革落到實(shí)處。

4．加大用水合作組織扶持力度，提高自我管理意識

進(jìn)一步加大對農(nóng)民用水合作組織的扶持。一是各級財(cái)政每年要拿出專項(xiàng)資金，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，對運(yùn)行良好的用水合作組織進(jìn)行評比表彰獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)農(nóng)民以用水合作組織來管理的良性發(fā)展。二是注重農(nóng)民用水合作組織的管理制度建設(shè)，激勵(lì)發(fā)揮用水合作組織中農(nóng)民的主體地位，加強(qiáng)自我管理和自我服務(wù)的功能建設(shè)。四是對于拖欠水費(fèi)的農(nóng)民要通過村歸民約進(jìn)行約束。五是創(chuàng)造條件使農(nóng)民用水合作組織參與一些小型水利設(shè)施的建設(shè)，讓農(nóng)民從建設(shè)中受益。

5．搭建農(nóng)民參與水利建設(shè)平臺，鼓勵(lì)農(nóng)民參與搭建農(nóng)民參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的平臺，不僅限于讓農(nóng)民參與小型和微型水利的建設(shè)，更要引導(dǎo)農(nóng)民有組織地參與骨干水利工程和中型水利工程的渠系配套工程的建設(shè)中。通過平臺的搭建使農(nóng)民獲得對水利建設(shè)項(xiàng)目的知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。讓農(nóng)民知曉農(nóng)民自身可以參與水利工程的項(xiàng)目申報(bào)并承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，讓農(nóng)民在項(xiàng)目的過程中可以發(fā)表自己的意見，使建成的水利工程更符合農(nóng)民的需求；對水利項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民進(jìn)行簡單施工技術(shù)和建設(shè)技能等方面的培訓(xùn)，讓農(nóng)民參與到水利工程的建設(shè)中，承擔(dān)力所能及的建設(shè)任務(wù)，從中獲取一定的勞務(wù)收益。

6．改革水費(fèi)繳納制度，中央財(cái)政給予水費(fèi)補(bǔ)貼目前水利建設(shè)的后續(xù)管理經(jīng)費(fèi)主要是依靠“以水養(yǎng)水”的制度來實(shí)施。通過向農(nóng)民收取水費(fèi)的方式來維持日常經(jīng)營。從實(shí)踐來看，效果不理想，收費(fèi)的收取成為目前最大的難題之一，也是造成農(nóng)村新的不穩(wěn)定因素的重要原因。應(yīng)當(dāng)改革目前的水費(fèi)繳納制度。一是將中小型水庫的日常經(jīng)營成本納入公共財(cái)政負(fù)擔(dān)范圍，由中央財(cái)政給予水庫管理者水費(fèi)補(bǔ)貼用于水庫的日常運(yùn)作和水庫維修；二是實(shí)施水費(fèi)直補(bǔ)的方式由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)農(nóng)民用水費(fèi)用。