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摘要:新常態(tài)下，中央銀行預算管理要求發(fā)生變化，開始從被動核算型向主動管理型轉變，更加注重預算管理的規(guī)范化、科學化、精細化。本文根據(jù)中國人民銀行湘潭市中心支行預算矩陣式管理實踐經(jīng)驗，初步探討了中央銀行預算矩陣式管理模式構建，并就穩(wěn)步推進中央銀行預算矩陣式管理工作提出了相關建議。

關鍵詞:中央銀行;預算管理;矩陣式管理

預算管理是中央銀行財務管理工作的重要組成部分，也是中央銀行履行自身職能的重要保障。新常態(tài)下，隨著財稅體制改革持續(xù)推進，中央銀行財務預算管理工作環(huán)境也發(fā)生深刻變化，促使中央銀行預算管理模式由被動核算型向主動管理型轉變，預算管理的規(guī)范化、科學化、精細化更受重視。在此政策背景下，中國人民銀行湘潭市中心支行(以下簡稱湘潭市中支)結合調研結果及工作實際，積極推動財務預算管理工作轉型，深入探索財務預算管理新模式，財務預算管理工作取得了顯著成效。

一、中央銀行現(xiàn)行預算管理存在的不足

2016年5月，湘潭市中支對轄內(nèi)2013－2015年財務預算管理工作進行摸底調查，重點關注了預算編制、預算執(zhí)行以及預算績效評價的實施落實情況。調查結果表明，中央銀行現(xiàn)行預算管理制度存在一些不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:(一)預算管理目標和依據(jù)不明確。調查發(fā)現(xiàn)，轄內(nèi)自上而下未建立長期的部門業(yè)務規(guī)劃，導致預算編制依據(jù)不充分。業(yè)務部門只能依據(jù)下一年工作計劃和以前年度的財務預算執(zhí)行情況估算未來三年的業(yè)務規(guī)劃及相關預算，以致突發(fā)性、臨時性預算需求難以預測，整體預算編制的準確性不高，缺少相應的預算管理標準和依據(jù)。(二)業(yè)務部門預算管理程度較低。湘潭市中支轄內(nèi)尚未建立有序的財務預算組織機構，存在財務預算責任不明確、考核監(jiān)督機制不健全等問題，導致財務部門承擔了大部分財務預算管理的風險和責任。如湘潭市中支2015年預算編制時，要求各業(yè)務部門報送三年業(yè)務規(guī)劃至會計財務部門，以便預算編制時統(tǒng)籌安排，但17個部門僅有4個部門報送了業(yè)務規(guī)劃。(三)預算主體責任意識缺失。在現(xiàn)行預算管理制度下，盡管財權與事權相互分離，由會計財務部門負責所有經(jīng)費核算、審批的統(tǒng)一歸口管理，但經(jīng)過本次調查發(fā)現(xiàn)，會計財務部門難以有效地全面控制和監(jiān)督業(yè)務部門財務預算活動。這導致一些業(yè)務部門預算責任主體意識缺少，成本控制觀念單薄，在履職過程中，全局觀念和資金使用效益意識比較薄弱。

二、湘潭市中支預算矩陣式管理模式的應用

為進一步提高中央銀行對財務預算資金的管控能力和使用效益，湘潭市中支成立了預算管理委員會，統(tǒng)籌推進中央銀行預算管理轉型工作，多措并舉，創(chuàng)新性的將矩陣式管理模式引進中央銀行預算管理工作當中。(一)矩陣式管理的內(nèi)涵。矩陣式管理是建立在原有的線性職能組織結構的基礎之上，通過一套橫向的組織機制來實現(xiàn)業(yè)務部門之間的協(xié)作，最終形成橫向和縱向的矩陣結構，從而促進上下、平行部門間的信息交流和充分溝通，提高各部門間協(xié)作效率和資源配置效率。(二)湘潭市中支建立預算矩陣式管理模式思路。結合前期預算管理工作調查成果，湘潭市中支創(chuàng)新性的將矩陣式管理模式引進預算管理工作中，主要從預算編制、預算管理組織體系以及預算管理過程三個方面進行頂層設計，進一步規(guī)范湘潭市中支的預算管理工作。湘潭市中支建立財務預算矩陣式管理模式思路具體如下:一是結合履職特點，合理構建預算管理的組織體系。湘潭市中支結合當前宏觀經(jīng)濟形勢和自身履職特點，從頂層出發(fā)，初步構建了中央銀行預算矩陣式管理框架(見圖1)。設立由預算管理委員會、財務部門、預算責任中心組成的三級預算組織體系，明確各級機構和業(yè)務部門的財務預算責任。其中，由預算管理委員會制定預算目標和管理重大決策，并負責組織協(xié)調財權、事權部門之間的權責關系，督導預算管理責任的具體落實;財務部門負責各業(yè)務部門及所屬各行年度預算審核、匯總、調整、上報、下達及考核評價等日常工作，同時還要發(fā)揮引領、支持和指導作用，做好定額標準的制定、評價方法的優(yōu)化、預算模型的設計等基礎性工作，為預算責任中心提供支持和保障;預算責任中心主要負責部門業(yè)務規(guī)劃、預算編制、執(zhí)行和評價等事項。二是優(yōu)化預算管理組織體系的協(xié)同分工。湘潭市中支從縱橫兩條線上優(yōu)化設計了預算管理組織架構，進一步強化預算管理組織體系的協(xié)同分工。一方面，在縱向條線的管理上，明確上級行對下級對口部門的指導、管理和監(jiān)督作用(見圖1)。另一方面，在橫向條線的管理上，要求本級預算管理委員會、財務部門、預算責任中心嚴格履行財務預算管理職責，加強跨部門溝通、協(xié)調和配合。形成以財務部門為主、預算責任中心參與、預算管理委員會督導的模式，完善預算內(nèi)部控制機制，合理防控預算風險(見圖2)。圖2中央銀行預算矩陣式管理組織內(nèi)部架構圖三是全過程預算管理流程的建立完善。湘潭市中支以財務預算管理改革為契機，修訂完善了《財務管理制度》、《預算管理暫行辦法》、《預算管理考核評價辦法》，進一步設計規(guī)范中央銀行預算管理流程(見圖3)。湘潭市中支制定中長期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，為預算管理的各個環(huán)節(jié)提供指導和依據(jù)。在此基礎上，要求各業(yè)務部門要根據(jù)該規(guī)劃制定中長期業(yè)務規(guī)劃，以便于各級業(yè)務部門以此為依據(jù)量化和細化未來三到五年的預算資金需求，科學規(guī)范地管理日常財務支出。同時，持續(xù)強化對預算項目的績效監(jiān)控，構建預算分配與績效考核評價結果有機集合的機制。

三、湘潭市中支預算矩陣式管理應用成效

一是預算管理觀念進一步增強。湘潭市中支在實施預算矩陣式管理過程中，組建了包含預算管理委員會、財務部門、預算責任中心的三級預算管理組織體系，建立各部門溝通協(xié)調機制，優(yōu)化業(yè)務流程，明確部門之間責任分工，轉變了“重分配，輕管理”的傳統(tǒng)預算管理思維，牢固樹立了“無預算不立項，先預算后花錢”的理念。二是財務開支進一步合規(guī)。湘潭市中支通過在現(xiàn)行財務預算中引入矩陣式管理模式，進一步強化了預算約束，樹立了成本控制意識，健全了預算法制觀念，不斷規(guī)范資金運行，提高了預算資金的使用效益。三是預算管理制度進一步完善。湘潭市中支在實施預算矩陣式管理的過程中，財務部門不斷修訂完善了《預算管理暫行辦法》、《財務管理制度》及相關內(nèi)部控制制度，增強了預算管理的可執(zhí)行性和可操作性。四是監(jiān)督考核機制進一步優(yōu)化。湘潭市中支通過實施預算矩陣式管理，進一步增加了預算績效評價環(huán)節(jié)，制定了《預算管理考核評價辦法》，加強預算執(zhí)行質量控制，積極開展預算執(zhí)行動態(tài)分析工作。五是預算公開進一步推進。預算矩陣式管理模式的應用，使湘潭市中支財務預算開支不斷規(guī)范，進一步提高了湘潭市中支預算信息公開透明度。目前湘潭市中支預算公開方式已經(jīng)由原來單一的職工代表大會公開發(fā)展為重大事項公開、公告欄公開、內(nèi)部網(wǎng)站公開，預算公開逐漸趨于常態(tài)化。

四、湘潭市中支預算矩陣式管理經(jīng)驗建議

預算矩陣式管理模式的應用，促進了湘潭市中支轄內(nèi)各部門之間的信息充分溝通，提升了內(nèi)部協(xié)作效率，優(yōu)化了預算資源配置效率和使用效率。但在矩陣式管理模式的應用與推廣過程中，預算管理模式與現(xiàn)行管理觀念、管理結構和管理文化不相匹配等問題也是湘潭市中支面臨著的難題?，F(xiàn)結合相關問題，提出以下建議，以期為進一步改進中央銀行預算管理體制提供有益參考和借鑒。(一)加強宣傳推廣工作，轉變財務預算觀念。中央銀行預算管理從傳統(tǒng)的垂直直線職能型管理向矩陣式管理轉型，需要各級行黨委牽頭推廣以及各業(yè)務部門的共同參與。各級行要以國家財政預算體制改革推進和內(nèi)外部審計監(jiān)督形勢為契機，積極深入開展預算管理轉型工作相關內(nèi)容的宣傳培訓，引導各級行領導干部及職工關注和重視財務預算工作，強化對加強橫向協(xié)作、提高工作效率、實現(xiàn)資源共享等矩陣式管理目標的認同，增強全局觀、責任觀和主動意識。(二)健全預算管理體系，明確各級職責權限。從預算矩陣式管理框架來看，中央銀行應不斷理順組織結構、業(yè)務規(guī)劃、運行流程等，系統(tǒng)修訂現(xiàn)有財務管理制度、預算管理辦法，不斷完善當前預算科目賬戶體系、預算管理體系，形成業(yè)務規(guī)劃、編制審批、執(zhí)行監(jiān)督和績效考核評價“四位一體”的體系保障。同時，要從制度層面明確組織內(nèi)部權責關系，明晰的權責關系是成功推行預算矩陣式管理的關鍵一環(huán)。(三)規(guī)范預算編制工作，嚴控預算執(zhí)行過程。根據(jù)中央銀行預算矩陣式管理和上級行最新制度文件要求，各級行要提升預算編制的有效性、針對性。中央銀行財務部門要持續(xù)強化橫向溝通，發(fā)揮業(yè)務部門主體作用，杜絕預算編制與業(yè)務實際脫節(jié)。同時，預算管理委員會要積極發(fā)揮督導效能，有效降低預算編制風險。在預算執(zhí)行過程中，各級行要加強經(jīng)費開支的動態(tài)把控，及時掌握各預算責任中心經(jīng)費使用情況以及總體預算支出情況，合理控制經(jīng)費使用進度。另外，在監(jiān)督預算執(zhí)行的過程中，要做到突出重點，有的放矢，如加強對各級行“三公經(jīng)費”使用情況的動態(tài)跟蹤。(四)優(yōu)化預算考核機制，加強評價結果運用。中央銀行各級機構應該在實行預算矩陣式管理基礎之上，建立科學的預算績效考核機制，強化預算監(jiān)督和考核，積極開展預算績效管理。各級機構行應根據(jù)自身實際情況制定詳細的《預算管理考核評價辦法》，建立健全預算考核的評價指標、工作程序、結果應用等內(nèi)容，以預算考核評價結果作為預算編制和預算分配的重要依據(jù)，增強責任觀念，強化績效理念，持續(xù)提高預算管理透明度。

參考文獻:

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［2］李壽龍，羅燕.中央銀行會計財務矩陣式管理研究［J］.金融發(fā)展評論，2016(12).

［3］中央銀行財務研究小組.中央銀行財務治理［M］.北京:中國金融出版社，2016.

作者:李毅 賓菊平 陳浩祺 向令 單位:中國人民銀行湘潭市中心支行