導(dǎo)語(yǔ)：地方政府職能優(yōu)化的層次研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

我國(guó)地方政府職能現(xiàn)狀的深層分析

我國(guó)地方政府在深化改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展、公共服務(wù)等諸多方面發(fā)揮了積極的作用，地方政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ǖ倪M(jìn)展，政企分開、政資分開等方面取得了一定的進(jìn)步。但是當(dāng)前，地方政府職能中也存在著突出的問題，有舊問題也有新問題，主要集中在兩個(gè)方面，一個(gè)是職能的定位，一個(gè)是職能的履行。主要表現(xiàn)為政府職能的越位、錯(cuò)位、空位、不到位問題，地方政府職能的實(shí)踐與應(yīng)然層面存在著巨大的差距。具體的講，地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，深度干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)的越位現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，“企業(yè)家政府”以及“發(fā)展型政府”的角色錯(cuò)位問題依然存在。地方政府直接或間接的利用財(cái)稅、土地等資源的支配權(quán)，融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，替代市場(chǎng)的資源配置功能，影響市場(chǎng)與企業(yè)，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”也當(dāng)“裁判員”，打破了市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)則。在這個(gè)過程中，地方政府表現(xiàn)出其“經(jīng)濟(jì)人”的一面，形成權(quán)力與資本的結(jié)合，削弱了政府“公共性”。在社會(huì)管理方面，政府未能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的活力并發(fā)揮其積極作用，包辦社會(huì)事務(wù)，造成政事不分，政社不分，社會(huì)管理能力漸弱，影響政府效能的發(fā)揮。其次，職能執(zhí)行不到位問題凸出，主要體現(xiàn)在市場(chǎng)監(jiān)管與公共服務(wù)方面。市場(chǎng)監(jiān)管不力，食品、藥品存在安全質(zhì)量問題，職能部門執(zhí)行不力，監(jiān)管流于形式。地方公共服務(wù)職能薄弱，公共服務(wù)供給不足，分配不公，服務(wù)的規(guī)范化、制度化不足。尤其是市場(chǎng)化工具在公共產(chǎn)品供給中的問題層出不窮，近年來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中質(zhì)量問題大量存在，設(shè)租、尋租，豆腐渣工程依然不絕。這些問題與不足從不同程度上影響著政府的權(quán)威性及社會(huì)認(rèn)同。（一）舊式的“全能型政府”觀念存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的全能型政府思維模式及路徑依賴仍然存在，地方政府集經(jīng)濟(jì)及社會(huì)事務(wù)管理權(quán)，具有超強(qiáng)的權(quán)力支配性，運(yùn)用行政權(quán)力直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)，未樹立“有限政府”的理念。長(zhǎng)期以來，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略成為了地方政府發(fā)展的路徑依賴，也成為地方間競(jìng)爭(zhēng)的重要砝碼。（二）政績(jī)考核機(jī)制的影響對(duì)經(jīng)濟(jì)職能的重視或者說“偏愛”與地方政績(jī)考核機(jī)制密切相關(guān)。為了調(diào)動(dòng)地方的積極性、主動(dòng)性，中央采取了一定的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)地方官員的政治晉升及政績(jī)考核主要以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主，于是地方政府以追逐數(shù)目字式的各項(xiàng)顯性指標(biāo)展開了政治錦標(biāo)賽?！耙越?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽也促使地方政府抓住經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大權(quán)，巨大的正式和非正式的行政權(quán)力直接支配了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域諸多關(guān)鍵性的資源，如稅收政策、融資政策、行政審批、土地批租、工程招標(biāo)等等?！盵4]其次，由于這種考核介于官員的任期內(nèi)，具有時(shí)效性，地方政府官員遂追逐顯性的短期績(jī)效，各種“形象工程”、“政績(jī)工程”層出不窮，而對(duì)于具有長(zhǎng)期性、社會(huì)性的公共服務(wù)產(chǎn)品卻缺乏動(dòng)力，供給不足。（三）地方財(cái)政體制的影響從縱向來看，自1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革之后，財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移，中央占據(jù)了稅收的主要部分，地方獲得了一定的財(cái)權(quán)，每年中央會(huì)對(duì)地方稅收返還一部分。自此，地方政府取得了大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展權(quán)，也相應(yīng)地承擔(dān)了大量的地方社會(huì)事務(wù)及公共服務(wù)，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方政府的年均財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的70％左右，而其財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的不足50％。很明顯地方的財(cái)政支出與其財(cái)力不成比例，只有通過發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)稅，獲取更多的稅收返還及政策支持。尤其是本世紀(jì)初，土地財(cái)政成為地方財(cái)政的重要來源，地方政府的逐利性最大化。從橫向來看，由于地方財(cái)政支出缺乏透明度，大量財(cái)政投入了基礎(chǔ)設(shè)施及經(jīng)濟(jì)建設(shè)，尤其是“看得見”的短期項(xiàng)目，而具有長(zhǎng)期效應(yīng)的公共服務(wù)所占比例較小，缺乏必要的財(cái)政支出保證。（四）組織機(jī)構(gòu)職能不明，權(quán)責(zé)不清機(jī)構(gòu)作為政府職能實(shí)現(xiàn)的載體，發(fā)揮著重要的作用。在我國(guó)中央政府及各層級(jí)政府并未有明確的職能分工，存在著職責(zé)同構(gòu)，各層級(jí)政府職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊。如在食品安全監(jiān)管中，由多個(gè)職能部門共同負(fù)責(zé)，形成了縱橫交織的監(jiān)管模式，由于各監(jiān)管部門職能不明，在一定程度上導(dǎo)致職能履行中的權(quán)責(zé)不清、互相推諉的現(xiàn)象。改革開放以來，我國(guó)已經(jīng)經(jīng)歷了六次機(jī)構(gòu)改革，從1988的機(jī)構(gòu)改革開始，職能轉(zhuǎn)變逐成為機(jī)構(gòu)改革的中心，隨后為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展要求而不斷地進(jìn)行了機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)與調(diào)整。2008年我國(guó)政府機(jī)構(gòu)實(shí)行了大部制改革，對(duì)一些職能相近的部門進(jìn)行整合，解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉的問題，加強(qiáng)社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。但實(shí)踐中地方職能部門改革的現(xiàn)實(shí)阻力較大，成效不明顯，各職能部門之間的協(xié)調(diào)、合作性不足，存在較為嚴(yán)重的“權(quán)責(zé)壁壘”，并未實(shí)現(xiàn)部門職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變與優(yōu)化。

我國(guó)地方政府職能優(yōu)化的路徑探索

如何優(yōu)化地方政府職能，使其在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的職能履行中發(fā)揮重要作用，首要的需明確目標(biāo)取向，具體從宏觀、中觀、微觀三個(gè)維度，即從制度、組織、技術(shù)層面進(jìn)行改革與完善。目標(biāo)層面，以服務(wù)型政府建設(shè)為導(dǎo)向。以服務(wù)型政府為導(dǎo)向，“以人為本”為價(jià)值理念，建設(shè)服務(wù)、廉潔、高效、有限政府。地方政府需轉(zhuǎn)換自身角色，由主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變到提供良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，為地方民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及服務(wù)，由權(quán)力轉(zhuǎn)換到權(quán)利服務(wù)中。以人為本，統(tǒng)籌地方全面科學(xué)發(fā)展，加強(qiáng)地方政府職能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化及協(xié)調(diào)。地方政府官員以服務(wù)為核心理念，改變官本位思想，明確權(quán)力服務(wù)于權(quán)利的目的性。同時(shí)，加強(qiáng)地方法治建設(shè)，使權(quán)力受制于法律，依法行使權(quán)力，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制；推進(jìn)政務(wù)信息公開，建設(shè)公開、透明政府。制度層面推進(jìn)體制、機(jī)制的改革與完善。健全政績(jī)考核機(jī)制，增強(qiáng)政績(jī)考核的科學(xué)性，強(qiáng)化責(zé)任。構(gòu)建科學(xué)、全面的績(jī)效考核指標(biāo)，改變以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主導(dǎo)的考核機(jī)制，涵蓋社會(huì)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等方面，指標(biāo)剛性化，并具有可測(cè)性。其次，處理好長(zhǎng)期與短期績(jī)效測(cè)評(píng)，“用發(fā)展的、全面的視角，合理設(shè)計(jì)‘顯績(jī)’與‘潛績(jī)’的測(cè)評(píng)方法，引導(dǎo)干部正確處理短期與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系，消除追求各種追求短期政績(jī)的行為”[5]同時(shí)，也要強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，以引導(dǎo)職能部門正確履行職能。改革地方財(cái)政體制，按照財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一原則，合理配給地方財(cái)政。中央政府需加大對(duì)全國(guó)性基本公共服務(wù)的財(cái)政支出，如在教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的投入，地方加大對(duì)于基層公共服務(wù)的財(cái)政支出，合理的分配，確?；鶎庸卜?wù)職能的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，地方財(cái)政需由建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，突出其服務(wù)性，財(cái)政支出的對(duì)象與領(lǐng)域逐公開化、透明化。加大對(duì)公共服務(wù)的投資比重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。組織層面，明確職能分工，加強(qiáng)部門協(xié)作。明確劃分央地政府職能，以服務(wù)型政府的職能為導(dǎo)向深化政府機(jī)構(gòu)改革。借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，以制度化的方式劃分縱向的政府職能，改變職責(zé)同構(gòu)，權(quán)限不明的現(xiàn)狀。改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)導(dǎo)向性，以服務(wù)型政府職能為導(dǎo)向，明確地方政府職能，合理配置機(jī)構(gòu)職能。其次，加強(qiáng)地方各職能部門橫向與斜向的協(xié)調(diào)與合作，改變“各管一攤，互不干涉”的“權(quán)責(zé)壁壘”，提高職能履行的效能。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革及社會(huì)的發(fā)展，政府職能履行的復(fù)雜性劇增，更多的需要不同職能部門之間進(jìn)行溝通、協(xié)作，需要不斷強(qiáng)化政府間，政府與社會(huì)組織之間多主體的協(xié)調(diào)機(jī)制。技術(shù)層面，改進(jìn)政府職能履行方式，正確應(yīng)用工具。制度、組織、技術(shù)是政府職能實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。其中，政府職能履行過程中應(yīng)用的方式、工具是重要的結(jié)點(diǎn)，其最終將落實(shí)政府職能。當(dāng)前，建立與政府職能相適應(yīng)的履職方式是重要的方面。政府履行職能方式的改革和創(chuàng)新，有助于繼續(xù)深化政府職能轉(zhuǎn)變，有助于切實(shí)把政府該管的事情管住管好，做到盡職到位不缺位、準(zhǔn)確履職不錯(cuò)位、限定范圍不越位，還有助于實(shí)現(xiàn)政府履職的高效化和改進(jìn)工作作風(fēng)。[6]其中，服務(wù)型與管制型的職能履行方式適用的對(duì)象不同，發(fā)揮作用的方式也不同，在實(shí)踐中要正確把握。在政府履職方式改革中，應(yīng)用工具是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因?yàn)椤罢穆毞绞降母母锖蛣?chuàng)新…是一個(gè)全面學(xué)習(xí)和恰當(dāng)使用治理工具的過程，是有效執(zhí)行公共政策、科學(xué)實(shí)施公共管理的基礎(chǔ)?！盵7]這里的工具主要是指政府活動(dòng)所憑借的工具，又稱治理工具、政策工具，主要包括管制工具、市場(chǎng)化工具、社會(huì)化工具、信息工具等。由于工具與“政府如何做”問題直接相聯(lián)，因此工具作為政府管理手段而備受關(guān)注，如何合理選擇與正確應(yīng)用工具，也就成為實(shí)現(xiàn)政府職能的關(guān)節(jié)點(diǎn)。優(yōu)化地方政府職能，既要把政府改管的事管好，又要把政府不該管的事交由市場(chǎng)、社會(huì)管理，政府職能的重心主要是營(yíng)造良好的市場(chǎng)、社會(huì)環(huán)境，更加有效地提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。

本文作者：陸永娟工作單位：蘇州大學(xué)