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摘要：提出了無線電管理手段的本質(zhì)，剖析了4種傳統(tǒng)手段提出了宣傳、協(xié)作、自律3種新手段。

關(guān)鍵詞：管理科學(xué)無線電管理手段

一、引言

1987年年底．國家無線電管理委員會、國家物價(jià)局、財(cái)政部聯(lián)合上報(bào)國務(wù)院的無管字[1987]48號《關(guān)于無線電管理收費(fèi)問題的請示》中提出為了加強(qiáng)無線電管理，合理、有效地使用無線電頻譜資源，除了實(shí)行行政、法律、技術(shù)管理外，還要采取經(jīng)濟(jì)管理的辦法。這是最早闡述無線電管理4種手段的文獻(xiàn)，從行為方式的角度，將無線電管理方法進(jìn)行了科學(xué)的分類。1990年．正式公開提出了無線電管理的法律、行政、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)4種手段。這4種手段的提出，對于改變我國早期無線電管理單一的行政手段，具有重大指導(dǎo)意義。

20多年來我國經(jīng)濟(jì)社會和管理理論諸方面取得了長足的進(jìn)步，無線電管理理論也當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)適應(yīng)社會的發(fā)展變化。2009年11月工業(yè)和信息化部無線電管理局謝飛波局長明確指出：“只有加快無線電管理方法創(chuàng)新，科學(xué)規(guī)劃和合理配置無線電頻譜資源，才能有效維護(hù)空中電波秩序?！?/p>

本文將剖析無線電管理的4種傳統(tǒng)手段，并提出宣傳、協(xié)作、自律3種新手段。

二、無線電管理方法與手段

從管理學(xué)的角度看無線電管理方法是實(shí)施無線電管理活動，完成無線電管理任務(wù)達(dá)成無線電管理目標(biāo)的方式、途徑、形式、程序、格式和工具。

無線電管理方法是連接和溝通無線電管理主體和無線電管理客體的橋梁和紐帶，滲透和存在于一切無線電管理活動之中，貫穿其始終。無線電管理方法可從管理職能、行政功能、管理深度、行為方式等角度進(jìn)行分類。比如從管理職能的角度分，有頻譜規(guī)劃、頻率指配臺站管理、設(shè)備型號核準(zhǔn)、無線電監(jiān)測等方法從行政功能的角度可分為計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等方法，從管理深度的角度分，有粗放式管理和精細(xì)化管理方法。

所謂無線電管理手段，是從行為方式角度來說的無線電管理方法，有法律、行政技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、協(xié)作、宣傳、自律7種。這幾種手段有時(shí)有交叉，但都在法律的框架下。其中行政手段協(xié)調(diào)手段是核心，技術(shù)手段是基礎(chǔ)(特別是在頻譜規(guī)劃、干擾協(xié)調(diào)、頻譜地域協(xié)調(diào)等方面)，經(jīng)濟(jì)手段和宣傳手段是保障自律手段是有益的補(bǔ)充。

三、四種傳統(tǒng)手段的剖析

1、行政手段

無線電管理的行政手段是指政府無線電管理機(jī)構(gòu)憑借政權(quán)力量，依靠從上到下的組織制定、頒布政策、指令、計(jì)劃的方法，來實(shí)現(xiàn)國家對無線電管理工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理的目的具有控制、制約、調(diào)整、協(xié)調(diào)社會各地區(qū)、各部門無線電管理工作的方向，保證行政執(zhí)行的集中統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)國家、社會所期望達(dá)到的無線電管理目標(biāo)的功能。行政手段主要有4種表現(xiàn)方式。

(1)行政命令手段

指憑借國家政權(quán)的權(quán)威和權(quán)力，主要通過命令指示等形式根據(jù)管理權(quán)限，直接調(diào)節(jié)和控制下級或無線電用戶的活動，帶有強(qiáng)制性。

(2)行政引導(dǎo)于段

指上級對下級或無線電用戶的活動的控制不采取命令的方式，而是采取指明方向加以引導(dǎo)，進(jìn)行說服規(guī)勸。這種引導(dǎo)手段在一定條件下將取代行政命令手段，并日益顯示出其在行政手段中的重要性。包括對行業(yè)自律組織的引導(dǎo)。

(3)行政信息于段

這一手段的主要特征是，上級對于下級或無線電用戶的活動，存在需要加以調(diào)控的必要，但既不采用行政命令的方式，也不采取說服、引導(dǎo)的方式，而是通過各種信息渠道和工具，提示下級或無線電用戶在無線電活動中應(yīng)按照上級意圖進(jìn)行抉擇從而達(dá)到宏觀調(diào)控的某種目標(biāo)這種方式將突破行政手段縱向聯(lián)系的典型行政手段運(yùn)用方式而向橫向聯(lián)系方面發(fā)展。

(4)行政咨匈服務(wù)于段

這是指上下級之間或無線電管理機(jī)構(gòu)與無線電用戶之間，就無線電管理活動的某些疑難問題提供咨詢服務(wù)，如提出可行性論證的建議，對重大項(xiàng)目提出關(guān)鍵性的修改補(bǔ)充意見，從而提高其科學(xué)性、可行性和完善程度，實(shí)際上就是達(dá)到了行政執(zhí)行的預(yù)期目的。

2、技術(shù)下段

無線電管理需要技術(shù)手段作支撐無線電管理的技術(shù)手段包括頻譜工程技術(shù)(含電磁兼容分析、頻率臺站數(shù)據(jù)庫)、無線電監(jiān)測技術(shù)、無線電檢測技術(shù)等。通過頻譜工程的研究和應(yīng)用，可以為無線電頻譜規(guī)劃和臺站審批提供可靠的技術(shù)依據(jù)。

通過無線電監(jiān)測，可以查處無線電干擾和不明無線電信號，保護(hù)信息社會無所不在的無線電業(yè)務(wù)的正常開展并可以為無線電頻率指配提供可靠的技術(shù)依據(jù)。

通過對無線電設(shè)備和非無線電設(shè)備無線電輻射的檢測可以防止無線電設(shè)備和其他可能輻射無線電波的非無線電設(shè)備因質(zhì)量問題而伴生有害的無線電輻射從而自源頭封堵一部分無線電干擾有效地保護(hù)無線電電磁環(huán)境。

3、法律手段

我們常說的法律手段在行政管理學(xué)上的術(shù)語叫法洽手段，是指國家行政機(jī)關(guān)在行政管理領(lǐng)域內(nèi)，依照法定職權(quán)和程序．把國家法律、法規(guī)實(shí)施到具體的行政活動中，以達(dá)到有效而合理的管理目的。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，必須有完備的法制來規(guī)范和保障。各級行政機(jī)關(guān)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者加強(qiáng)對市場經(jīng)濟(jì)的管理主要通過法律和法規(guī)來規(guī)定、調(diào)整。法律手段的方式，按行政執(zhí)法所作的分類，主要有行政決定、行政檢查行政強(qiáng)制執(zhí)行和行政處置等不同類型。

(1)行政決定是指行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員經(jīng)法定程序依法對相對人的權(quán)利義務(wù)作單方面處分的行為。其特點(diǎn)是具有強(qiáng)制性和單方性直接處分相對人權(quán)利和義務(wù)，須依法定程序通常不能即時(shí)作出。其具體形式主要有行政許可、行政獎勵、行政命令和行政處罰4種。

(2)行政檢查，又稱行政監(jiān)督檢查，是指國家行政機(jī)關(guān)依法對相對人是否遵守法律、法規(guī)和具體行政決定所進(jìn)行的能夠問接影響相對人權(quán)利義務(wù)的檢查、了解行為。它具有義務(wù)性限制性和單方自主性的特點(diǎn)。

(3)行政處置，又稱即時(shí)強(qiáng)制，是指國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在國家安全受到威脅、社會公共利益受到危害的緊急狀態(tài)出現(xiàn)或?qū)⒁l(fā)生的情況下臨時(shí)采取特別行政命令、特殊強(qiáng)制措施的行為。它具有緊迫性、即時(shí)性和直接強(qiáng)制性3個(gè)特征，是緊急狀態(tài)下行政管理的一種特殊的必要手段。

(4)行政強(qiáng)制執(zhí)行．是指特定行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制手段保障法律、法規(guī)和行政決定得到貫徹落實(shí)的一種執(zhí)法行為。

當(dāng)然無線電管理立法是法律手段至關(guān)重要的一環(huán)。當(dāng)前我國國家層面的無線電管理法律依據(jù)，主要有《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國物權(quán)法》、中華人民共和國治安管理處罰法》、中華人民共和國無線電管理?xiàng)l例》。中華人民共和國無線電管制條例》正在制訂之中，電波法》是將來的立法目標(biāo)。

4、經(jīng)濟(jì)手段

經(jīng)濟(jì)手段是指政府經(jīng)濟(jì)行政部門按經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的要求來管理下屬經(jīng)濟(jì)組織及其活動的一種方法。從根本上說是利用備部門及其活動的經(jīng)濟(jì)利害關(guān)系來制約相互問的活動的行政執(zhí)行行為。它是通過利益誘導(dǎo)進(jìn)行間接管理的辦法。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下也就是要通過市場機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織，使它們的活動大體上符合整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。

無線電管理的經(jīng)濟(jì)手段，是無線電管理的一項(xiàng)重要手段，包括無線電管理費(fèi)征收、無線電自然資源分配的市場化方式、無線電產(chǎn)業(yè)的調(diào)控作用等具體措施。

四、對三種新手段的探討

1、宣傳手段

《中國大百科全書》對宣傳下的定義是：運(yùn)用各種符號傳播一定觀念以影響人們的思想和行動的社會行為。綜合國內(nèi)外的研究成果，可以認(rèn)為，宣傳就是宣傳者運(yùn)用各種手段向受眾傳播各種信息，以影響受眾思想觀念與行為傾向的一種社會活動。

根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)．宣傳可分為不同類型。從宣傳的目的來分，有灌輸宣傳、鼓動宣傳、疏導(dǎo)宣傳、批判宣傳等從宣傳的內(nèi)容來分，有政治宣傳、軍事宣傳、法制宣傳、經(jīng)濟(jì)宣傳、思想道德作風(fēng)宣傳、科普宣傳。

無線電管理的宣傳手段主要是法制宣傳和科普宣傳，由無線電管理機(jī)構(gòu)以文字、圖片、聲音、視頻等各種符號，借助各種媒介和與民眾交流的渠道，向人們傳播無線電管理法規(guī)信息、無線電管理觀念和無線電頻譜資源常識。

今年3月，工業(yè)和信息化部無線電管理局在北京主持召開了全國無線電管理宣傳工作座談會，隨后了《全國無線電管理宣傳綱要》和《全國無線電管理宣傳工作實(shí)施方案》并將今年9月定為全國無線電管理宣傳月。可見．無線電管理宣傳于段的作用越未越重要。

2、協(xié)作手段

無線電管理的協(xié)作手段，是指無線電管理機(jī)構(gòu)依據(jù)正確的政策原則和工作計(jì)劃，運(yùn)用恰當(dāng)?shù)姆绞椒椒?如談判、公文、通信、交流)．協(xié)調(diào)國際關(guān)系，理順本國行政區(qū)之間和部門間的利益關(guān)系及時(shí)排除各種障礙維護(hù)國家無線電主權(quán)和行政區(qū)無線電利益，促進(jìn)各利益主體在無線電應(yīng)用和管理方面的合作，促進(jìn)各種無線電業(yè)務(wù)正常運(yùn)行。

在無線電管理過程中，由于國家之間、省(地)級行政區(qū)之間以及同一行政區(qū)的部門之間的無線電利益差異，導(dǎo)致相互之間的矛盾和沖突等。如果不能及時(shí)排除這些矛盾和；中突，理順各個(gè)方面的關(guān)系，無線電管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和計(jì)劃目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)就不可能。因此，無線電管理的協(xié)作手段十分重要。主要要做好以下4個(gè)方面的協(xié)作。

(1)國際協(xié)作

國際協(xié)作包括多邊協(xié)作和雙邊協(xié)作。多邊協(xié)作主要在國際電信聯(lián)盟和區(qū)域電信組織的框架內(nèi)進(jìn)行以參加國際組織的各種會議和研究組活動以及擬制和處理國際組織協(xié)調(diào)函電的形式來實(shí)現(xiàn)；雙邊協(xié)作主要以舉辦兩國邊境協(xié)調(diào)會、衛(wèi)星通信網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)會，以及擬制和處理雙邊協(xié)調(diào)函電的形式來實(shí)現(xiàn)。

國際無線電協(xié)作，既要講斗爭，為國家利益而爭；又要講合作因?yàn)槿绻鲊紙?jiān)持己見，那就難以達(dá)成一致．那對人類共同的無線電頻譜資源的管理將是災(zāi)難。已有百年歷史的國際電聯(lián)有著引以為豪的電聯(lián)精神：“折中、妥協(xié)、協(xié)商～致?！?/p>

(2)行政際協(xié)作

行政區(qū)際無線電協(xié)作．主要是同級行政區(qū)之間的協(xié)作即省級行政區(qū)之間或地級行政區(qū)之間。特別是接壤的行政區(qū)之間容易出現(xiàn)無線電利益；中突，帶來無線電干擾。因此，行政區(qū)之間的無線電協(xié)作，特別是頻率、臺站、干擾協(xié)調(diào)，以及國家重大活動無線電安全保障中的共同行動是很重要的。

(3)軍地協(xié)作

我國的無線電管理，實(shí)行軍地分治已有20多年近年來，軍地間的合作越來越緊密協(xié)調(diào)機(jī)制越來越善電磁頻譜管理預(yù)備役制度已開始建立。

(4)部門作部門協(xié)作包括無線電管理機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)黨政部門(如財(cái)政、發(fā)展和改革、法制、公安、交通、教育部門)的協(xié)作和無線電管理機(jī)構(gòu)對大的用戶單位無線電利益的協(xié)調(diào)。

3、自律手段

自律是主體自覺的、合乎道德與法律的意識和實(shí)踐。無線電管理的自律手段是利用管理對象自覺的法律意識來實(shí)現(xiàn)無線電管理的部分目標(biāo)。無線電管理機(jī)構(gòu)對于無線電用戶(組織)的自律行為實(shí)行指導(dǎo)。

(1)單位自律

有的政府部門或非政府組織(大用戶單位)內(nèi)部有無線電管理機(jī)構(gòu)或無線電管理員，對內(nèi)承擔(dān)一定的無線電管理事務(wù)。

(2)業(yè)余愛好者組縱律

業(yè)余無線電愛好者是一個(gè)素質(zhì)較高的群體，有著國際通行的“體諒、忠誠、進(jìn)步、友善、平衡、愛國條守則。

各級無線電運(yùn)動協(xié)會和無線電愛好者協(xié)會受政府主管部門的委托對業(yè)余無線電業(yè)務(wù)實(shí)施輔助管理工作。

(3)行業(yè)自律

行業(yè)自律是一種聯(lián)合體的自律，是由從事同種商業(yè)活動的經(jīng)營者為維護(hù)其共同利益而自主產(chǎn)生自愿接受的自我約束，一般由行業(yè)協(xié)會承擔(dān)。行業(yè)協(xié)會是指經(jīng)依法批準(zhǔn)成立、由同一行業(yè)經(jīng)濟(jì)組織及相關(guān)單位和個(gè)人自愿組成、自律管理的行業(yè)性社會團(tuán)體包括協(xié)會、商會、同業(yè)公會等。無線電領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會，有各級無線電協(xié)會。

行業(yè)協(xié)會作為本行業(yè)的商業(yè)性自治組織，在協(xié)調(diào)成員的意志形成一致意見、監(jiān)督自律行為的執(zhí)行方面都具有先天的優(yōu)勢，具有以下4項(xiàng)基本功能：

①服務(wù)功能，即為政府和企業(yè)提供信息調(diào)研、咨詢、交流、培訓(xùn)等各項(xiàng)服務(wù)。

②保護(hù)功能，即作為本行業(yè)經(jīng)營者的集體利益的保護(hù)者通過游說國家權(quán)力機(jī)關(guān)，形成強(qiáng)大的院外利益集團(tuán)，反映成員的意見和要求影響政府決策．甚至參與立法，提出有利于本行業(yè)的法律草案或反對不利于本行業(yè)的法律草案等。

③自律功能是自治權(quán)的突出表現(xiàn)而自治權(quán)是“行業(yè)協(xié)會實(shí)現(xiàn)其價(jià)值功能不可或缺的工具和手段”。包括行業(yè)規(guī)劃、規(guī)章與標(biāo)準(zhǔn)的制訂．對本行業(yè)運(yùn)行的監(jiān)管，對違反自律的成員的處罰等。

④爭端解決功能，可以以一種類似于仲裁的方式解決本協(xié)會成員間可能出現(xiàn)的爭議。

五、各種無線電管理主體可以采用的管理手段

我國無線電管理的法律主體，有政府各級無線電管理機(jī)構(gòu)、軍事電磁頻譜管理機(jī)構(gòu)以及國家無線電管理機(jī)構(gòu)授權(quán)的部分中央政府部門無線電管理機(jī)構(gòu)。不同無線電管理主體可以采用的無線電管理手段見表1。

只有將行政技術(shù)、法律、經(jīng)濟(jì)宣傳、協(xié)調(diào)自7種手段綜合運(yùn)用好，才能更好地維護(hù)國家和地區(qū)的無線電權(quán)益，才能更好地維護(hù)空中電波秩序。