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農(nóng)村環(huán)境保護中公眾參與不足的原因

當前農(nóng)村的生產(chǎn)方式是以家庭為單位，家庭是農(nóng)村最基本的單元，也是各項工作得以開展的主要支點。做好農(nóng)村環(huán)境保護工作同樣離不開農(nóng)民家庭這個支點。可是，長期以來形成的對政府和國家機關的依賴，使得農(nóng)民對農(nóng)村環(huán)境的保護關心不夠，積極性不足。即使有人想關心，也不知道從何下手，似乎在政府部門和農(nóng)民參與之間，缺少了什么環(huán)節(jié)，隔了一層膜。導致出現(xiàn)調(diào)查所顯示的這種情況：農(nóng)民明顯參與不足，即使說他們參與了也是被動參與，缺乏主觀能動性。究其原因有以下三點。（一）多數(shù)農(nóng)民在觀念上欠缺對環(huán)境保護的全面性、全局性的認識。由于受小農(nóng)經(jīng)濟的影響，農(nóng)民在生活方式和思想觀念上都帶有很強的分散性和封閉性特點。生產(chǎn)與生活以家庭為中心，容易把自己與外界的關系相互分離，在很多農(nóng)民的意識里面，他們所要全心全力保護的環(huán)境僅僅是房前屋后的一己之地，而除此之外的則全然不在他們的保護范圍之內(nèi)，對于這些具有公共屬性的環(huán)境的污染，他們采取一種“事不關己，高高掛起”的態(tài)度。這種狀態(tài)反映在環(huán)境保護中，則表現(xiàn)為只注意與自己有著直接而緊密聯(lián)系的環(huán)境利益，而對于公共環(huán)境部分卻采取“旁觀者”的態(tài)度。此外，一些基層組織和農(nóng)民認為，農(nóng)村尤其是山區(qū)植被好、容量大，受點污染沒關系，僥幸以為受污染的也不一定是本地。導致他們，在面臨經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的選擇時，往往忽視環(huán)境保護。（二）農(nóng)民環(huán)境權利意識薄弱而且在環(huán)境受破壞時不懂如何應對。根據(jù)《人類環(huán)境宣言》和《世界人權宣言》農(nóng)民參與環(huán)境保護是他們的天然權力；我國也形成了包括憲法在內(nèi)的環(huán)境保護法律體系，明確了中國居民參與環(huán)境保護的法律責任（張穎，2008）?，F(xiàn)實卻是有不少農(nóng)民乃至一些領導干部認為，要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益或者追求更高的收益,自然避免不了對環(huán)境的污染和破壞,這是必須付出的代價。當某些機構或群體為追求經(jīng)濟利益而無視對農(nóng)村環(huán)境的破壞上馬某些項目時，由于環(huán)保知識的缺乏，大多數(shù)農(nóng)民反應遲鈍乃至毫無反應。由于對自身擁有的環(huán)境權利無知，當然無法知道權利受到侵犯；等到危害已經(jīng)產(chǎn)生，又由于文化水平及法制觀念的不足，或者表現(xiàn)出迷茫、或者采取不理性的行為，再加上某些政府部門的“拖延”作風，使得農(nóng)民參與環(huán)境保護的愿望很難到及時實現(xiàn)。（三）農(nóng)村環(huán)保公眾參與的法律規(guī)定不明晰，基層環(huán)保機構及人員素質(zhì)有待提高。現(xiàn)有的環(huán)境保護法關于農(nóng)村地區(qū)的規(guī)定過于原則、寬泛，甚至出現(xiàn)空白；加上現(xiàn)行的監(jiān)管體系中，有關職能部門各自為政，沒有形成相互銜接的執(zhí)法管理網(wǎng)絡。使得部分農(nóng)民盡管對環(huán)境保護有著強烈的愿望，但由于害怕遭受打擊報復而不敢檢舉、控告破壞環(huán)境的行為；加上沒有相關的制度保障農(nóng)村公眾的監(jiān)督權力，導致監(jiān)督方式不合理、監(jiān)督起不到實質(zhì)性的作用。公眾監(jiān)督的威力和效能不足。此外，基層執(zhí)法隊伍的水平不高使得“執(zhí)法必嚴，違法必究”無從談起，嚴重影響了農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的質(zhì)量與效果。農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保管理人員空缺、設備落后，沒有能力進行環(huán)境質(zhì)量檢測工作，使一些農(nóng)村地區(qū)污染事故無人管，農(nóng)民的參與性的舉報等環(huán)境糾紛咨詢無疾而終。

提升農(nóng)村環(huán)境保護中公眾參與有效性的策略

公眾參與環(huán)境保護是國際公認的解決環(huán)境問題的重要手段。在這個大前提下，主動參與又比被動參與的效果顯著得多。雖然我國公眾參與公共事務管理的相關研究和機制建設與西方比起來相對落后，但只要選擇好正確發(fā)展策略，經(jīng)過不斷的實踐和總結經(jīng)驗，一定會找到符合我國實際的公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護的措施。根據(jù)前文的分析，目前提升公眾參與有效性的策略歸結為做好三方面的工作。（一）健全農(nóng)村公眾參與環(huán)境保護的法律法規(guī)，提高農(nóng)民的環(huán)境權利意識。我國雖然已經(jīng)構建了完整的環(huán)境保護法律法規(guī)完整體系，但這僅是一個針對工業(yè)和城市污染的體系，有關農(nóng)村環(huán)境保護的法律法規(guī)很少，只有為數(shù)不多的幾個部門法中提到了農(nóng)村環(huán)境保護，即使提及也僅是一些原則性規(guī)定，操作性不強，更談不上對公眾參與環(huán)境保護進行具體的規(guī)定與規(guī)范（柳琦、曹慧麗，2012）。應以法律的形式規(guī)定公眾參與環(huán)境保護的權利，并對公眾參與環(huán)境保護的途徑、形式和具體程序做出具體的規(guī)定。惟其如此，才能使公眾真正參與農(nóng)村環(huán)境保護獲得國家強制力量的支持。在這個大前提下，對農(nóng)民進行全方位的宣傳和教育，加強他們對環(huán)境保護知識和法律知識的系統(tǒng)學習，提高他們的環(huán)境保護知識和環(huán)境權利意識，使他們主動成為農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)督者，積極舉報或投訴不良行為。（二）著力加強環(huán)境信息公開，激發(fā)農(nóng)民參與環(huán)境保護的主觀能動性。農(nóng)村環(huán)境信息的公開涉及到農(nóng)民的知情權、生存權和發(fā)展權。必須建立環(huán)境信息公開制度，向農(nóng)民公布的環(huán)境信息不僅要公開，還要以公眾看得懂的方式公開（康瓊，2008）。對于企業(yè)生產(chǎn)造成的環(huán)境污染以及從城市向農(nóng)村轉移的污染，環(huán)保部門不僅要進行處罰和代為公開環(huán)境污染事實、對企業(yè)產(chǎn)生的污染物種類和排放方式，還應評估污染對生活的影響；對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染和固體廢棄物、生活廢水等生活型污染，在公布污染狀況的同時，還應附帶講解清楚污染的種類及每個種類所造成的影響以及會帶來的何種后果。與此同時，激勵農(nóng)民自發(fā)參與到環(huán)境評價中來，懂得在發(fā)展與環(huán)保之間如何選擇，激發(fā)農(nóng)民對環(huán)境保護主動性。為使農(nóng)民懂得使用政策和法律武器來保護環(huán)境，相關部門應公開環(huán)保行政執(zhí)法的有關政策和程序、公布環(huán)保執(zhí)法的依據(jù)、收費項目和標準等，這方面的信息越充分，農(nóng)民參與環(huán)境保護越有底氣。（三）發(fā)展農(nóng)村環(huán)境保護的社會組織，豐富公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護的形式。農(nóng)村環(huán)境保護是一個環(huán)境問題，更是一個社會問題。在保護農(nóng)村環(huán)境這個問題上，政府一方獨攬的局面已經(jīng)被證明行不通。要調(diào)動農(nóng)民參與的積極性，需要在政府和農(nóng)民家庭之間建立一個橋梁，這個橋梁就是農(nóng)村環(huán)境保護的社會組織。從城市的實踐來看，不少以環(huán)境保護為目標的非營利性社會組織在提高公眾參與效率方面作用顯著。在農(nóng)村環(huán)境保護中構建“政府—社會—農(nóng)民”共治與互動的管理模式，有利于實現(xiàn)政府利益、社會利益和個人利益的共同發(fā)展（朱立志、邱君，2011）?，F(xiàn)有條件下可以農(nóng)民協(xié)會為重要的環(huán)保社會組織，整合村民的環(huán)保利益訴求，學會如何管理環(huán)境事務，維護自身的環(huán)保權利。政府部門則努力拓寬公眾參與的渠道，如建立環(huán)境事務聽證會制度，參與對環(huán)境有較大影響的建設項目的評估、開發(fā)規(guī)劃等的環(huán)境影響評價，參與有關的環(huán)境保護行動以及環(huán)境執(zhí)法檢查，對有關的單位、個人的環(huán)境污染和破壞行為進行監(jiān)督和檢舉，以及提起環(huán)境公益訴訟等手段，豐富公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護的形式。

公眾參與是最近幾十年在社會公共事務管理方面公認比較有效的社會行為模式。在我國的非營利組織發(fā)展過程中，環(huán)境保護這一類的組織發(fā)展最快，也最活躍；活動領域已發(fā)展到組織公眾參與環(huán)保監(jiān)督、維護公眾環(huán)境權益、推動可持續(xù)發(fā)展等諸多領域（蔡定劍，2009）。這些在城市中取得效果的經(jīng)驗值得農(nóng)村推廣借鑒，在當前的新農(nóng)村建設和農(nóng)村社會管理創(chuàng)新中，農(nóng)村社會組織的建設日益受到重視，相關政府部門在致力于促進農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展方面社會組織建設的同時，有意識地對農(nóng)村環(huán)保社會組織的建設做一些傾斜，將客觀上改變政府單獨面對環(huán)境問題的現(xiàn)狀，使農(nóng)民對環(huán)境的保護行為從被動參與轉變?yōu)橹鲃訁⑴c，真正成為農(nóng)村環(huán)境的主人。

本文作者：陳寧工作單位：江西省社會科學院