導(dǎo)語：用水定額管理制度體系完善思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：制度保障是節(jié)水工作持續(xù)有效推進(jìn)的核心內(nèi)容之一。用水定額是節(jié)水工作推進(jìn)的技術(shù)依據(jù)，用水定額管理是節(jié)水工作有效落實(shí)的手段和保障。分析了我國用水定額管理中面臨的主要難點(diǎn)，認(rèn)為我國當(dāng)前用水定額管理體系尚不健全，提出了完善用水定額管理體系的初步設(shè)想和強(qiáng)化用水定額管理的相關(guān)意見。

關(guān)鍵詞：節(jié)水；節(jié)水型社會(huì)；用水定額；節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)

《中華人民共和國水法》和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》明確了總量控制與定額管理是我國水資源管理的基本制度，2011年中央1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議明確提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，總量控制制度得到貫徹實(shí)施，并在實(shí)踐中不斷完善。然而，用水定額管理制度的貫徹實(shí)施一直面臨困境，進(jìn)展較緩，2013年水利部印發(fā)《水利部關(guān)于嚴(yán)格用水定額管理的通知》（水資源﹝2013﹞268號(hào)），開始推動(dòng)用水定額管理工作。2014年3月14日，提出十六字治水思路，指明了新時(shí)代治水方向。2015年水利部印發(fā)《水利部辦公廳關(guān)于做好用水定額評(píng)估工作的通知》（水資源﹝2015﹞820號(hào)），流域機(jī)構(gòu)開展用水定額評(píng)估，推動(dòng)各省進(jìn)行用水定額修訂工作，對(duì)推進(jìn)用水定額管理工作起到了非常重要的作用。2015年至今，我國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的用水定額標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)進(jìn)行全面修訂，其中西藏自治區(qū)于2017年首次完成用水定額的制訂和工作，標(biāo)志著我國各省（自治區(qū)、直轄市）全部完成了用水定額的制訂工作。用水定額管理是落實(shí)節(jié)水優(yōu)先的基礎(chǔ)管理手段，定額標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)施節(jié)水管理的重要技術(shù)依據(jù)。通過近年的努力，用水定額標(biāo)準(zhǔn)逐步推進(jìn)，為水資源稅改革、落實(shí)國家節(jié)水行動(dòng)方案、規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)等節(jié)水相關(guān)政策的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。但是，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前的用水定額管理制度尚不健全，定額管理與其他水資源基礎(chǔ)管理工作的結(jié)合尚不夠緊密，部分定額管理制度尚不能得到貫徹實(shí)施。因此，對(duì)于完善用水定額管理制度體系、強(qiáng)化用水定額管理的研討十分必要。

一、用水定額管理中存在的主要問題

1.相關(guān)職責(zé)落實(shí)不到位?！吨腥A人民共和國水法》第四十七條明確：省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)制訂本行政區(qū)域內(nèi)行業(yè)用水定額，報(bào)同級(jí)水行政主管部門和質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)行政主管部門審核同意后，由省、自治區(qū)、直2020.5中國水利轄市人民政府公布。然而，實(shí)際上由于各種原因，絕大多數(shù)省級(jí)行政區(qū)的用水定額制訂或修訂責(zé)任全部落到了水行政主管部門，有關(guān)行業(yè)主管部門沒有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)。水行政主管部門或其技術(shù)支撐單位，一般來說僅掌握一定范圍內(nèi)用水戶的水量數(shù)據(jù)，而對(duì)于生產(chǎn)工藝、國內(nèi)外技術(shù)水平和技術(shù)要求等相對(duì)較為復(fù)雜的專業(yè)問題并沒有深入了解，編制的定額標(biāo)準(zhǔn)往往深度不夠、現(xiàn)實(shí)操作性不強(qiáng)?？傮w來講，用水定額管理涉及政府多個(gè)部門，但各部門定額管理職責(zé)不明確，缺乏多部門的協(xié)作機(jī)制。2019年4月國家發(fā)展改革委和水利部聯(lián)合印發(fā)了《國家節(jié)水行動(dòng)方案》，7月印發(fā)了《〈國家節(jié)水行動(dòng)方案〉分工方案》，明確了農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉、畜牧漁業(yè)節(jié)水的牽頭單位為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，工業(yè)節(jié)水的牽頭單位為工業(yè)和信息化部，公共領(lǐng)域節(jié)水的牽頭單位為住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，農(nóng)村生活節(jié)水的牽頭單位為水利部。用水定額標(biāo)準(zhǔn)的制訂或修訂工作是節(jié)水工作的基礎(chǔ)和技術(shù)依據(jù)，落實(shí)相關(guān)部門的責(zé)任和義務(wù)是推進(jìn)節(jié)水優(yōu)先的首要任務(wù)之一。因此，當(dāng)前務(wù)必要將《國家節(jié)水行動(dòng)方案》和《〈國家節(jié)水行動(dòng)方案〉分工方案》的相關(guān)要求落到實(shí)處。2.相關(guān)制度尚不健全。當(dāng)前對(duì)用水戶的用水過程管理缺乏單位產(chǎn)品用水量的統(tǒng)計(jì)制度。用水戶的單位產(chǎn)品用水量是一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而非計(jì)量數(shù)據(jù)，若要實(shí)施用水過程管理，落實(shí)超定額累進(jìn)加價(jià)制度，則必須建立起與水資源費(fèi)（稅）計(jì)收、計(jì)劃用水管理等其他各項(xiàng)制度相配套的統(tǒng)計(jì)和管理制度，建立智能化的用水定額統(tǒng)計(jì)手段和嚴(yán)格的用水定額管理執(zhí)法措施?？梢哉f，截至目前我國各省級(jí)行政區(qū)的超定額累進(jìn)加價(jià)制度均沒有得到貫徹實(shí)施，部分水資源管理工作較好的地區(qū)實(shí)際執(zhí)行的是“超計(jì)劃”用水累進(jìn)加價(jià)制度，而非“超定額”累進(jìn)加價(jià)制度。雖然實(shí)施“超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)”同樣實(shí)現(xiàn)了用水過程管理的目標(biāo)，甚至也可以將計(jì)劃用水作為用水定額管理的一種變型形式。但是，由于該管理過程中完全失去了“定額”的身影，在無形中弱化了用水定額在整體水資源管理體系中的作用。3.用水定額在用水過程中的管理尚存在一定困難?，F(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性決定了用水定額在用水過程中的管理目前尚存在一定困難。一方面是由于行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)、企業(yè)規(guī)模等原因，企業(yè)產(chǎn)品種類繁多，用水環(huán)節(jié)及用水過程復(fù)雜，如不同產(chǎn)品間串聯(lián)用水等情況，難以按產(chǎn)品分別計(jì)量統(tǒng)計(jì)；另一方面，企業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量受市場(chǎng)及行業(yè)管控影響，產(chǎn)品生產(chǎn)過程具有不穩(wěn)定性，年內(nèi)、年際單位產(chǎn)品用水量變化幅度大，出現(xiàn)部分月份超定額等情況，為定額管理帶來困難。4.管理體系尚不健全《中華人民共和國水法》和《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)文件僅提出了實(shí)施用水定額管理的基本要求，而其制度框架和管理體系在實(shí)踐中已經(jīng)證明是不完善的。當(dāng)前用水定額管理的作用幾乎全部集中于建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、延續(xù)取水評(píng)估、水利工程設(shè)計(jì)或規(guī)劃、涉水相關(guān)規(guī)劃（如水資源綜合規(guī)劃）等涉水相關(guān)事務(wù)的事前管理階段，即準(zhǔn)入管理階段；事中管理，即用水過程管理工作滯后，部分領(lǐng)域相關(guān)制度由于前述的各種原因難以落實(shí)；事后管理尚未開展，完全處于空白。

二、用水定額管理體系構(gòu)建設(shè)想

一項(xiàng)完善的制度應(yīng)形成循環(huán)結(jié)構(gòu)，各環(huán)節(jié)具有相互反饋、整體上具有自我完善功能。筆者認(rèn)為用水定額管理體系總體上可分為事前管理、事中管理和事后管理3個(gè)部分。1.事前管理即準(zhǔn)入管理，所有涉水項(xiàng)目、工程、規(guī)劃等在開展之前必須通過用水定額進(jìn)行核算，滿足用水定額管理要求的才可以實(shí)施，作為批準(zhǔn)實(shí)施的準(zhǔn)入條件。我國當(dāng)前用水定額管理的主要工作均為準(zhǔn)入管理，并且取得了豐碩成果，成為水資源基礎(chǔ)管理中的核心內(nèi)容之一。2.事中管理即用水過程管理，當(dāng)前的主要管理制度包括居民用水階梯水價(jià)、非居民用水超計(jì)劃超定額累進(jìn)加價(jià)制度。事前管理階段（即準(zhǔn)入管理階段）的標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格、不先進(jìn)，甚至部分準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)缺失帶來的問題在用水管理階段集中出現(xiàn)，而中間環(huán)節(jié)的滯后對(duì)定額管理體系的構(gòu)建是破壞性的，造成節(jié)水后期評(píng)估的不完善、不真實(shí)，用水定額標(biāo)準(zhǔn)修訂資料匱乏，對(duì)用水環(huán)節(jié)和用水過程不了解等諸多不利因素。因此，筆者認(rèn)為強(qiáng)化用水定額的過程管理是今后落實(shí)節(jié)水優(yōu)先的重點(diǎn)內(nèi)容之一。3.事后管理即節(jié)水后評(píng)估與用水定額標(biāo)準(zhǔn)的修訂，其目的在于總結(jié)節(jié)水工作中存在的主要問題，并根據(jù)管理實(shí)踐的需要和現(xiàn)實(shí)的用水水平進(jìn)一步調(diào)整用水定額標(biāo)準(zhǔn)。事后管理中用水定額修訂的目的是明確和主動(dòng)的，而當(dāng)前各省用水定額修訂總體上是被動(dòng)的，定額體系的構(gòu)建往往不夠完善，實(shí)用性不強(qiáng)。因此該項(xiàng)工作應(yīng)作為推動(dòng)節(jié)水工作的一項(xiàng)重要措施推進(jìn)。

三、意見和建議

一是用水定額管理必須與現(xiàn)有的基礎(chǔ)管理工作有效結(jié)合。用水定額管理不是孤立存在的，必須與計(jì)劃用水管理、規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水評(píng)價(jià)、重點(diǎn)用水戶監(jiān)控、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、取水許可審批、延續(xù)取水等水資源基礎(chǔ)管理工作緊密結(jié)合。二是進(jìn)一步健全定額管理相關(guān)制度和措施。明確定額管理中各相關(guān)政府職能部門的職責(zé)，建立多部門的協(xié)作機(jī)制；建立定額管理與計(jì)劃用水管理相結(jié)合的有效機(jī)制，強(qiáng)化用水過程管理；建立統(tǒng)一的產(chǎn)品用水計(jì)量監(jiān)督及管理制度，建立與管理要求相適應(yīng)的用水統(tǒng)計(jì)制度，建立智能化的用水定額統(tǒng)計(jì)手段；與稅務(wù)、工信等部門聯(lián)合制定嚴(yán)格的用水定額管理執(zhí)法措施。三是強(qiáng)化用水定額過程管理。以完善計(jì)劃用水管理為突破口，將計(jì)劃用水管理與定額管理有機(jī)結(jié)合，并將水平衡測(cè)試作為用水戶延續(xù)取水等相關(guān)基礎(chǔ)管理工作中的必備條件。此外，將重點(diǎn)用水戶監(jiān)控、用水總量控制結(jié)合，將節(jié)水監(jiān)督檢查融入用水過程管理。四是推進(jìn)用水定額后期管理工作。開展節(jié)水后評(píng)估，并根據(jù)用水過程管理中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)開展用水定額修訂工作。用水定額準(zhǔn)入管理（事前）、用水過程管理（事中）、后期評(píng)估與定額標(biāo)準(zhǔn)修訂（事后）是一個(gè)整體，只有各環(huán)節(jié)工作整體推進(jìn)，才能形成一套有效的管理體系。五是建立流域性乃至全國性的信息平臺(tái)。將各地區(qū)用水戶的計(jì)劃用水、實(shí)際用水、供水人口、主要產(chǎn)品及產(chǎn)量、單位產(chǎn)品用水量等信息整合，建立信息化管理平臺(tái)，打通定額管理與計(jì)劃用水管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國水利部.水利部關(guān)于嚴(yán)格用水定額管理的通知（水資源〔2013〕268號(hào)）[Z].2013.

[2]中華人民共和國水利部.水利部辦公廳關(guān)于做好用水定額評(píng)估工作的通知（水資源〔2015〕820號(hào)）[Z].2015.

[3]劉強(qiáng)，桑連海.長江流域部分地區(qū)用水定額評(píng)估及定額管理情況綜述[J].中國水利,2018(15).

作者:劉強(qiáng) 王海偉 單位:1.水利部長江水利委員會(huì)長江科學(xué)院 2.水利部長江水利委員會(huì)水資源節(jié)約與保護(hù)局