導(dǎo)語：公路發(fā)展論文：公路發(fā)展的模式與風(fēng)險芻議一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：李揚工作單位：大連海事大學(xué)

我國公路交通運輸發(fā)展資金供需情況

路網(wǎng)發(fā)展規(guī)模與結(jié)構(gòu)要分析未來公路網(wǎng)建設(shè)發(fā)展資金供需情況，首先要明確未來路網(wǎng)發(fā)展規(guī)模與結(jié)構(gòu)。短期內(nèi)，2011年的《交通運輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》設(shè)定了“十二五”期末路網(wǎng)的發(fā)展目標(biāo)。長期來看，根據(jù)國家公布的《高速公路網(wǎng)規(guī)劃》和《全國農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》，結(jié)合國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃和國道網(wǎng)調(diào)整分析，以及目前我國路網(wǎng)建設(shè)實際與形勢，預(yù)計到2030年我國公路路網(wǎng)總規(guī)模將達(dá)580萬km，其中高速公路將達(dá)到16萬km；一級公路將達(dá)到12．5萬km；二級及以上公路將達(dá)到100萬km，占路網(wǎng)總規(guī)模的17％；三級公路將達(dá)到180萬km，占到全路網(wǎng)總規(guī)模的31％；另外，路網(wǎng)中還將保留約300萬km的四級路和等外路，占全路網(wǎng)總規(guī)模的52％［2］。1．2資金供需分析關(guān)于未來公路建設(shè)發(fā)展資金需求，主要包括建設(shè)資金需求、管養(yǎng)資金需求和當(dāng)前存量債務(wù)還本付息三方面。建設(shè)資金需求公路建設(shè)項目的單位建設(shè)成本與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)直接相關(guān)，也受地形地質(zhì)條件、征地補償費用等諸多因素影響，且不同區(qū)域不同技術(shù)等級的公路建設(shè)造價差異較大。本文采用定額分析法、抽樣調(diào)查法和專家咨詢等方法綜合確定，采用新改建高速公路建設(shè)造價平均6000萬元／km，二級和一級公路1000～2500萬元／km，農(nóng)村公路200萬元／km計算。據(jù)此結(jié)合公路交通建設(shè)發(fā)展目標(biāo)進行估算，到2030年我國普通公路建設(shè)資金共需約12萬億元，其中普通國道建設(shè)資金需求約2．0萬億元、省級干線公路建設(shè)資金需求4．0萬億元、鄉(xiāng)村公路建設(shè)資金需求6．0萬億元；我國高速公路建設(shè)資金需求總計約6萬億元，其中“十二五”期間國家高速公路建設(shè)任務(wù)較重，該階段是高速公路資金需求壓力最大的5年，年均建設(shè)資金需求近6000億元。管養(yǎng)資金需求公路管養(yǎng)資金主要由養(yǎng)護工程費、養(yǎng)護事業(yè)發(fā)展費和養(yǎng)護其他費三項費用組成［3］。對年度道路養(yǎng)護成本的測算，本文采用世行推薦的方法進行估算。世行推薦的道路養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)為公路資產(chǎn)價值的2．5％，其中公路資產(chǎn)價值按照重置成本計算［4］，這一標(biāo)準(zhǔn)廣泛應(yīng)用于國際金融機構(gòu)可行性研究中對公路運營成本的經(jīng)濟評估，同時也是歐盟建議的道路養(yǎng)護融資的推薦標(biāo)準(zhǔn)。截至2010年底全國公路里程達(dá)400．8萬km，以建設(shè)成本作為重置成本替代值，以前建成的公路按10％的年價值增長率折現(xiàn)，則當(dāng)前公路資產(chǎn)重置成本約為13萬億。據(jù)此估計約需管養(yǎng)資金3250億元；到2030年，考慮到新增投資18萬億，按當(dāng)前養(yǎng)護成本靜態(tài)匡算，全國580萬km公路管養(yǎng)資金預(yù)計達(dá)到7750億元。據(jù)此估算，則2011年～2030年全路網(wǎng)養(yǎng)護管理資金總需求11萬億元。存量債務(wù)還本付息據(jù)交通運輸部公布的信息，目前全國的收費公路債務(wù)總余額是2．32萬億元，累計投資的總額是3．65萬億元，總體資產(chǎn)的負(fù)債率為64％。實際上，收費公路債務(wù)余額遠(yuǎn)非全國公路建設(shè)發(fā)展債務(wù)的全部。國家實施成品油稅費改革，取消政府還貸二級收費公路，也形成了一部分債務(wù)。按年利率7％計，則每年需支付利息約2000億元。關(guān)于路網(wǎng)建設(shè)發(fā)展資金供給比照以往的資金來源情況和新的形勢變化，公路網(wǎng)建設(shè)發(fā)展資金供給應(yīng)主要包括以下幾部分：國家預(yù)算內(nèi)資金、車購稅資金、稅費改革返還專項資金、通行費、地方自籌、銀行貸款及其他資金。根據(jù)2001年～2010年的公路建設(shè)資金來源分析，車購稅、國家預(yù)算內(nèi)資金等政府財政性資金僅占公路建設(shè)投資總額的15％，我國公路交通財政性資金投入僅占財政總收入的0．5％左右，遠(yuǎn)低于國外平均水平。關(guān)于通行費收入，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計近年來通行費收入保持了10％以上的高增長率，其中在2009年通行費收入據(jù)估計約2000億［5］。資金保障形勢分析從資金需求、資金供給能力和環(huán)境來看，我國未來公路發(fā)展資金總體上將呈現(xiàn)以下五大特征：（1）現(xiàn)有的財政性資金渠道和供給能力無法滿足未來公路建設(shè)資金需求；（2）現(xiàn)行養(yǎng)護管理資金渠道和政策遠(yuǎn)無法滿足未來公路發(fā)展的需求；（3）現(xiàn)行的籌融資模式無法適應(yīng)未來普通公路可持續(xù)發(fā)展的需要；（4）高速公路收費政策需進一步調(diào)整和完善；（5）地方政府籌資壓力大，配套資金嚴(yán)重不足。

中外公路交通運輸發(fā)展資金比較分析

我國的公路交通運輸發(fā)展，經(jīng)歷了從建國初的政府單一投資的模式，到建成以財政為基礎(chǔ)、貸款資金為主體、民間資金和外資為重要補充的公路建設(shè)融資模式。以美國、英國、歐洲和日本為代表的西方發(fā)達(dá)國家和東亞、拉美和非洲等一些發(fā)展中國家則各有其不同的公路交通運輸發(fā)展路程。通過對比分析各國公路政策與資金供給方式，我們得出如下啟示。政府以財政為主提供普通公路、用戶付費為主提供高速公路的方式使公路基礎(chǔ)設(shè)施呈現(xiàn)二元發(fā)展的特征公路是典型的公共物品，政府通過公共財政支付建設(shè)養(yǎng)護公路網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)了公路普遍服務(wù)的經(jīng)濟特性。據(jù)統(tǒng)計，截止2008年底，全世界約有70個國家和地區(qū)采取了收費政策建設(shè)和發(fā)展收費公路，其他國家絕大多數(shù)仍采用政府財政支持建設(shè)提供公路基礎(chǔ)設(shè)施。高速公路與普通公路相比具有明顯的級差效益，所以能夠采用收取通行費的方式平衡公路用戶的消費者剩余，高速公路的收費權(quán)也因此具有了商品的屬性。又由于高速公路具有地理上的自然壟斷性，收費權(quán)的擁有和讓渡必須在政府的嚴(yán)格監(jiān)管下執(zhí)行，成為政府讓渡公共權(quán)力的特許經(jīng)營。所以，在采用用戶付費提供公路的國家中，大多是高等級公路或高速公路，僅由個別國家存在數(shù)量和比例很低的普通公路收費。亞洲的日本、韓國所有高速公路均收費，歐洲的意大利、法國、西班牙等歐盟國家收費高速公路占高速公路總里程比重相對較高。但也存在一定階段以政府財政為主提供一般公路和高速公路，一定階段對高速公路引入收取通行費的方式提供，如美國、英國就屬于這一類型，但收費高速公路占高速公路的比重都比較低，不足10％。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家通過收費政策推動公路二元發(fā)展的主要動因是化解公路發(fā)展資金不足的矛盾部分發(fā)達(dá)國家如美國、德國、奧地利，是典型實行免費公路的國家，主要以財政投資、政府主導(dǎo)的模式，建成免費的公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。隨著交通需求快速增加，國家財政投資能力不足以養(yǎng)護、新改建高速公路的資金需求，開始重新審視和恢復(fù)收費公路政策。發(fā)展中國家如印度等國家引入收費公路政策則主要是為開辟新的建設(shè)維護融資渠道，彌補建設(shè)時期的資金不足。完善公路二元發(fā)展的區(qū)域交叉補助機制促進路網(wǎng)可持續(xù)發(fā)展美國、澳大利亞的收費公路橋梁規(guī)模小，經(jīng)營管理上基本上是項目融資、獨立運營、合同管理，法國、意大利、日本、韓國等收費公路規(guī)模大，項目之間的經(jīng)濟效益差異大，為保持整個網(wǎng)絡(luò)的運營，基本采用集團經(jīng)營的方式，組建區(qū)域性的高速公路經(jīng)營集團，形成了路網(wǎng)發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，使區(qū)域內(nèi)不同等級之間公路可以統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展［6］，這類交叉補助方式被認(rèn)為是支持公路網(wǎng)可持續(xù)健康發(fā)展的重要手段。對此世行也建議：為滿足公路建設(shè)發(fā)展資金需求，政府可采用全國統(tǒng)一路費征收的政策，將高收益地區(qū)的通行費收入重新分配到低收益地區(qū)。收費政策目標(biāo)由單一籌集建設(shè)養(yǎng)護資金向調(diào)節(jié)擁擠、環(huán)境污染、兼顧公平等多元化方向轉(zhuǎn)變收費公路政策的目的是為了籌集建設(shè)養(yǎng)護資金，但隨著交通的發(fā)展，一些機動化程度較高、及過去長期實行免費公路政策的國家、地區(qū)，出現(xiàn)較為嚴(yán)重交通擁堵、環(huán)境污染的現(xiàn)象，進而開始采用收費政策對交通擁擠、環(huán)境污染等進行需求管理與調(diào)節(jié)。如新加坡、英國倫敦等也對交通擁擠的城市區(qū)域收取道路擁擠費，通過價格杠桿對道路交通量進行調(diào)節(jié)，減少汽車尾氣污染排放。

可持續(xù)發(fā)展框架下公路交通運輸發(fā)展資金供給模式選擇

面對未來公路發(fā)展所面臨的龐大的資金需求、普通公路融資環(huán)境和融資渠道的變化、收費公路發(fā)展環(huán)境的變化、公路養(yǎng)護壓力的日益增大、市場融資能力較弱的高速公路的發(fā)展等諸多問題和變化，原有的公路發(fā)展籌融資體制和模式已不能完全適應(yīng)未來公路發(fā)展的需要，需重新構(gòu)筑未來公路資金發(fā)展框架，從根本上保障公路交通的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)新的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展需求，關(guān)鍵應(yīng)從三個方面著手選擇資金供給模式。建立公共財政框架下的普通公路投融資機制根據(jù)普通公路的功能定位，普通公路是典型的公共物品，應(yīng)由政府承擔(dān)主要的供給主體。針對普通公路發(fā)展投融資體制現(xiàn)狀，構(gòu)建公共財政框架下的普通公路投融資機制，關(guān)鍵要落實以下三方面問題。（1）理清事權(quán)，落實投資責(zé)任主體。首先要明晰普通公路中不同行政等級公路的事權(quán)劃分，落實各級政府對不同行政等級公路的投資責(zé)任。根據(jù)國道、省道、鄉(xiāng)村公路的事權(quán)分別屬于中央、省級、市縣級人民政府的定位，普通國道的投資責(zé)任主體應(yīng)由中央政府承擔(dān)，普通省道由省級政府承擔(dān)，而鄉(xiāng)村公路則由縣（市）地方政府為主承擔(dān)。（2）拓寬資金渠道，加大政府財政投入，建立穩(wěn)定的財政性資金來源。即依托政府公共財政，在穩(wěn)定和充分利用現(xiàn)有車購稅、燃油稅返還等交通專項使用政策的基礎(chǔ)上，積極爭取新的財政性資金來源，擴大政府財政投入，增強普通公路的發(fā)展財力。（3）優(yōu)化調(diào)整政府財政性資金投入結(jié)構(gòu)。一是逐步調(diào)整車購稅的投入方向，不僅可用于公路建設(shè)，還可用于公路養(yǎng)護管理，并根據(jù)發(fā)展的需要逐步增加對養(yǎng)護管理的投入；二是在加大政府一般財政性資金投入力度的同時，還需逐步調(diào)整支出方向，增加對養(yǎng)護管理的支持力度；三是依據(jù)未來事權(quán)的劃分，調(diào)整中央財政性資金和地方財政性資金的投入重點，中央資金重點加大對普通國道的投入力度，而地方財政性資金則重點加大對普通地方公路的投入力度。利用市場機制籌集高速公路發(fā)展資金高速公路是我國收費公路體系的構(gòu)成主體，主要滿足高效率、高品質(zhì)服務(wù)的需求，因此，以收費資源為平臺利用市場機制籌集資金仍將是未來高速公路解決發(fā)展資金問題的主要途徑。（1）繼續(xù)堅持并調(diào)整和完善收費公路政策。根據(jù)我國國情和發(fā)展現(xiàn)實，利用收費政策作為政府公共財政的補充來籌集高速公路發(fā)展資金，應(yīng)是我國公路發(fā)展長期堅持的一項政策。在未來一段時期內(nèi)，繼續(xù)堅持收費公路政策仍將是籌集高速公路發(fā)展資金，進一步調(diào)整和完善包括收費標(biāo)準(zhǔn)價格形成機制、收費公路體系收入調(diào)節(jié)機制、高速公路特許經(jīng)營機制等在內(nèi)的現(xiàn)行高速公路收費政策，方能促進高速公路可持續(xù)發(fā)展。（2）充分利用社會資金，有序發(fā)展高速公路特許經(jīng)營。從政府和市場在資源配置方面的相關(guān)理論來看，由于市場具有資源配置效率高的特點，凡是市場能做的應(yīng)放手讓市場做。根據(jù)國際上普遍做法和經(jīng)驗，建立高速公路特許經(jīng)營制度，可有效規(guī)范收費高速公路運營市場，防止投資者的不規(guī)范運營和超額利潤等問題。（3）延長收費年限，籌集養(yǎng)護資金。高速公路收費到期后，繼續(xù)按照“使用者付費”原則由市場來提供，即通過收取一定的費用解決養(yǎng)護問題。到期后繼續(xù)對高速公路收取一定的通行費用，但收費目的、收費性質(zhì)、收費標(biāo)準(zhǔn)及收費年限等均較收費到期前大為不同。通行收費年限并不是無限期延長，在政府公共財政有能力負(fù)擔(dān)養(yǎng)護且無通過收費調(diào)節(jié)交通流量需求時，可取消收費由財政承擔(dān)養(yǎng)護費用，完全回歸公益性。高速公路與普通公路二元發(fā)展要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展“公路兩個體系”，是新時期我國公路發(fā)展在路網(wǎng)完善、資金供給、運行管理、服務(wù)理念等方面的一次全面、系統(tǒng)、深刻的戰(zhàn)略調(diào)整和提升。即基于對我國國情及公路發(fā)展實際的客觀分析，一方面要加大政府投入，建設(shè)為公眾提供基本出行服務(wù)的以普通公路為主的非收費公路體系；另一方面，要繼續(xù)有效利用社會資金，建設(shè)低收費標(biāo)準(zhǔn)、為公眾提供高品質(zhì)高效率出行服務(wù)的以高速公路為主的收費公路體系。這樣可最終形成以非收費公路體系為主體、以收費公路體系為補充、運行管理高效合理、充分兼顧公平與效率的公路二元發(fā)展模式。

收費高速公路財務(wù)風(fēng)險預(yù)警模型構(gòu)建

我國公路二元發(fā)展中由于地方政府擔(dān)保形成了一定規(guī)模的債務(wù)，對這些債務(wù)的規(guī)模需要監(jiān)測已保證財務(wù)的持續(xù)性和風(fēng)險的可控性。具體到一個項目，其財務(wù)風(fēng)險就是公路項目的運營收入無法按期足額償還貸款（債務(wù)）的可能性，影響按期足額償還債務(wù)直接因素就是還貸能力和債務(wù)規(guī)模。因此，要達(dá)到對公路財務(wù)風(fēng)險進行監(jiān)控的目的，必須通過對公路債務(wù)資金的來源、使用、還貸等相關(guān)情況進行實時監(jiān)控，找出可能引發(fā)公路債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)因素，并對這些因素進行定性或定量分析，進行預(yù)警，判斷公路債務(wù)風(fēng)險的大小，進而根據(jù)債務(wù)風(fēng)險的大小制定各種防范、降低債務(wù)風(fēng)險的措施。風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系的構(gòu)建對收費高速公路債務(wù)風(fēng)險的預(yù)警雖然是圍繞收費公路項目還貸能力來進行的，而項目的發(fā)展能力對償債能力有重要影響，因此，指標(biāo)體系不僅包括反映收費公路償債能力的指標(biāo)，而且包括反映其發(fā)展能力的指標(biāo)。本文提出了還本充足率等6個指標(biāo)來評價收費公路的償債能力和發(fā)展能力，具體見表1。預(yù)警模型的構(gòu)建當(dāng)完成一個項目的所有評價指標(biāo)計算后，需要構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險預(yù)警模型進一步將各指標(biāo)整合，完成項目的綜合債務(wù)風(fēng)險評價。此處為保證所提出預(yù)警模型的合理可行性，假設(shè)有以下環(huán)境和條件：（1）收費公路項目嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一的會計核算辦法和債務(wù)管理辦法，保證所提供數(shù)據(jù)的可靠性和一致性；（2）國家在收費公路上政策具有連續(xù)性，確保項目的可持續(xù)性；（3）社會經(jīng)濟不出現(xiàn)重大波動，確保項目運營管理的平穩(wěn)性；（4）收費公路項目已運營在三年以上，保證項目已經(jīng)進入穩(wěn)定運營期。在構(gòu)建的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警模型中，由于償債能力指標(biāo)具有更顯著的重要性，因此主要以反映償債能力的指標(biāo)的取值變化為主，同時輔以三年收入平均增長率取值為參考，綜合考核確定項目債務(wù)償債與發(fā)展能力。采用基于評價指標(biāo)的綜合評判法，用X來表示項目的最終債務(wù)風(fēng)險預(yù)警值，公式如下：X＝θ1＋θ2根據(jù)項目風(fēng)險預(yù)警模型得到的項目風(fēng)險預(yù)警值，進一步確定劃分債務(wù)風(fēng)險警度的四個臨界值，并由此將項目債務(wù)風(fēng)險警度分為四段。（1）無警臨界值的確定。當(dāng)項目債務(wù)風(fēng)險預(yù)警值X≥8時，預(yù)示的情況是：項目償還貸款利息能力有保障，并且未來還本收入增長趨勢較好，項目在未來償還貸款本息上有保證，項目債務(wù)能力上不存在風(fēng)險。（2）輕警臨界值的確定。當(dāng)項目債務(wù)風(fēng)險預(yù)警值5≤X＜8時，預(yù)示著兩種情況：一是當(dāng)前項目收入用于管養(yǎng)支出和償還貸款利息沒有問題，并且還有一部分可用于償還貸款本金；二是項目收入不足以完全擔(dān)負(fù)償還貸款利息，但用于保障項目養(yǎng)護管理支出完全沒有問題，并且項目未來還本收入發(fā)展趨勢較好。（3）灰色區(qū)域臨界值的確定。當(dāng)項目債務(wù)風(fēng)險預(yù)警值1≤X＜5時，預(yù)示的情況有：一是當(dāng)前項目收入用于管養(yǎng)支出沒有問題，并且還有一部分可用于償還貸款利息；二是項目收入不足以完全擔(dān)負(fù)項目管養(yǎng)支出，但項目未來還本付息收入發(fā)展趨勢較好。（4）重警區(qū)域臨界值的確定。當(dāng)項目債務(wù)風(fēng)險預(yù)警值X＜1時，預(yù)示著項目收入不能保障項目自—128身管養(yǎng)支出，并且收入增長不明顯或沒有，項目在未來償還貸款本息上缺乏保障，項目在債務(wù)能力上存在嚴(yán)重風(fēng)險。預(yù)警結(jié)果的應(yīng)用根據(jù)項目的財務(wù)數(shù)據(jù)分析可以得到項目警度分析值X，這些值分布在四個區(qū)間內(nèi)，決策人員可以根據(jù)X值所在的區(qū)間做出相應(yīng)的判斷和采取針對性的措施。詳見表2。