導(dǎo)語：我國財政運行風險分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：在分稅制體制及其相關(guān)因素的作用下，我國處于基層的縣鄉(xiāng)兩級財政的運行質(zhì)量每況愈下，已經(jīng)積聚并隱含了巨大的風險。風險防范與化解的治本之策在于加快發(fā)展地方經(jīng)濟，改善經(jīng)濟運行環(huán)境；明確劃分政府事權(quán)，重新界定各級財政職責；完善縣鄉(xiāng)財政體制；建立財政風險基金與風險預(yù)警制度。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財政；運行風險；財政職責

分稅制財政體制改革以來，地方財政收入總體上迅速增長。但處于基層的縣鄉(xiāng)兩級財政的運行質(zhì)量卻每況愈下，財政風險日漸顯化。這一狀況在某種程度上已經(jīng)影響了部分地方的社會穩(wěn)定和基層政權(quán)的正常運行。為此，改進縣鄉(xiāng)財政運行質(zhì)量，化解財政風險，維護社會穩(wěn)定，成為財政理論與實踐的重要課題。

一、我國縣鄉(xiāng)財政運行風險的基本態(tài)勢

（一）財政支出超常增長，收支矛盾突出，公用經(jīng)費難以為繼，事業(yè)發(fā)展能力低下

縣鄉(xiāng)兩級政府作為我國基層政權(quán)組織形式，負有縣、鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供職責。但近年來，我國一些省、市所屬的縣、鄉(xiāng)財政甚至難以維持“吃飯”水平，用來提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力已非常有限。

據(jù)統(tǒng)計，1994—2001年間，地方政府財政支出平均占全國財政支出總額的70.33%，而同期地方財政收入平均僅占全國財政收入總額的48.63%.超常增長的支出吞噬著增加的財力，財力的窘困必然制約地方公共事業(yè)及地方經(jīng)濟的發(fā)展。這在縣鄉(xiāng)層面表現(xiàn)更為明顯。2000年，全國2074個縣的46%需要財政補助。而且絕大多數(shù)縣都不同程度地存在著擠占?？?、拖欠工資、醫(yī)療費、差旅費等現(xiàn)象。如2001年，安徽省30多個縣拖欠工資總額14.44億元。農(nóng)村稅費改革后，縣鄉(xiāng)財政的收支矛盾則更加尖銳。比如，現(xiàn)行村辦公費、干部報酬、“五保戶”供養(yǎng)費主要來源于農(nóng)業(yè)稅附加，而農(nóng)業(yè)稅附加只有改革前村提留的二分之一。在上級財政轉(zhuǎn)移支付有限的條件下，鄉(xiāng)村兩級公用經(jīng)費難以為繼，縣鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展欠賬嚴重。

（二）財政赤字規(guī)模巨大，債務(wù)負擔沉重，基層財政風險不斷累積

在我國省、地（市）、縣、鄉(xiāng)四級政府中，處于基層的縣鄉(xiāng)財政因回旋余地小，遇有風險往往難以外化釋放。因而在各種因素的作用下累積了大量赤字與債務(wù)。雖然其總體規(guī)模目前尚未作出精準的官方統(tǒng)計，但據(jù)專家預(yù)測，地方財政最終負擔的債務(wù)很可能是以萬億計的天文數(shù)字，并可能隨著時間的推移而繼續(xù)放大。這一預(yù)測源于債務(wù)不同側(cè)面的不完全統(tǒng)計：目前全國近40%的縣一般預(yù)算呈赤字狀態(tài)，部分縣雖賬面無赤字，卻普遍存在巨大的隱性赤字，即以當年應(yīng)付未付的各種支出拖欠，或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。所以，實際發(fā)生赤字縣、鄉(xiāng)的數(shù)量和赤字規(guī)模可能會更大。在財政赤字不斷累積的同時，地方政府負債也日益加重。目前31個省、自治區(qū)、直轄市及其以下各級政府均不同程度地負有不同形式的各種債務(wù)，而且地方政府的層級越低負債規(guī)模越大，債務(wù)負擔越重。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)額已超過5000億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級凈負債超過2300億元，村級負債則超過2500億元。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)每年尚以200多億元的速度在遞增。

（三）財政收入質(zhì)量低劣，財政支出剛性增強

依托于稅法征收的稅收是財政收入的基本形式，稅款及時、足額入庫確保了財政收入質(zhì)量。但近年來，地方政府的非稅收入增加不僅快于稅收，而且一定程度上抑制了稅收的正常增長。而行政性收費、罰沒收入、政府基金等非稅收入形式具有“列收列支”的性質(zhì)，具有專項用途，難以形成地方政府正常支配的財力。另外，我國現(xiàn)行地方稅收體系中，不僅多為與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)性較弱的零星小額稅種，而且在地方預(yù)算自求平衡的約束下，收過頭稅、不規(guī)范舉債、寅吃卯糧、“空轉(zhuǎn)”收入等現(xiàn)象大量存在，財政收入“虛增”嚴重。

低劣的財政收入質(zhì)量，伴隨著剛性的財政支出，使基層財政背負了沉重的負擔。在國家實施積極財政政策的進程中，陸續(xù)推出一系列“政策性增資”項目，需要地方提供配套資金。如由地方自籌配套的糧食風險基金，按《農(nóng)業(yè)法》、《教育法》要求高于收入增長比例的支出安排等，這些硬性規(guī)定強化了地方財政支出的壓力。另外，雖然財政每年增收達1000億元之多，但同期財政供養(yǎng)人員也是大量增加，加之工資制度改革，一些地區(qū)新增財力的80%用于人員經(jīng)費的增加，縣、鄉(xiāng)等基層的比例更高。

（四）地區(qū)間財政能力差距日益擴大，區(qū)域間的不平衡態(tài)勢加劇

分稅制體制實施以后，雖然轉(zhuǎn)移支付制度在不斷完善，但與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平相對應(yīng)，地區(qū)間財政能力差距卻日益擴大。如中西部地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟發(fā)展長期處于相對滯后的狀態(tài)。中西部地區(qū)的財政能力明顯低于東部地區(qū)，而西部地區(qū)又低于中部地區(qū)。資料顯示，全國縣級財政收支占地方財政收支的比重呈“反向”變動的趨勢。與全國情況不同的是，西部地區(qū)縣級財政收支占地方財政收支的比重則是“同向”下降，呈現(xiàn)縣級財政萎縮趨向。

總之，我國縣鄉(xiāng)等基層財政運行質(zhì)量堪憂，已經(jīng)積聚并隱含了巨大的財政風險。

二、縣鄉(xiāng)財政運行風險的誘導(dǎo)因素分析

（一）經(jīng)濟運行質(zhì)量低下，縣鄉(xiāng)財政運行缺乏強有力的經(jīng)濟支撐

經(jīng)濟決定財政，財政運行質(zhì)量取決于總體經(jīng)濟運行質(zhì)量。近年來，由于社會有效需求不足的影響，地方經(jīng)濟發(fā)展遇到前所未有的矛盾和問題：經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失調(diào)、下崗職工增多、再就業(yè)壓力增大、農(nóng)民增收速度減緩、企業(yè)虧損增加、財政增收難度加大等。而這一時期，正值我國經(jīng)濟體制改革的攻堅階段，每項改革最終都要財政兜底。各級財政不得不承受政治、經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的多重壓力。所以，拖欠工資、赤字增多、債務(wù)累積形式上是財政問題，實質(zhì)卻是地方經(jīng)濟發(fā)展滯后在財政上的綜合反映，是經(jīng)濟未能充分發(fā)展導(dǎo)致的。譬如，我國除沿海地區(qū)和地處大中城市市郊的縣鄉(xiāng)外，大部分縣鄉(xiāng)經(jīng)濟以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，財源結(jié)構(gòu)單一。而農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)低迷，增產(chǎn)不增收，農(nóng)民因缺乏務(wù)農(nóng)積極性而棄田拋荒，農(nóng)業(yè)稅稅源萎縮，難以形成新的經(jīng)濟增長點?？h鄉(xiāng)財政運行失去了強有力的經(jīng)濟支撐。

（二）地方政府短期行為，人為加重財政負擔

中國現(xiàn)行政治制度一般依據(jù)政府官員的短期“政績”對其予以考核、晉職提升。濃厚的功利思想和政績意識，常常導(dǎo)致地方政府官員為追求短期政績而犧牲經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標。比如一些縣鄉(xiāng)政府為了謀求主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動城鎮(zhèn)化、開發(fā)市場、招商引資等“政績”，推出了一系列形象工程、獻禮工程、達標升級工程，因缺乏調(diào)查研究，這些工程常常不得不中途進行調(diào)整，浪費了有限的人力、物力資源，使捉襟見肘的基層財政雪上加霜。地方政府的短期行為造成了地方財政的人為負擔。地方政府官員對政績的追求還體現(xiàn)在同級政府間、上下級政府間的競爭、攀比行為中。競爭一方面促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展與社會的進步，另一方面則由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與引導(dǎo)及競爭中的急功近利行為，出現(xiàn)了大量簡單粗放的盲目投資行為，進一步加劇了資源的浪費與基層財政的困難。

（三）政府間職責劃分粗糙，地方政府職責與財力矛盾突出

與依據(jù)具體的法律劃分政府間事權(quán)的國家相比，我國憲法對各級政府的支出范圍與責任只是作了原則性規(guī)定，具體事務(wù)上的劃分及各級政府的職責權(quán)限并不明確，經(jīng)濟性事務(wù)的劃分更為模糊，實踐中缺乏可操作性。1994年推行的分稅制財政體制，對于省、市、縣、鄉(xiāng)各級的財權(quán)與事權(quán)，并未作出具體規(guī)定，客觀上迫使省市級政府利用行政權(quán)力加強對財政資金的集中力度。根據(jù)權(quán)威資料調(diào)查，省級政府所集中的資金自1994年至2003年年均提高兩個百分點。市一級政府也在設(shè)法提高集中程度。不僅如此，不甚明晰的事權(quán)還在不確定地上劃下移，致使事權(quán)與財力偏離，尤其是地方政府職責與財力矛盾突出。如，消防、預(yù)備役費用支出在分稅制形成時屬于省級財政負擔，但1999年，支出下劃到區(qū)、縣；教育經(jīng)費的承擔責任也是逐級下劃，越到基層可支配財力越薄弱，財政負擔比例越重。加之一些基層政府在鼓勵招商引資、發(fā)展經(jīng)濟的同時，過分夸大稅收優(yōu)惠作用，為稅源流失打開缺口，導(dǎo)致財政虛收，形成風險隱患。

（四）政府間轉(zhuǎn)移支付形式龐雜，地區(qū)均衡效果不理想

規(guī)范化的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，一般由以基本公共服務(wù)的地區(qū)均等化為目標的均衡撥款及旨在實現(xiàn)特定目標的專項撥款組成，并以前者為主體。但我國現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付形式過于龐雜，體現(xiàn)為體制補助、稅收返還、專項補助、結(jié)算補助等多種形式，并且均衡撥款的轉(zhuǎn)移支付力度過小，而專項撥款的轉(zhuǎn)移支付不僅規(guī)模龐大，且采用非規(guī)范的“基數(shù)法”安排轉(zhuǎn)移支付量。其結(jié)果不但未能縮小地區(qū)收人水平差距，反而直接推動了這種差距的進一步擴大。1995年推出“過渡期轉(zhuǎn)移支付”辦法盡管在規(guī)范性、科學(xué)性、合理性等方面有了明顯進展，但相對于規(guī)模龐大的、“基數(shù)法”色彩明顯的其他形式而言，過度期轉(zhuǎn)移支付的作用力度顯得極其微弱。而縣鄉(xiāng)基層財政間轉(zhuǎn)移支付甚至未能形成制度，區(qū)域間財政能力失衡是必然的。

三、縣鄉(xiāng)財政風險的化解與防范對策

對策之一：加快地方經(jīng)濟發(fā)展，改善縣鄉(xiāng)經(jīng)濟運行環(huán)境

我國縣鄉(xiāng)財政的經(jīng)濟基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟?；獾胤截斦L險、改善縣鄉(xiāng)財政運行質(zhì)量的根本出路在于加快經(jīng)濟發(fā)展，增強財政實力，走出“三農(nóng)”困境。因此，從全局著眼，國家必須調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展思路與政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，減輕農(nóng)民負擔，加大對農(nóng)業(yè)的補貼力度，強化國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的投入支持，改革農(nóng)村管理體制。譬如，通過有條件地減免及至逐步取消農(nóng)業(yè)稅，涵養(yǎng)農(nóng)業(yè)財源；通過增加農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資，擴大農(nóng)業(yè)公共品（如鄉(xiāng)村道路、電網(wǎng)改造等農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施）供給范圍的投入，進一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；通過增加對農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)、新產(chǎn)品培育的財力支持，以無償方式推廣農(nóng)業(yè)先進適用技術(shù)，對高科技農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)深加工項目實行稅收優(yōu)惠政策等措施提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量及國際競爭力。

對策之二：重新界定縣鄉(xiāng)兩級政府職能，明確劃分兩級政府事權(quán)及財政職責

目前，盡管法律未對縣、鄉(xiāng)政府的職責作統(tǒng)一、具體的規(guī)定，但從縣級財政支出結(jié)構(gòu)看，其主要職能是承擔行政管理、法律與秩序維護費用支出，文教衛(wèi)生等事業(yè)支出以及農(nóng)村的道路、救災(zāi)、扶貧、社會保障等支出；而缺乏自主權(quán)、區(qū)域差異大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要負責轄區(qū)內(nèi)的社會服務(wù)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、災(zāi)害救濟、法律與秩序的維護等事務(wù)等。這種模糊的事權(quán)范圍和財政責任必須重新界定。根據(jù)農(nóng)村稅費改革、縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革以及財政改革的要求，事權(quán)的重新界定應(yīng)側(cè)重于縣鄉(xiāng)在教育、衛(wèi)生、社保、公務(wù)員隊伍建設(shè)等事業(yè)發(fā)展方面的責任，以充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)各自優(yōu)勢。兼顧公平與效率原則，主要將原鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育、衛(wèi)生、公務(wù)員、離退休人員經(jīng)費和優(yōu)撫對象優(yōu)撫金等社會保障事業(yè)職責劃歸區(qū)縣級管理，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事權(quán)，原則上按受益范圍確定管理對象，其中跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)項目事權(quán)主要劃歸縣市管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)項目事權(quán)主要劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。從而明確區(qū)縣本級政治經(jīng)濟文化中心的地位，強化區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展、財源建設(shè)責任，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)支出和財源培植等方面壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責是鄉(xiāng)村政權(quán)正常運轉(zhuǎn)，以及除教育衛(wèi)生外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展及轄區(qū)內(nèi)的公共公益事業(yè)發(fā)展等。事權(quán)劃清之后，計劃生育、義務(wù)教育、衛(wèi)生、科學(xué)文化、民政等事業(yè)費，其人頭經(jīng)費原則上由縣級財政管理，非人頭經(jīng)費則由縣級財政與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政按比例分攤支付。

對策之三，完善縣鄉(xiāng)財政體制，理順縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理與被管理關(guān)系

縣鄉(xiāng)財政體制的完善與確定，應(yīng)以財權(quán)和事權(quán)相對稱、有利于縣鄉(xiāng)兩級財源建設(shè)并強化財政管理為原則，因地制宜地建立起激勵與約束并重，公平與效率兼顧的“分灶吃飯”機制。首先，在劃分稅種、核定基數(shù)、確定分成比例或結(jié)算比例上，應(yīng)縣鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧，既有利于縣級適度集中財力、增強調(diào)控能力，又要考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使事權(quán)的財力需要，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增收節(jié)支的積極性；其次，建立合理的激勵約束機制?？h對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付等補助形式應(yīng)與其共享收入基數(shù)完成情況掛鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費節(jié)余部分留用，保證財政體制良性運轉(zhuǎn)；第三，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅機構(gòu)體制，增強財稅合力、降低稅收成本、提高工作效率；第四，推進行政機構(gòu)改革。在合理界定縣鄉(xiāng)政府職能的基礎(chǔ)上，通過合并方式，適度擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，獲得資源規(guī)模和集聚效益；最后，強化宏觀管理，理順縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理與被管理關(guān)系。如在分灶吃飯條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的一些重大的財政決策如大項支出、舉債、擔保、投資等原則上必須與縣級財政部門協(xié)商，取得一致意見后才能付諸行動。

對策之四，建立財政償債基金與風險預(yù)警制度，化解與防范財政風險

首先，根據(jù)債務(wù)形成機制以及各級政府承擔的支付責任，消化現(xiàn)有債務(wù)；其次，建立財政償債基金，完善債務(wù)償還機制。地方各級財政部門應(yīng)以年度財政預(yù)算安排，財政結(jié)余資金等形式建立財政償債基金，并將政府融資項目投資額及項目投資收益的一定比例劃轉(zhuǎn)入償債基金，專項用于地方政府債務(wù)的償還；最后，建立有效的地方財政風險預(yù)警系統(tǒng)。根據(jù)地方債務(wù)特點建立一套既符合地方財政債務(wù)狀況，又能反映地方財政風險程度及其變化發(fā)展趨勢的風險預(yù)警系統(tǒng)，監(jiān)測和預(yù)防債務(wù)風險。

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