導(dǎo)語：以錢養(yǎng)事轉(zhuǎn)移支付制度問題論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】財政轉(zhuǎn)移支付資金是我國農(nóng)村稅費改革后地方政府重要的資金來源，也是“以錢養(yǎng)事”這一新機制重要的資金來源。目前我國財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率不高，已遠遠不能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的的需要。本文從完善我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體制對“以錢養(yǎng)事”這一新機制的重要意義出發(fā)，分析了用于農(nóng)村稅費改革的轉(zhuǎn)移支付資金的使用問題，并結(jié)合西方發(fā)達國家經(jīng)驗提出相應(yīng)的對策建議。

【關(guān)鍵詞】“以錢養(yǎng)事”轉(zhuǎn)移支付農(nóng)村公共服務(wù)

自2002年開始在全國農(nóng)村推行稅費改革以來，一方面大大減輕了農(nóng)民負擔，另一方面，也加大了基層財政“空心化”的趨勢，使政府在廣大農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的職能缺位現(xiàn)象更為嚴重。在這種形勢和背景下，湖北省率先進行了農(nóng)村公共服務(wù)“以錢養(yǎng)事”的體制改革，開始對以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、站、所為主體的農(nóng)村公共服務(wù)體系進行根本性的改造，推行了以建立“花錢買服務(wù)，養(yǎng)事不養(yǎng)人”的新型農(nóng)村公共服務(wù)體系為主要內(nèi)容的改革。然而，湖北省在“以錢養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)移支付制度中還存在一些問題，對這些問題的分析將有利于改革的進一步深入。

一、現(xiàn)行“以錢養(yǎng)事”轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問題

轉(zhuǎn)移支付制度不僅是緩解基層財政困難和解決地區(qū)公共服務(wù)不均衡所采取的最直接、最有效的制度安排，也是我國農(nóng)村稅費改革和建立農(nóng)村公共服務(wù)體系的必要途徑之一。但目前我國農(nóng)村公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付制度還有很多不完善的地方。

1、轉(zhuǎn)移支付的法律、法規(guī)不完善

我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的支撐和保障，法律約束和監(jiān)督機制不健全，主要表現(xiàn)為相關(guān)的法律法規(guī)體系建設(shè)滯后。如現(xiàn)行的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是1995年財政部制定的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》，到目前為止，還沒有專門的或者相應(yīng)的關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付的法律規(guī)定，使得轉(zhuǎn)移支付制度在施行的過程中缺乏法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性，客觀上降低了財政轉(zhuǎn)移支付制度決策和運作的民主性和規(guī)范性。

2、支農(nóng)資金支付形式的不確定性

在“以錢養(yǎng)事”這一機制中，規(guī)定農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付中專項用于農(nóng)村公益性服務(wù)的資金，以及上級撥付的其他農(nóng)村公益性服務(wù)專項資金作為“以錢養(yǎng)事”這一新機制重要的資金來源，這種把本身就因為支農(nóng)項目的不確定性并具有波動性的“農(nóng)村公益性服務(wù)專項資金”作為“以錢養(yǎng)事”的資金來源，對資金的數(shù)額、支付的時間及方式都沒有明確的規(guī)定，從而使得“以錢養(yǎng)事”的資金來源具有不穩(wěn)定性和波動性。

3、單一的縱向轉(zhuǎn)移支付

根據(jù)世界一些發(fā)達國家的經(jīng)驗，有效率的轉(zhuǎn)移支付一般采取的是縱向和橫向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付體制，而我國一直采用單一的縱向逐級傳遞式模式，地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付幾乎沒有，更不要說城市對農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。這種單一的橫向缺失的轉(zhuǎn)移支付模式不僅不利于減輕中央財政的負擔，而且因為資金來源的有限，也不利于農(nóng)村公共服務(wù)體系的建立和完善。

4、轉(zhuǎn)移支付中支農(nóng)資金流經(jīng)的渠道過長

我國目前有五級政府，是世界上主要國家中政府層級最多的。這種層級過多的政府結(jié)構(gòu)增加了財權(quán)事權(quán)劃分的難度，影響了財政轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化。而且，我國轉(zhuǎn)移支付的支農(nóng)資金從中央劃撥開始，要流經(jīng)每一級政府，每一級政府都要成立專門的機構(gòu)或辦事委員會來分析決策資金的分配和使用，這樣,每一環(huán)節(jié)的辦公費用都會消耗一部分資金。同時資金流經(jīng)的渠道過長,在一定程度上也造成了資金在撥付流通過程中缺失現(xiàn)象嚴重，大大增加了資金流動的成本。

5、資金劃撥方式不合理

湖北省政府規(guī)定，農(nóng)村公益性服務(wù)的項目經(jīng)費應(yīng)該根據(jù)合同規(guī)定，按時間、工作進度撥付，財政部門采取國庫直接支付的辦法將經(jīng)費直達給承擔服務(wù)的主體，保證?？顚Ｓ?。但是落實到具體的實踐中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻將撥付到村級的轉(zhuǎn)移支付資金由“撥付制”改為“報賬制”。而且不少縣級財政部門不按政策規(guī)定將服務(wù)經(jīng)費直接撥給服務(wù)主體，而是將服務(wù)經(jīng)費撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)給承擔服務(wù)的主體，這樣不僅造成亂報賬，而且使農(nóng)村公共服務(wù)的資金到位不及時，甚至被挪用、擠占。

6、資金管理主體錯位，管理過程不透明

我國現(xiàn)行的對村級轉(zhuǎn)移支付資金的管理十分混亂，主要表現(xiàn)在兩個方面。一是管理主體錯位。轉(zhuǎn)移支付資金是村級組織運轉(zhuǎn)的主要資金來源,而鎮(zhèn)級農(nóng)經(jīng)中心是集體資金管理的職能部門，轉(zhuǎn)移支付資金的使用方案應(yīng)當由農(nóng)經(jīng)中心編制或農(nóng)財共同編制，報市農(nóng)經(jīng)、財政部門共同審核。這樣才能避免應(yīng)屬財政列支的費用轉(zhuǎn)嫁成為農(nóng)村負擔。但是，在轉(zhuǎn)移支付的資金到達地方的時候，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)把已分配給村級使用的轉(zhuǎn)移支付資金仍視作財政資金直接交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理，由財政部門負責資金的運行，乃至于資金的分配、使用、核算等與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門基本不沾邊。二是管理不透明。在很多地方，轉(zhuǎn)移支付資金的分配原則、分配額以及資金的使用情況一直實行內(nèi)部操作，公眾乃至下級管理主體都一概不知。特別是有的地方，村級轉(zhuǎn)移支付資金的使用者與所有者分離。具體落實到一個村，對于轉(zhuǎn)移支付的資金應(yīng)分配多少，實際分配了多少，分配下來的資金用了多少，用在了哪些項目上，最后是結(jié)余還是透支等等問題村民乃至村委會都一概不知，根本無法監(jiān)管。

二、與“以錢養(yǎng)事”相配套的轉(zhuǎn)移支付制度要求

1、完善轉(zhuǎn)移支付制度是我國財政體制的本質(zhì)要求

轉(zhuǎn)移支付制度是我國財政體制的重要組成部分，是在市場經(jīng)濟條件下處理中央政府與地方政府及地方政府之間財政分配關(guān)系、實現(xiàn)財力均衡的基本手段，在很大程度上影響著一個國家經(jīng)濟發(fā)展與財政體制的公平與效率。特別在農(nóng)業(yè)稅取消后，財政轉(zhuǎn)移支付資金，不僅是保障村級工作正常運轉(zhuǎn)的主要資金來源，更是保證當前農(nóng)村公共服務(wù)得以實現(xiàn)的重要支柱。所以，建立完善的轉(zhuǎn)移支付體制是我國財政體制的本質(zhì)要求。

2、“以錢養(yǎng)事”要求轉(zhuǎn)移支付制度的完善

按照“以錢養(yǎng)事”中“錢隨費走，費隨事留”的新理念要求，將原來按“七站八所”的人頭數(shù)所撥付的資金改為按為服務(wù)對象提供服務(wù)項目的多少來撥付經(jīng)費。這樣，“錢”就成了這一新機制成敗的關(guān)鍵。按湖北省政府的規(guī)定，農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付中專項用于農(nóng)村公益性服務(wù)的資金以及上級撥付的其他農(nóng)村公益性服務(wù)專項資金是“以錢養(yǎng)事”這一新機制服務(wù)的重要資金來源，同時從2006年起，省級財政每年籌措一億元資金，對實行以“錢養(yǎng)事新”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“以獎代補”，通過轉(zhuǎn)移支付專項資金支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性事業(yè)發(fā)展。由此可見，轉(zhuǎn)移支付資金是“以錢養(yǎng)事”這一新機制的重要資金來源，完善轉(zhuǎn)移支付體制，提高資金的使用效率，也是“以錢養(yǎng)事”這一新機制的客觀需求。資金使用效率的高低，直接關(guān)系到這一新機制實施的成敗。因此，從理論上探討提高“以錢養(yǎng)事”中轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率和措施，追求兩者之間的最佳狀態(tài)，對于“以錢養(yǎng)事”這一新機制的推廣和執(zhí)行具有重要意義。

三、提高“以錢養(yǎng)事”轉(zhuǎn)移支付資金使用效率的主要措施

根據(jù)世界上一些主要發(fā)達國家在轉(zhuǎn)移支付體制中的經(jīng)驗，要有效地發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金的效率，不僅需要建立關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)體系，還要確定適合本國國情的資金來源方式、撥付渠道、管理方式以及支付方式。

1、明確、完善的法律法規(guī)是保證

公共財政體制下的轉(zhuǎn)移支付本來就關(guān)系到國家財力在各級政府間的流動，是一項涉及面廣、政策性強的分配形式。具體到“以錢養(yǎng)事”這一涉及項目眾多、管理主體復(fù)雜的措施的落實上，規(guī)范化、法制化就成為轉(zhuǎn)移支付制度的重要基礎(chǔ)和核心。只有以法律的形式對轉(zhuǎn)移支付資金的分配、使用等環(huán)節(jié)加以規(guī)范和協(xié)調(diào)，用法律把公共財政體制中轉(zhuǎn)移支付資金的使用原則、資金劃撥形式、劃撥標準等明文規(guī)定下來，從制度上保證資金的使用，才能避免這一機制在運作過程中的隨意性和人為性，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

2、資金的來源、流通和實施環(huán)節(jié)是關(guān)鍵

（1）明確多方面的資金來源。目前中央財政負擔過大，我國工業(yè)已發(fā)展到了一定的水平，只有在縱向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，逐步建立城市地區(qū)對農(nóng)村地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付體制，才能在不增加中央財政負擔的前提下，加大對“以錢養(yǎng)事”新機制的資金投入力度，從源頭上保證農(nóng)村公共服務(wù)政策的落實，使城市和農(nóng)村相互支持、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）適度合理的資金撥付層次。據(jù)世界發(fā)達國家的經(jīng)驗，轉(zhuǎn)移支付的資金在撥付的過程中，經(jīng)過的層次越少，越能防止資金在撥付過程中的流失，保證資金最后足額落實到“事”上。

（3）采取賬戶直達的“撥付制”的資金劃撥方式。目前在公共財政體制里，比較常用的資金劃撥方式有兩種，報賬制和撥付制。前者是提供服務(wù)的主體在實施完職責范圍內(nèi)的項目后，憑相關(guān)的發(fā)票等有效證明領(lǐng)取所需資金的一種方式；后者是服務(wù)主體在項目開始時就被給予了相應(yīng)的資金。在公共服務(wù)的這一特殊領(lǐng)域，采取賬戶直達的撥付制的資金劃撥方式，不僅能保證資金的及時到位，而且能有效的避免在報賬過程中的尋租現(xiàn)象。因次，在撥付公共服務(wù)項目經(jīng)費時，應(yīng)由相關(guān)部門根據(jù)有關(guān)預(yù)算標準將項目實施所需一定比例的資金用賬戶直達的方式，由縣財政直接撥付到服務(wù)人員個人賬戶上，以提高資金的使用效率。

（4）資金管理主體明確、過程透明。轉(zhuǎn)移支付的資金要落實到具體的支農(nóng)項目中，只有明確管理主體，并把使用資金的每一個過程、每一個環(huán)節(jié)進行公開，接受村民監(jiān)督，才能做到既讓農(nóng)村公共服務(wù)的主客體放心，又提高資金的使用效率和效益。特別是在轉(zhuǎn)移支付資金的撥付、使用兩個方面要公開透明，同時實行資金專戶管理，把資金總額、撥付標準向社會公開，這樣才能有效保證資金無截留和挪用，將有限的資源配置到最需要的地方，從而提高資源的配置效率。

四、構(gòu)建“以錢養(yǎng)事”轉(zhuǎn)移支付制度的路徑選擇

1、建立完善的法律法規(guī)體系

結(jié)合我國目前轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)比較滯后，人為因素影響大，隨意性較大，缺乏規(guī)范性等現(xiàn)實情況，本文認為應(yīng)從宏觀和微觀兩個層次上保證轉(zhuǎn)移支付制度的實施。一是全國人大應(yīng)制定專門的轉(zhuǎn)移支付的法律，以法律的形式規(guī)定各級政府的支出責任和收入權(quán)利，在此基礎(chǔ)上確定轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、責任主體、轉(zhuǎn)移支付的具體形式、支付渠道等；二是地方政府應(yīng)制定關(guān)于地方專門的轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，對地方轉(zhuǎn)移支付資金的使用范圍、管理主體、支付形式等加以明確規(guī)定，保證轉(zhuǎn)移支付制度在地方的實施。

2、逐步建立城市對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付體制

由于受歷史、經(jīng)濟、社會等各方面的影響，我國地區(qū)之間的發(fā)展很不平衡，特別是城鄉(xiāng)差距越來越大。而當前農(nóng)村公共服務(wù)體系中轉(zhuǎn)移支付的資金都是單一的中央對地方轉(zhuǎn)移支付資金中的一部分，資金來源單一。在這方面，本文認為應(yīng)該采取縱橫并舉的轉(zhuǎn)移支付的方式，特別是在我國實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策和城市工業(yè)經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展到了一定水平而農(nóng)村發(fā)展滯后、兩者差距越來越大的情況下，我國應(yīng)在逐步建立東部對西部、發(fā)達地區(qū)對落后地區(qū)轉(zhuǎn)移支付機制的基礎(chǔ)上，加快建立城市對農(nóng)村的橫向轉(zhuǎn)移支付模式，從而在不增加中央財政壓力的前提下，加大對農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的投入力度，逐步縮小城市和農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平。

3、減少轉(zhuǎn)移支付中支農(nóng)資金流動的中間環(huán)節(jié)

中間環(huán)節(jié)過多，項目資金層層延壓，最終實際到達村里的資金所剩無幾。因此對用于農(nóng)村公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付的資金，應(yīng)由中央按照相關(guān)比例要求直接撥付到各省，再由省到縣，由縣根據(jù)項目使用要求，采取賬戶直達的方式，將資金直接撥付到服務(wù)主體個人賬戶，縮短中間撥付渠道，防止被擠占、挪用和代扣現(xiàn)象的發(fā)生。

4、建立“撥付制”的資金撥付方式

為保證用于農(nóng)村公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付的資金足額、及時撥付給服務(wù)主體，應(yīng)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把轉(zhuǎn)移支付資金由“撥付制”改為“報賬制”現(xiàn)象的整治。公共服務(wù)資金的管理主體應(yīng)在項目審批確定后，按預(yù)算要求，在項目開始時就用賬戶直達撥付相應(yīng)的資金給服務(wù)主體，確保農(nóng)村公共服務(wù)資金的及時到位，有效防止亂報賬，提高資金使用效率。

5、建立明確而透明的資金管理體制

（1）明確管理主體，搞好分工協(xié)作?？刹捎糜蓪ｉT獨立的機構(gòu)對轉(zhuǎn)移支付資金進行管理的方法，對轉(zhuǎn)移支付中的支農(nóng)資金，由縣財政部門建立專戶按照規(guī)定的額度和期限將轉(zhuǎn)移支付的資金撥付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門作為管理主體，設(shè)立轉(zhuǎn)移支付的核算專頁，單獨核算，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的其他部門特別是財政部門不得參與資金的管理，只賦予其相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)。

（2）建立支農(nóng)資金公開透明的管理體制?？梢詮囊韵聝煞矫嬷郑阂皇菍⒅мr(nóng)資金的分配原則及分配方式向各級政府及公眾公開，讓地方明白應(yīng)該分配多少資金、按什么標準分配，方便地方主體對資金使用的監(jiān)督和管理；二是實行村務(wù)公開、政務(wù)公開，對分配下來的轉(zhuǎn)移支付的資金金額、用途等，都應(yīng)向村委會和村民公開，接受村民的監(jiān)督，保證資金的使用方向。

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