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一、孕育階段

挪用公款罪，是從貪污罪逐步分離出來的一種新型的職務(wù)犯罪。其行為特征的表述（現(xiàn)稱“罪狀”）在我國古代刑律中有所體現(xiàn)。早在唐代就有禁止官吏挪用官物之規(guī)定，在《唐律》中確定“私借官物”、“私貸官物”、“假請官物”等行為，以貪污論處。例如，《唐律·疏議》有這樣的規(guī)定：“監(jiān)臨主守之官，以所監(jiān)臨主守之物，謂衣服、毯褥、帷帳、器玩之類，但是官物，私自借，若將（持以）借人，及借之者，各笞五十；過十日，計所借之物，準(zhǔn)坐贓物減二等，罪止徒二年?！庇秩纾拼队阑章伞ぜ葞炱芬?guī)定：“諸假請官物，事迄十月不還者，笞三十；十日加一等，罪止一百杖，私服用者，加一等。”此后，宋明清等王朝也仿效唐律，對“私借官畜”、“私貸官物”、“私借錢糧”、“乘官馬船車載私物”等行為規(guī)定以罪論。例如，明朝的《大明律》規(guī)定“凡因公差，應(yīng)乘官馬、車、駝等者，除隨身衣杖外，私馱物不得過十斤。違者，五斤笞十，第十斤加一等，罪止杖六十；其乘船車者，載物不得過三十斤。違者，十斤笞十，第二十斤加一等，罪止杖七十。家人隨從者，皆不坐。若受寄私載他人物者，寄物之人同罪。其物并入官。當(dāng)該司官，知而縱容者，與同罪；不知者，不坐。若應(yīng)合迎運家小者，不在此限?！鼻宄?911年頒布的《大清新刑律》第391條、第392條把挪用公物類的行為規(guī)定為侵占罪，且處刑較重。由此可見，古代封建國家對官吏利用職權(quán)私自挪用借用公物的行為以圖利罪論處，懲治較為嚴(yán)厲的[1].在解放前的革命根據(jù)地時期，也出現(xiàn)過對挪用公款行為處罰的規(guī)定，不過仍是將挪用公款行為作為貪污罪的一種表現(xiàn)形式來追究刑事責(zé)任。例如，1933年中華蘇維埃中央執(zhí)行委員會訓(xùn)令第26號《關(guān)于懲治貪污浪費的行為》中規(guī)定：“凡挪用公款未私人盈利者以貪污論罪。”1939年，《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污條例（草案）》第3條規(guī)定：“擅移公款，作為私人營利者”，以貪污罪論。1943年的《晉察冀邊區(qū)懲治貪污條例》第3條規(guī)定“挪用公有財物營利者，擅自動用或處分所保管之公共財物者”構(gòu)成貪污罪[2].

解放后，黨和國家統(tǒng)一了全國的政策法律。在50年代“一打三反”和后來的“五反”運動中，仍沿用了新民主主義革命時期紅色政權(quán)的司法制度，將挪用公款、公物行為以貪污罪論。新中國第一大案——“劉青山、張子善”挪用抗美援朝、修建運河等專用糧款犯罪，就是以貪污罪被判出死刑。在一些中央文件中也有所體現(xiàn)：1956年2月份，國務(wù)院《關(guān)于貫徹僑匯政策的命令》以及內(nèi)務(wù)部、財政部1962年頒布的《優(yōu)撫、社會救濟(jì)事業(yè)費管理使用暫行辦法》規(guī)定，挪用僑匯和優(yōu)撫、社會救濟(jì)事業(yè)費的，以貪污罪論處[3].但是，畢竟在那種物質(zhì)相對貧乏、計劃經(jīng)濟(jì)完全占主導(dǎo)地位的年代里，挪用公款的行為雖然在客觀上的確存在，但對其社會的危害性并不大，事實商發(fā)生的這類案件也極少?；谶@種特定年代的背景，立法者認(rèn)為沒有必要動用刑法來解決，多是由行政主管部門按違反財經(jīng)紀(jì)律處理，于是1963年11月8日中央只監(jiān)委下發(fā)了《關(guān)于五反運動種對貪污盜竊、投機(jī)倒把問題的處理意見的報告》，報告指出：“長期借用或挪用公款，是違反財政制度的行為，應(yīng)當(dāng)令其檢查，不要視為犯罪?！钡谶@之后，國家金融行業(yè)政策出現(xiàn)相應(yīng)調(diào)整，這與金融行業(yè)掌握或經(jīng)手國家大量公款相關(guān)聯(lián)，1972年，國務(wù)院頒發(fā)的《中國人民鋃行出納制度》規(guī)定：“嚴(yán)禁挪用庫款和以白條抵作庫款。凡管理人員私自動用庫款即以貪污論處?！绷硗?，國務(wù)院還頒發(fā)了《金銀管理條例》、《國家金庫條例》均做出類似地規(guī)定，以及中國工商銀行《關(guān)于中國工商銀行系統(tǒng)工作人員經(jīng)濟(jì)違法犯罪案件的處理意見》規(guī)定：“挪用銀行各項費用用款，供個人使用，超過6個月不還或挪用公款進(jìn)行非法活動的，以貪污論處。私自動用銀行庫款、營業(yè)款和金銀的，從動用時起，就以貪污論處?！?/p>

我國刑法典自1954年起草至1963年的33稿，歷次稿本中均未規(guī)定挪用公款罪。1979年，全國人大法制委員會以第33稿為基礎(chǔ)，開始起草新的刑法草案，與第33稿比較，刑法草案增設(shè)了挪用特定款物罪，關(guān)于增設(shè)這一罪名的原因，根當(dāng)時參加立法工作的中國人民大學(xué)高銘暄教授回憶，正值全國某些地區(qū)發(fā)生了嚴(yán)重的挪用國家撥放的救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、救濟(jì)款物，對人民群眾的利益造成了極大損害。這樣，全國人大法制委員會在1979年刑法草案中增設(shè)了挪用特定款物罪，但是仍未規(guī)定一般的挪用公款罪。盡管有些學(xué)者主張，挪用特定款物罪不僅包括單位挪用特定款物歸單位使用，而且包括個人挪用特定款物歸個人使用，但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，挪用特定款物罪的立法原意，僅限于有關(guān)人員以單位名義將救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、救濟(jì)款物挪用于其他公用事項。后一種觀點為刑法學(xué)界和司法界普遍贊同和接受。高銘暄教授在闡述1979年《刑法》第126條的立法原意時指出：“國家撥放的救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、救濟(jì)款物，體現(xiàn)黨和國家對人民群眾、特別時災(zāi)區(qū)人民的熱情關(guān)懷；這些款物對于保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，安定人民群眾正常生活，恢復(fù)生產(chǎn)，重建家園，起著重大作用。為此必須?？顚Ｓ?，不允許在任何借口下予以挪用，否則便是對人民的犯罪?！盵4]因此，1979年《刑法》第126條規(guī)定的就是挪用特定款物罪，不包括一般挪用公款罪。

但是，自1978年黨的十一屆三中全會以后，在國家提出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，改革、開放、搞活”的基本國策的指引下，我國商品經(jīng)濟(jì)得到迅猛地發(fā)展，與之相隨的是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的違法犯罪的現(xiàn)象越來越突出。一些人利用手中的權(quán)力，大肆挪用巨額公款供本人或者親友進(jìn)行營利或從事非法活動，嚴(yán)重地破壞了社會主義經(jīng)濟(jì)秩序，在人民群眾中造成極為惡劣的影響。針對這種情況，全國人大法制委員會于1982年起草了《關(guān)于懲治貪污、受賄罪的補(bǔ)充規(guī)定（草案）》（下稱《補(bǔ)充規(guī)定（草案）》），將一般挪用公款行為規(guī)定為犯罪行為，并于同年8月27日由中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)?！堆a(bǔ)充規(guī)定（草案）》第3條規(guī)定：“國家工作人員、集體經(jīng)濟(jì)組織工作人員和其他經(jīng)手管理公共財物的人員，挪用公款歸個人使用，超過6個月不還的，或者挪用公款進(jìn)行非法活動的，以貪污論處?！钡?，這一規(guī)定并沒有正式公開實施，只是作為一種內(nèi)部參考材料，正如中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的按語所言：“其中現(xiàn)行刑法不認(rèn)為是犯罪，在這個《補(bǔ)充規(guī)定（草案）》通過立法手續(xù)公布施行以前不便執(zhí)行的，可暫不執(zhí)行?！盵5]據(jù)此，上述《補(bǔ)充規(guī)定（草案）》之規(guī)定實際上只是表明一種立法意圖，因沒有經(jīng)立法程序制定，不是具有法律效力的法律文件，因而在實踐中難以作為辦案的依據(jù)，問題仍然沒有得到有效地解決。

為了適應(yīng)形勢的需要，使得已經(jīng)構(gòu)成犯罪的挪用公款行為受到相應(yīng)的刑事制裁，并且為司法機(jī)關(guān)辦理挪用公款案件提供明確、具體的法律依據(jù)，1985年7月18日，最高人民法院、最高人民檢察院在請示全國人大常委會并征得同意后，下發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件中具體應(yīng)用法律得若干問題得解答（試行）》（下稱《解答》），就有關(guān)挪用公款案件的應(yīng)用法律問題，該《解答》依據(jù)《補(bǔ)充規(guī)定（草案）》，重申“挪用公款歸個人使用或者進(jìn)行非法活動以貪污論處?！绷硗?，《解答》還對挪用款項是否“歸還”的處理問題以及挪用公款期限、數(shù)額計算、情節(jié)認(rèn)定等問題，進(jìn)行必要的說明和解釋?！督獯稹分赋觯骸坝谂灿霉顨w個人使用的問題，首先應(yīng)區(qū)別是否歸還。如果歸還了，則性質(zhì)是挪用，除刑法第一百二十六條規(guī)定應(yīng)判刑的外，一般屬于違反財經(jīng)紀(jì)律，應(yīng)由主管部門給予行政處分。如果不歸還，在性質(zhì)上則是將國家和集體所有的公共財產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂?，可以視為貪污。但確定挪用公款是否歸還、是否構(gòu)成貪污在時間上需要有一個期限，在金額上需要達(dá)到一定數(shù)量。當(dāng)然，還要注意挪用公款的其他情節(jié)。司法實踐中，國家工作人員、集體經(jīng)濟(jì)組織工作人員和其他經(jīng)手、管理公共財物的人員，挪用公款歸個人使用，超過六個月不還的，或者挪用公款進(jìn)行非法活動的，以貪污論處。”顯然，《解答》超越《補(bǔ)充規(guī)定（草案）》的規(guī)定，但為挪用公款案件的司法實踐提供現(xiàn)實可行的法律依據(jù)，從而改變司法部門審理這類案件無法可依的局面，也使得挪用公款犯罪行為得到應(yīng)有的懲罰。但是，在《解答》試行的一年多時間里，實踐證明其自身仍存在不足，理論界與司法界都反映：挪用公款罪與貪污罪社會危害性程度不同，若將挪用公款行為“以貪污論處”則罪責(zé)不相適應(yīng)。

面對這一矛盾，1987年3月14日“兩高”在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，聯(lián)合下發(fā)了《“關(guān)于挪用公款歸個人使用或者進(jìn)行非法活動以貪污論處的問題”的修改補(bǔ)充意見》（下稱《意見》），對《解答》中有關(guān)挪用公款行為處理問題進(jìn)行了必要的修正和補(bǔ)充。有意思的是《意見》開門見山地再次重申“挪用公款一般屬于違反財經(jīng)紀(jì)律的行為，應(yīng)由主管部門按政紀(jì)處理”，緊接著又規(guī)定：“國家工作人員、集體經(jīng)濟(jì)組織工作人員以及受國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體委托從事公務(wù)的人員，利用職務(wù)上的便利，擅自挪用公款歸個人使用（包括本人使用或者借給他人使用），數(shù)額較大，超過六個月不還的；或者數(shù)額巨大的；或者進(jìn)行非法活動，數(shù)額較大的；其性質(zhì)均屬于非法占有公共財物，應(yīng)以貪污罪論處?！笨紤]到挪用公款案件與貪污案件在情節(jié)和社會危害性上有所不同，《意見》對挪用公款案件構(gòu)成犯罪規(guī)定了高于貪污罪的具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了對挪用公款行為與貪污行為的區(qū)分考慮。此外，針對司法實踐中存在的一些問題，如連續(xù)挪用公款的數(shù)額、時間計算、挪用公款案件的追訴等，提出了明確的意見。應(yīng)該說，《意見》比較詳盡、全面地解釋了挪用公款行為構(gòu)成犯罪或者不構(gòu)成犯罪的一系列問題，解決了一些司法實踐中存在的問題，較好地適應(yīng)了當(dāng)時打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)挪用公款犯罪活動的需要。但是，不可否認(rèn)，最高人民法院和最高人民檢察院關(guān)于挪用公款以貪污論處的兩次司法解釋，都存在一個嚴(yán)重的權(quán)屬問題，即司法權(quán)超越立法權(quán)。對于這一點，理論界普遍認(rèn)為：一是刑法并沒有明文規(guī)定挪用一般公款是犯罪，如果要補(bǔ)充規(guī)定為犯罪，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)通過一定的程序?qū)π谭右孕薷幕蜓a(bǔ)充，而不應(yīng)當(dāng)由司法解釋來解決。二是挪用公款以貪污論處有諸多不妥，首先，在犯罪構(gòu)成上，貪污罪是非法占有公共財物，而挪用公款不具有非法占有公共財物之目的；其次，在刑罰上，貪污罪法定刑重至死刑，而挪用公款行為相對危害性較小，若以貪污罪論處勢必會造成罪責(zé)不當(dāng)；最后，從刑法內(nèi)部協(xié)調(diào)性考慮，1979年《刑法》第126條規(guī)定的挪用特定款物罪，其社會危害性超過一般挪用公款罪，但最高法定刑只有7年，而挪用一般公款則可以貪污論處判至死刑。

挪用公款行為在此階段始終在一般性的行政處罰和構(gòu)成貪污犯罪之間搖擺不定，即便在明知作為一般性的行政處罰不能滿足現(xiàn)實治理需求和作為以貪污論處不合理的情形下，也只是圍繞這兩個處理方式在不斷的解釋、再解釋，并未從根本上解決這一司法矛盾。同時，“兩高”兩次對挪用公款行為的司法解釋，將這一問題推向極至，立法機(jī)關(guān)再也不能回避該問題，不得不對挪用公款行為的處理問題做出立法的回應(yīng)。這樣，挪用公款罪作為一個獨立的罪名應(yīng)運而生。

二、誕生階段

挪用公款構(gòu)成犯罪的一系列理論與實踐問題，加之理論界對“兩高”的司法解釋也是頗有微詞，有些學(xué)者甚至指責(zé)，“兩高”的這兩次司法解釋侵入了立法領(lǐng)域，超越了權(quán)限，實屬違法行為。在這種情況下，全國人大法工委對此作出迅速反映，在系統(tǒng)總結(jié)挪用公款以貪污論處的司法實踐經(jīng)驗和廣泛聽取刑法學(xué)界人士意見的基礎(chǔ)上，比照1982年的《補(bǔ)充規(guī)定（草案）》進(jìn)行較大的修改與補(bǔ)充，于1987年11月也就是在“兩高”下發(fā)《意見》后的7個月，向全國人大常委會提交審議新的有關(guān)補(bǔ)充規(guī)定的草案。這一草案既不同于1982年的《補(bǔ)充規(guī)定（草案）》，也不同于人大常委會后來通過的《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》，提交的新草案規(guī)定：“國家工作人員、集體經(jīng)濟(jì)組織工作人員或其他經(jīng)手、管理公共財物的人員，利用職權(quán)或者工作便利、營利活動的，以貪污論處。”但是，在對草案評議和審議的過程中，人大常委會認(rèn)真聽取了有關(guān)司法部門和理論界人士的意見，認(rèn)為挪用公款具有相對獨立的法律特征和社會危害性，以貪污論處不妥，應(yīng)在刑法中單獨成立新的罪名。另外，還修改了草案中“利用工作便利”和“超過6個月”的法律用語，使得挪用公款犯罪的規(guī)定更加的科學(xué)化。經(jīng)過充分的討論、醞釀和審議，1988年1月21日六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第24次會議通過并頒布了《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》（下稱《補(bǔ)充規(guī)定》）?！堆a(bǔ)充規(guī)定》第3條增設(shè)了挪用公款罪，其中第一款規(guī)定：“國家工作人員、集體經(jīng)濟(jì)組織工作人員或者其他經(jīng)手、管理公共財物的人員，利用職務(wù)上的便利，挪用公款歸個人使用，進(jìn)行非法活動的，或者挪用公款數(shù)額較大、進(jìn)行營利活動的，或者挪用公款數(shù)額較大、超過3個月未還的，是挪用公款罪，處5年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上有期徒刑。挪用公款數(shù)額較大不退還的，以貪污論處?！钡诙钜?guī)定：“挪用救災(zāi)、搶險、防訊、優(yōu)撫、救濟(jì)款物歸個人使用的，從重處罰?！钡谌钜?guī)定：“挪用公款進(jìn)行非法活動構(gòu)成其他罪的，依照數(shù)罪并罰的規(guī)定處罰?！睉?yīng)該說，《補(bǔ)充規(guī)定》是挪用公款罪發(fā)展史上的一個嶄新的里程碑，它標(biāo)志著挪用公款罪從孕育到誕生，也標(biāo)志著挪用公款罪日趨完善。

《補(bǔ)充規(guī)定》為司法部門依法懲治挪用公款提供了明確的立法依據(jù)。它是我國刑法界有關(guān)挪用公款犯罪爭鳴的產(chǎn)物，同時也進(jìn)一步推動了該罪在理論研究方面的深入。但是，在《補(bǔ)充規(guī)定》公布與施行后不久，各地法院和檢察院紛紛要求“兩高”對司法實踐中存在的一系列問題進(jìn)行司法解釋。這些問題主要集中在《補(bǔ)充規(guī)定》與“兩高”早先下發(fā)的司法解釋的沖突及適用問題。例如，挪用公款罪的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，是否適用“兩高”司法解釋的規(guī)定？“兩高”司法解釋中強(qiáng)調(diào)的挪用公款在案發(fā)前已歸還的，不認(rèn)為是犯罪或應(yīng)從輕、減輕或免除處罰是否還適用？針對司法實踐中存在的種種問題，“兩高”于1988年下半年開始起草具體執(zhí)行《補(bǔ)充規(guī)定》的問題解答，歷時1年多時間的反復(fù)征求意見和認(rèn)真研究討論，1989年11月6日，“兩高”聯(lián)合了《關(guān)于執(zhí)行〈關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定〉若干問題的解答》。該解答根據(jù)《補(bǔ)充規(guī)定》中有關(guān)挪用公款罪的立法規(guī)定，就司法實踐中反映的較為集中的六大問題進(jìn)行了解釋與說明，使得挪用公款罪在今后的司法實踐中得到更好的運用。

事實也證明了，自挪用公款罪從貪污罪中分立出來后，全國挪用公款案件由無到有，由少到多。根據(jù)最高人民法院的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明：1990年全國各級法院受理挪用公款案件1876件；1991年全國各級法院受理挪用公款案件2275件，比上年上升21.27％；1992年全國各級法院受理挪用公款案件3513件，比上年又上升54.43％[6].從而反映了挪用公款罪獨立的必要性和重要性。

盡管挪用公款罪是通過全國人大常委會審議通過的罪名，但是仍是散見于立法性司法解釋或者司法性解釋中，并沒有為全國人民代表大會經(jīng)過相應(yīng)的立法程序通過的法典所吸收。與此同時，理論界和司法界強(qiáng)烈的呼喚出臺一部《反貪污賄賂法》，全國人大常委會對此非常重視，并列入全國人民代表大會立法計劃，同時委托最高人民檢察院起草《反貪污賄賂法》。最高人民檢察院接到委托后，成立了《反貪污賄賂法》研究起草小組，組長由當(dāng)時最高人民檢察院副檢察長肖楊同志擔(dān)任，小組成員從全國各省市檢察院中抽取。就在起草小組籌備過程中，北京發(fā)生了聲勢浩大的學(xué)潮運動，迫使起草工作停下來。到了1991年，《反貪污賄賂法》起草工作正式啟動，經(jīng)過兩年多的調(diào)查、論證，擬出《反貪污賄賂法（草案）》。在后來的意見征求稿中，學(xué)者和實踐部門的同志對草案中關(guān)于反貪污賄賂法內(nèi)容、法律形式等問題發(fā)表不同的意見，致使草稿前后十年易稿十余次，仍未形成較為統(tǒng)一的意見。而就在爭議的十年中，司法實踐中遇到一些貪污、賄賂和挪用公款案件在適用方面的問題，最高人民法院針對這些具體問題作了相應(yīng)的解釋。例如，1993年12月15日最高人民法院了《關(guān)于貪污、挪用公款所生利息應(yīng)否計入貪污、挪用公款犯罪數(shù)額問題的批復(fù)》，就挪用公款所生利息，應(yīng)否計入挪用公款的犯罪數(shù)額的問題作出批復(fù)。1996年6月26日最高人民法院又了《〈關(guān)于對貪污、受賄、挪用公款犯罪分子依法正確適用緩刑的若干規(guī)定〉的通知》，主要是針對挪用公款案件正確適用緩刑的相關(guān)解釋。而實際上，到1993年第八屆人大一次會議以后，全國人大常委會提出來重新對刑法和刑事訴訟法的修改，當(dāng)年8月份全國人大法工委就開始組班子，委托人民大學(xué)起草刑法修改草案。這樣，比較成熟、但未出臺的《反貪污賄賂法》再次擱淺。

1997年3月14日，第八屆全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國刑法》。新刑法在吸收《補(bǔ)充規(guī)定》和《反貪污賄賂法（草案）》基礎(chǔ)上于第384條明確規(guī)定了挪用公款罪。其中，該條第一款規(guī)定：“國家工作人員利用職務(wù)上的便利，挪用公款歸個人使用，進(jìn)行非法活動的，或者挪用公款數(shù)額較大、進(jìn)行營利活動的，或者挪用公款數(shù)額較大、超過三個月未還的，是挪用公款罪，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上有期徒刑。挪用公款數(shù)額巨大不退還的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑。”第二款規(guī)定：“挪用用于救災(zāi)、搶險、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物歸個人使用的，從重處罰?！毙谭▽ε灿霉钭镒髁艘恍┬薷模唧w內(nèi)容有：一是挪用公款罪主體由“國家工作人員、集體經(jīng)濟(jì)組織工作人員或者其經(jīng)手、管理公共財物的人員”修改為“國家工作人員”，縮小了主體范圍；二是對“挪用公款數(shù)額較大不退還的，以貪污論處”作了修改，明確規(guī)定了對挪用公款數(shù)額巨大不退還的，以挪用公款罪處罰，并規(guī)定了單獨的法定刑，標(biāo)志著挪用公款罪完全從貪污罪中脫離出來；三是刪除了“挪用公款進(jìn)行非法活動構(gòu)成其罪的，依照數(shù)罪并罰的規(guī)定處罰”的規(guī)定；四是將挪用扶貧、移民物規(guī)定為挪用公款罪的從重處罰情節(jié)。另外，《刑法》第272條第2款還規(guī)定了挪用資金罪因犯罪主體的特殊性而轉(zhuǎn)化為挪用公款罪的情形，對挪用公款罪進(jìn)行必要的補(bǔ)充和完善。這樣，挪用公款罪經(jīng)過前后幾十年的歷練，終于形成相對比較完整的理論體系。

三、完善階段

挪用公款罪作為一個獨立罪名為刑法所確認(rèn)，于理論界和司法界均無爭議。但是，不否認(rèn)挪用公款罪的存在，并不等于肯定挪用公款罪方方面面。相反，在1997年規(guī)定挪用公款罪之后，無論是理論界還是司法界對挪用公款罪主體要件和客觀要件以及適用都提出質(zhì)疑。時隔不到一年時間，最高人民法院于1998年4月6日通過了《關(guān)于審理挪用公款案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（下稱《若干問題的解釋》），主要是針對《刑法》第384條規(guī)定的挪用公款罪客觀要件做出相關(guān)解釋。一是規(guī)定了挪用公款歸個人使用包括挪用公款給本人使用、給他人使用和給私有公司、私有企業(yè)使用；二是規(guī)定了挪用公款用于非法活動、營利活動以及個人使用的具體適用規(guī)則；三是規(guī)定了多次挪用公款、挪用公款數(shù)額巨大不推還、挪用公款轉(zhuǎn)化犯、挪用公款數(shù)罪并罰和挪用公款共同犯罪等方面。這一解釋較為全面地反映了司法實踐中存在的問題，并很好地指導(dǎo)了實踐辦案。

從總體上看，最高人民法院《若干問題的解釋》比較系統(tǒng)、全面和科學(xué)解釋了挪用公款罪適用問題，但是也暴露出其中一些不足，譬如對“挪用公款歸個人實用”解釋存在觀念上的滯后，除了將公款挪用給自然人使用外，還將挪用公款給私有公司、私有企業(yè)使用的情況，作為挪用公款歸個人使用，明顯帶有歧視性色彩，將私有公司、私有企業(yè)與國有公司、國有股份公司、國有企業(yè)進(jìn)行區(qū)別對待，嚴(yán)重背離了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下市場主體平等的理念，故而遭到許多學(xué)者的強(qiáng)烈批判。2001年9月18日，最高人民法院迫于批判的聲音又通過了《關(guān)于如何認(rèn)定挪用公款歸個人使用有關(guān)問題的解釋》（下稱《有關(guān)問題的解釋》），該解釋共三條，其中第三條主要就該解釋的適用問題進(jìn)行規(guī)范說明，而未涉及到挪用公款罪實質(zhì)性問題，現(xiàn)就《有關(guān)問題的解釋》第一、二款進(jìn)行相關(guān)討論。

《有關(guān)問題的解釋》第一條規(guī)定：“國家工作人員利用職務(wù)上的便利，以個人名義將公款借給其他自然人或者不具有法人資格的私營獨資企業(yè)、私營合伙企業(yè)等使用的，屬于挪用公款歸個人使用”。與《若干問題的解釋》第一條“關(guān)于挪用公款歸個人使用”解釋的不同之處主要體現(xiàn)在兩方面：一是將“挪用公款歸個人使用”修正解釋為“以個人名義挪用公款歸個人使用”。從內(nèi)涵上來看，《有關(guān)問題的解釋》較之更為豐富，但是外延卻明顯縮小，而《刑法》第384條關(guān)于挪用公款罪罪狀的描述，并沒有要求“以個人名義挪用公款”，那么這種“以個人名義挪用公款”的司法解釋又從何而來呢？當(dāng)時，最高人民法院在起草這一司法解釋主要考慮到“以集體名義”與“以個人名義”的區(qū)別，因為以集體名義挪用公款的行為屬于典型的單位犯罪，而刑法分則并沒有明文規(guī)定單位可以構(gòu)成挪用公款罪，根據(jù)罪刑法定精神，單位犯罪需要刑法明文規(guī)定才構(gòu)成犯罪。所以，最高人民法院將“挪用公款歸個人使用”修正解釋為“以個人名義挪用公款歸個人使用”，其背后反映了一個深刻的刑法法理原理，同時更好地指導(dǎo)司法工作準(zhǔn)確地把握刑法的法條，從而也體現(xiàn)這一條款解釋的進(jìn)步性和合理性。二是在原來的“私營獨資企業(yè)、私營合伙企業(yè)”之前冠以“不具有法人資格”限定語。最高人民法院之所以在“私營獨資企業(yè)、私營合伙企業(yè)”之前加上“不具有法人資格”的限定語，其理由是根據(jù)民法中關(guān)于自然人與法人的傳統(tǒng)分類，而不具有法人資格的私營獨資企業(yè)、私營合伙企業(yè)其民事權(quán)利能力、民事行為能力以及民事責(zé)任能力均由私營企業(yè)主、私營合伙人來實現(xiàn)，因而，不具有法人資格的私營獨資企業(yè)、私營合伙企業(yè)在民法上更傾向為自然人性質(zhì)，這與最高人民法院1999年6月18日通過的《關(guān)于審理單位犯罪案件具體應(yīng)用法律有關(guān)問題的解釋》第一條規(guī)定的公司、企業(yè)、事業(yè)單位，既包括國有、集體所有的公司、企業(yè)、事業(yè)單位，也包括依法設(shè)立的合資經(jīng)營、合作經(jīng)營企業(yè)和具有法人資格的獨資、私營等公司、企業(yè)、事業(yè)單位相吻合。雖然這種解釋具有一定的合理性，但是未囊括“不具有法人資格的國有企業(yè)”，仍有市場主體不平等之嫌。所以，最高人民法院就該點作出的修正性解釋只是從形式上更趨合理化，但實質(zhì)上并沒有太大的改變。

《有關(guān)問題的解釋》第二條規(guī)定：“國家工作人員利用職務(wù)上的便利，為謀取個人利益，以個人名義將公款借給其他單位使用的，屬于挪用公款歸個人使用”。此規(guī)定從另一個角度對“挪用公款歸個人使用”進(jìn)行解釋，因為《有關(guān)問題的解釋》第一條規(guī)定的情形屬于挪用公款歸“自然人”（包括不具有法人資格的私營獨資企業(yè)、私營合伙企業(yè)），而對挪用公款歸“具備法人資格”單位使用的情形，并沒有做出規(guī)定。這樣，《有關(guān)問題的解釋》的第二條解釋主要用于彌補(bǔ)這一空缺。但是，挪用公款歸“自然人”使用與挪用公款歸“具備法人資格”的單位使用在認(rèn)定上應(yīng)當(dāng)有所不同，這從最高人民法院一貫的解釋立場上可以得到佐證。于是最高人民法院在《有關(guān)問題的解釋》的第二條增加了“為謀取個人利益”這一客觀要件，區(qū)別于挪用公款歸“自然人”的情形。盡管，從形式與邏輯上，此解釋細(xì)化了司法實踐的具體類型，但是最高人民法院為顯示二者之間的區(qū)別增加了“為謀取個人利益”要件，缺乏立法依據(jù)，也即存在越權(quán)之嫌。

就在最高人民法院作出司法解釋不到半年的時間里，全國人民代表大會常務(wù)委員又于2002年4月28日通過了《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第三百八十四條第一款的解釋》，該立法解釋是在最高人民法院《若干問題的解釋》和《有關(guān)問題的解釋》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了挪用公款“歸個人使用”含義，其解釋如下：（一）將公款供本人、親友或者其他自然人使用的；（二）以個人名義將公款供其他單位使用的；（三）個人決定以單位名義將公款供其他單位使用，謀取個人利益的。這一立法解釋完全突破了挪用公款罪名創(chuàng)制時的立法背景，將《刑法》第384條規(guī)定的“挪用公款歸個人使用”解釋為挪用公款供本人、親友或者其他自然人使用，以個人名義挪用公款供其他單位使用以及個人謀取個人利益決定以單位名義挪用公款供其他單位使用，顯然已經(jīng)超越了“挪用公款歸個人使用”的本義。其立法思想轉(zhuǎn)變的根本原因：社會主義市場經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制改革日新月異，而國家工作人員利用職務(wù)之便挪用公款歸自然人使用的情形相對越來越少，與此同時挪用公款歸單位使用的行為逐漸卻增多。為了回應(yīng)司法實踐的需求，全國人大常委會必須轉(zhuǎn)變立法指導(dǎo)思想，作出相應(yīng)的調(diào)整，因而，全國人大常委會放棄單純地從“公”與“私”的角度來判明，而是轉(zhuǎn)變?yōu)閺呐灿霉畹膭訖C(jī)、目的上對“私用”進(jìn)行解釋，應(yīng)該說，該立法解釋具有其進(jìn)步性和合理性。

隨著學(xué)者和司法工作者對挪用公款罪認(rèn)識和理解的加深，對挪用公款罪的研究也已經(jīng)從注釋法學(xué)走向理論法學(xué)轉(zhuǎn)變，關(guān)于挪用公款罪的諸多問題值得商榷與探討。例如，“挪用公款歸個人使用”是否應(yīng)作為挪用公款罪的客觀要件存在爭議。筆者認(rèn)為，“挪用公款歸個人使用”不應(yīng)作為挪用公款罪的客觀要件。因為挪用公款罪最顯著的行為特征是“挪用”，至于“挪用”公款后歸個人使用還是其他單位使用，不應(yīng)成為挪用公款罪的構(gòu)成要件。刑法之所以對挪用公款行為定罪處罰，是因為公款“挪用”行為妨礙了公款所有權(quán)中的占有、使用、收益三項權(quán)能正常行使，危害國家正常的財經(jīng)管理制度，至于所挪公款給個人使用還是給單位使用，使用單位的所有制形式如何，都不影響公款“挪用”行為對公款所有權(quán)的侵犯和對財經(jīng)管理制度的破壞。又如，公款的具體用途應(yīng)否作為挪用公款的客觀要件也存在爭議。筆者認(rèn)為，公款的具體用途并不影響挪用行為對公款財產(chǎn)所有權(quán)的侵犯，真正侵害挪用公款罪的犯罪客體也是國家工作人員的“挪用”行為，而不是公款的具體用途，故也不應(yīng)作為挪用公款罪的構(gòu)成要件之一，可以作為量刑情節(jié)予以考慮。因而，挪用公款罪在今后的理論研究與司法實踐中還需要進(jìn)一步地健全與完善。