導(dǎo)語：中外地方制度改革研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]地方制度是一國憲政制度的重要內(nèi)容，地方制度問題也是憲法學(xué)和政治學(xué)的重大研究課題之一。近二十年來，中外地方制度經(jīng)歷了很大的改革和變化；中國地方制度在二十一世紀也將呈現(xiàn)出新的走向和發(fā)展趨勢，從而對中國憲政制度產(chǎn)生深遠的影響。

[關(guān)鍵詞]地方制度，地方制度改革，未來展望

一、西方國家地方政府制度改革

二十年來，西方各國為適應(yīng)政治、經(jīng)濟的發(fā)展需要，先后都對本國的地方政府制度進行了改革或調(diào)整，從而對各國憲政產(chǎn)生較大的影響。

（一）主要西方國家的地方政府制度改革

1、法國

法國是一個長期實行中央集權(quán)的國家。法國中央集權(quán)的方式，一是國家許多重要的行政事務(wù)掌握在中央政府及其部門手中；二是中央政府向地方派任國家代表，市鎮(zhèn)則為市鎮(zhèn)長為國家代表，國家代表負責(zé)執(zhí)行國家法律、政策，領(lǐng)導(dǎo)派出機構(gòu)并對地方議會有一定監(jiān)督權(quán)；三是由中央各部門分別在大區(qū)和各省市設(shè)立派駐機構(gòu)，處理本部門在地方的有關(guān)事務(wù)。

1958年法國第五共和國憲法確立了“領(lǐng)土單位由選舉產(chǎn)生的議會按照法律規(guī)定的條件自由地進行管理”的基本原則。這一時期法國行政體制總的來說是朝著分權(quán)方向前進的，但直到1982年，中央集權(quán)體制才有根本性的改變。

第五共和國時期的地方制度改革，一是增加大區(qū)作為新的一級地方領(lǐng)土單位，享有與省和市鎮(zhèn)一樣的法律地位和權(quán)利。

二是重新分配國家、省和市鎮(zhèn)的職權(quán)，將許多中央政府職權(quán)移轉(zhuǎn)于地方議會，增加了地方議會的行政權(quán)。

三是改變了國家對地方議會的監(jiān)督方式，取消監(jiān)管，代之以行政訴訟的方式，即國家代表如認為地方議會有違法或損害國家利益的行為時，可向行政法院起訴。

四是改變省長的傳統(tǒng)地位和角色，使省長不再是地方行政首長和自治行政的執(zhí)行官，而僅僅作為國家和中央政府在省的代表。

1982年3月2日《市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的自由和權(quán)利法》，1983年1月7日《市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和國家權(quán)限劃分法》，1992年的《地方行政指導(dǎo)法》以后陸續(xù)制定的一系列法律和法令的實施，使法國中央政府集權(quán)的程度有所降低，大區(qū)議會議長和省議會議長獲得了更多的權(quán)力，從而加強了權(quán)力下放和地方分權(quán)，取得了積極的成果，但在放權(quán)過程中也出現(xiàn)了一些問題，如中央與地方關(guān)系的矛盾、新的地方主義的產(chǎn)生和發(fā)展等。為此，法國中央政府在放權(quán)的基礎(chǔ)上，進一步調(diào)整中央與地方關(guān)系，完善地方管理機制：

一是強調(diào)國家和中央的權(quán)威，進一步明確和劃清中央與大區(qū)、省、市鎮(zhèn)的權(quán)限及嚴禁地方越權(quán)和侵權(quán)，提高中央派駐省和其他地方機構(gòu)的地位，發(fā)揮這些機構(gòu)中國家公務(wù)員對地方公務(wù)員的影響和指導(dǎo)作用；二是加強中央調(diào)控，規(guī)范地方經(jīng)濟的內(nèi)容和范圍，加強與地方的對話和對地方的監(jiān)督；三是實行地方之間的“協(xié)調(diào)和交叉”原則，建立地方之間的新型關(guān)系。

希拉克當(dāng)選總統(tǒng)和再度當(dāng)選總統(tǒng)后，也進行和將要進行較為深入廣泛的自由主義改革，如恢復(fù)單記名二輪多數(shù)投票制，重新劃定選區(qū)，實行第二輪權(quán)力下放，壓縮和撤并原有的小城鎮(zhèn)；分散權(quán)力，給地方議會更多自主權(quán)等。

2、英國

英國是一個具有地方自治悠久歷史的國家，英國的地方政府制度被認為是最富有自治精神和傳統(tǒng)的。但在1997年前的近二十年中，英國一直朝著集權(quán)的方向發(fā)展，其主要表現(xiàn)：一是1972年對北愛爾蘭實施直接治理；二是將民選的地方政府的許多職能轉(zhuǎn)由大臣或?qū)嶋H上由大臣控制的非民選的準公共機構(gòu)，包括城市振興、交通、住宅和規(guī)劃等職能；三是財政部門對公共服務(wù)資金提供的日益嚴格的控制；四是1985年修改《地方政府法》，并于1986年撤銷了大倫敦議會和六個都市郡議會。但是，這個集權(quán)的趨勢受到了遏制，特別是在1997年大選以后。[1]

工黨自1997年5月執(zhí)政以來，中央與地方關(guān)系發(fā)生了重大變化。工黨政府積極推行分權(quán)改革，其主要表現(xiàn)之一就是使威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭三個地區(qū)組成了具有自治地位的一級政府。目前，在英國，除了中央政府和地方政府以外，還有次中央級政府-地區(qū)政府。同時，對地方政府制度也作了較大的改革。

1999年3月25日，環(huán)境、交通和地區(qū)部（后改為交通、地方政府和地區(qū)部）[2]發(fā)表了名為《地方領(lǐng)導(dǎo)、地方選擇》的地方政府改革報告，其中一個核心內(nèi)容是認為傳統(tǒng)的地方議會的運行方式已不能服務(wù)于地方人民、社區(qū)和議會本身，因此要從人民應(yīng)當(dāng)有如何被治理的選擇權(quán)的宗旨出發(fā)，提出新的地方治理模式。報告認為應(yīng)著手對近百年來的英國議會委員會制進行改革，建立一種能給地方社區(qū)提供強有力的領(lǐng)導(dǎo)、在變化迅速的世界中及時作出決定以及提供高水準地方服務(wù)的地方政府機構(gòu)。

2000年聯(lián)合王國議會通過新的《地方政府法》，對地方政府機構(gòu)作了重大改革。根據(jù)該法的規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)依法施行有關(guān)建立和運作地方議會“執(zhí)行機關(guān)的制度安排”，并使議會的某些職能成為執(zhí)行機關(guān)的職責(zé)。地方議會的執(zhí)行機關(guān)必須采取以下幾種地方治理模式中的一種：（1）市長-內(nèi)閣執(zhí)行機關(guān)制；（2）領(lǐng)導(dǎo)人-內(nèi)閣執(zhí)行機關(guān)制；（3）市長-議會經(jīng)理執(zhí)行機關(guān)制。新模式的特點之一在于使每一個身份明確的首席執(zhí)行官給社區(qū)提供強有力的領(lǐng)導(dǎo)；同時使所有議員更好地發(fā)揮作用，保證透明性和責(zé)任政府的建立。為實行新的地方治理模式首先需要通過新的憲章。2000年5月大倫敦地區(qū)舉行第一次選舉，產(chǎn)生了倫敦市長。沿襲一百多年的英國傳統(tǒng)地方議會的委員會制得以重大改變。

3、德國

為了應(yīng)對新的形勢，德國在九十年代，進行了范圍廣泛的政治與行政改革。在地方政府制度方面，德國的改革主要涉及兩個方面：

一是改造原民主德國的地方制度。原民主德國實行單一制，地方國家機關(guān)實行民主集中制的地方制度，即各專區(qū)、縣、市、市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立地方人民代表機構(gòu)作為地方國家權(quán)力機關(guān)；各級地方議會或代表大會選舉各級地方政府和各常設(shè)委員會。地方政府確保人民代表機構(gòu)工作的順利開展，并組織和領(lǐng)導(dǎo)其職權(quán)范圍內(nèi)的社會發(fā)展工作，對地方議會負責(zé)并向上一級政府報告工作。地方政府各委員會組織公民在準備和執(zhí)行各級地方議會的決議時進行專門性的合作，監(jiān)督政府及其機關(guān)執(zhí)行法律、法令和人民代表機構(gòu)的決議。1990年3月28日，原東德人民議院（1990年3月28日自由選舉產(chǎn)生）通過了一項關(guān)于恢復(fù)五個州的法律；1990年10月14日完成五個州議會的選舉，原民主德國作為一個聯(lián)邦制國家加入到統(tǒng)一的德意志聯(lián)邦共和國。德國統(tǒng)一后，加入到德意志聯(lián)邦共和國的五個州的地方制度也隨之改造，主要是根據(jù)聯(lián)邦基本法的規(guī)定，對新加入的五個州也實行地方自治，重新賦予地方政府一定的自治權(quán)力，并對地方政府進行改革，實行與原德意志聯(lián)邦共和國類似的地方政府體制；同時，對州與地方政府之間的職能進行了再分配，減少了中央集權(quán)，擴大地方分權(quán)。但是，原民主德國在統(tǒng)一巨變后，才恢復(fù)了自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對原聯(lián)邦德國開展的“地方區(qū)域改革”（擴大“單元鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，將縣改為行政團體、協(xié)會組織，減少縣的數(shù)目，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)等），并沒有盲目追從，但有可能將小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為某種官方機關(guān)或行政聯(lián)合體；而在縣一級，基本上是根據(jù)西德的模式，縣的改革在整個德國得以實現(xiàn)。因而在基層的行政方面，人們至今仍會發(fā)現(xiàn)各州之間相當(dāng)?shù)牟町?。[3]

二是引入新公共管理模式，并進行組織改革。多年來，德國地方政府一直為推行聯(lián)邦項目的高額費用所困擾，進入九十年代后，又面臨聯(lián)邦政府為扶持原東德建設(shè)和發(fā)展而使州和地方政府資金減少和收入下降的問題。在這種情況下，一些地方政府接受了“公民是消費者”、“基層政權(quán)是提供服務(wù)的企業(yè)”的新公共管理的理論，率先采用了新管理主義模式，尋求用政策創(chuàng)新來應(yīng)付財政短缺。根據(jù)這種模式，地方議會側(cè)重于設(shè)定目標和控制結(jié)果，在直接選舉產(chǎn)生的市長領(lǐng)導(dǎo)下的行政官員則負責(zé)實施過程。同時相應(yīng)地下放預(yù)算權(quán)，使各部門能根據(jù)既定目標配置資源，提高效率。采用這種模式的地方政府的所有活動的目標都被具體化，所有活動都有績效指標，并將單位產(chǎn)出的成本量化以計算公共服務(wù)的費用。地方政府的這些改革，盡管招致了諸如成本核算和績效評估會導(dǎo)致忽視社會環(huán)境影響、新公共管理模式會削弱地方議會的權(quán)力等批評，但它確實節(jié)約了成本，并提高了服務(wù)質(zhì)量。

4、俄羅斯

前蘇聯(lián)是一個聯(lián)邦集權(quán)的國家，在地方實行民主集中制的地方制度，即各級地方設(shè)立的由選舉產(chǎn)生的人民代表蘇維埃享有廣泛的職權(quán)。地方各級人民代表蘇維埃選舉產(chǎn)生執(zhí)行委員會，作為地方各級人民代表蘇維埃執(zhí)行和命令的機關(guān)。執(zhí)行委員會直接向地方各級人民代表蘇維埃和上級執(zhí)行和命令的機關(guān)報告工作，并每年向本級人民代表蘇維埃、勞動集體大會和公民居住地報告工作一次。執(zhí)行委員會有權(quán)解決屬于地方各級人民代表蘇維埃會議上解決的問題以外的屬于蘇維埃管轄的一切問題。

1990年4月9日，蘇聯(lián)最高蘇維埃通過了第一部《蘇聯(lián)地方自治和地方經(jīng)濟一般原則法》，規(guī)定蘇聯(lián)的地方自治是人民社會主義自治的組成部分，其使命是保證公民權(quán)利和自由的行使，直接或通過他們選舉產(chǎn)生的機關(guān)自主地解決本地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展問題和環(huán)境保護問題；地方自治制度的內(nèi)容包括：地方人民代表蘇維埃，區(qū)域性社會自治機關(guān)，地方公決、地方公民大會、村會等直接民主形式；地方自治均在各行政區(qū)域單位內(nèi)實施。該法明確規(guī)定在市、鎮(zhèn)、村蘇維埃等基層行政區(qū)域單位內(nèi)實行地方自治，并授權(quán)各加盟共和國和自治共和國對需要實行地方自治的其他行政區(qū)域單位自行作出規(guī)定。1990年12月26日，第四次蘇聯(lián)人民代表大會通過的《鑒于完善國家管理機關(guān)修改補充蘇聯(lián)憲法〈基本法〉法》將地方自治提到憲法原則的高度。

1991年上半年，各加盟共和國根據(jù)蘇聯(lián)憲法確認的地方自治原則，對本共和國憲法進行了修改補充，并制定頒布了本共和國的地方自治法。1991年5月24日通過的《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國憲法〈基本法〉的修改補充法》確認了地方自治原則，并規(guī)定在區(qū)、市、市轄區(qū)、鎮(zhèn)、村蘇維埃等行政區(qū)域單位內(nèi)居住的居民，可以通過代表權(quán)力機關(guān)（地方人民代表蘇維埃）和相應(yīng)的管理機關(guān)（地方行政機關(guān)）、區(qū)域性社會自治機關(guān)以及地方公決、公民大會等直接民主形式，實行地方自治。

1991年底，蘇聯(lián)解體、俄羅斯聯(lián)邦獨立。1993年10月26日俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)葉利欽命令，批準了《俄羅斯聯(lián)邦在分階段憲法改革時期的地方自治組織原則條例》。1993年10月29日，葉利欽又總統(tǒng)令，批準了《地方自治機關(guān)選舉的基本條例》。1993年12月12日俄羅斯聯(lián)邦以全民公決形式通過的新憲法，確認了地方自治原則。1995年8月28日通過、1995年9月18日生效的《俄羅斯聯(lián)邦地方自治一般組織原則法》把地方自治憲法原則進一步具體化。1996年12月以前，大多數(shù)俄羅斯聯(lián)邦主體頒布了自己的地方自治問題法，并隨后舉行了地方自治機關(guān)的選舉。至此，在俄羅斯，地方自治制度得以建立并發(fā)展。[4]

為了加強對聯(lián)邦主體和地方自治制度的監(jiān)督，2000年7月，俄羅斯聯(lián)邦國家杜馬通過《俄羅斯聯(lián)邦主體一般組織原則法修改補充法》和《俄羅斯聯(lián)邦地方自治一般組織原則法修改補充法》，并于同年8月由俄羅斯總統(tǒng)簽署生效。其中《俄羅斯聯(lián)邦地方自治一般組織原則法修改補充法》規(guī)定，地方自治代表機關(guān)如通過違反聯(lián)邦憲法、法律和聯(lián)邦主體憲法、法律的規(guī)范性文件，且在法定期限內(nèi)不予糾正，則聯(lián)邦主體最高公職人員可向聯(lián)邦主體立法權(quán)力機關(guān)提交解散該地方自治代表機關(guān)的聯(lián)邦主體法律草案；如地方自治長官頒布了違反聯(lián)邦憲法、法律和聯(lián)邦主體憲法、法律的規(guī)范性文件，且在法定期限內(nèi)不予糾正，則聯(lián)邦主體最高公職人員可解除該地方自治長官的職務(wù)。如果聯(lián)邦主體最高公職人員不采取法定措施，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)可自行采取措施，向國家杜馬提交解散該地方自治代表機關(guān)的聯(lián)邦法律草案或直接解除地方自治長官的職務(wù)。[5]

5、日本

日本雖然一直實行地方自治制度，并在憲法上作了明確的規(guī)定。但長期以來中央政府對地方的控制很嚴。中央的控制手段，一是“機關(guān)委任事務(wù)制度”，即中央政府各省廳委任地方政府辦理的事務(wù)，中央政府各省廳有權(quán)進行指揮、控制或監(jiān)督。在都道府縣一級，“機關(guān)委任事務(wù)”占到全部事務(wù)的70-80%.二是地方交付稅制度，即轉(zhuǎn)移支付制度。此前，國稅約占全部稅收的2/3，地方稅占1/3，而國稅的50%左右要通過“地方交付稅”的形式返還地方，但返還時不是等比例返還，而是根據(jù)地方的實際情況由中央決定返還多少；三是在人事方面，大多數(shù)的都道府縣長官出身于中央省廳，同時，從中央派遣或轉(zhuǎn)職的地方官員也很多。原自治省是中央與地方的聯(lián)結(jié)點，權(quán)力很大，所有中央資金都通過自治省一個渠道下到地方。中央與地方名義上是對等的行政實體，實際上是上下級關(guān)系。因此，進入八十年代以來，改革中央集權(quán)制擴大地方分權(quán)的呼聲一直很高，地方分權(quán)運動的時機趨于成熟。

1994年2月15日，日本內(nèi)閣會議確定《關(guān)于今后推動行政改革的方針》，其中確定了推動地方分權(quán)的方針和制定關(guān)于促進地方分權(quán)的基本法律。1995年1月，日本制定《地方分權(quán)推進法》，同年7月地方分權(quán)推進法實施；地方分權(quán)推進委員會成立并開始工作。1998年5月，內(nèi)閣會議通過地方分權(quán)推進計劃。在此次地方分權(quán)改革中，日本對中央與地方關(guān)系進行了大幅度的改革和調(diào)整，基本思路是強化地方自治，實行權(quán)力下放，把一些原來上下級關(guān)系變成真正的對等關(guān)系，真正由當(dāng)?shù)鼐用褡约簺Q定本地事務(wù)。采取的主要措施：一是明確劃分中央與地方的權(quán)限，廢除“機關(guān)委任事務(wù)”；二是下放權(quán)力，把一些原來由中央審批、許可的事項下放到地方；三是對稅收返還和國庫補助金制度進行改革，擴大地方財權(quán)；四是改革中央省廳，將地方政府的主管部門自治省與總理府總務(wù)廳、郵政省合并，成立總務(wù)省。經(jīng)過改革，一部分機關(guān)委任事務(wù)改由中央直轄或廢除，其余部分有大約60-70%改為自治事務(wù)，30-40%改為法定委托事務(wù)。[6]

進入二十一世紀，在地方自治的新時代，總務(wù)省官員表示日本要繼續(xù)推進地方政府改革，在地方公共財政改革、行政評價制度、信息公開、地方公共團體組織合理化、合并市町村等面采取新的舉措，并在2005年頒布《合并特例法》。[7]

6、美國

美國是一個典型的聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦與州各自的權(quán)力在聯(lián)邦憲法上有明確的劃分，但聯(lián)邦憲法對地方制度沒有涉及，而是由各州憲法加以規(guī)定。各地方政府隸屬于州，但擁有較大

的自主權(quán)。長期以來，美國實行二元聯(lián)邦主義，依照聯(lián)邦憲法的規(guī)定劃分聯(lián)邦與州的權(quán)力，聯(lián)邦政府不干預(yù)州的事務(wù)，州政府有較大的自主權(quán)。但到了二十世紀三十年代以后，開始轉(zhuǎn)向合作聯(lián)邦主義，聯(lián)邦政府通過財政等方式，影響到對州和地方政府事務(wù)的管理。六十年代以后，約翰遜提出“創(chuàng)造性聯(lián)邦主義”，認為美國聯(lián)邦政府不僅要和州合作，還要把合作的范圍擴大到縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)校區(qū)和非贏利的私人組織等。實行創(chuàng)造性聯(lián)邦主義的結(jié)果是，聯(lián)邦政府干預(yù)了州與地方的事務(wù)，使聯(lián)邦各級政府的關(guān)系復(fù)雜化，也使聯(lián)邦的財政支出大大增加。1969年尼克松政府反對聯(lián)邦政府干預(yù)過多，認為這是造成經(jīng)濟危機的根源。經(jīng)過八十年代的調(diào)整，州和地方政府又從聯(lián)邦獲得較大的權(quán)力。但與此同時，聯(lián)邦對州及地方政府的財政撥款減少了約1/4.

在世界各國進行行政改革的過程中，美國的政府機構(gòu)也在改革。自二十世紀80年代以來，美國政府尤其是州和地方政府，進行了一場稱之為“重塑政府”（ReinventingGovernment）的行政體制改革運動。這場為回應(yīng)時代挑戰(zhàn)而首先在州和地方一級展開的政府體制改革，主要涉及以下五個方面：一是確認政府作為組織、協(xié)調(diào)和管理者而非單一服務(wù)提供者的角色，充分利用本地區(qū)的各種資源，與私人公司、金融機構(gòu)、非贏利組織及基金會等建立伙伴關(guān)系，通過多種合作方式，如制定稅收政策、財政補貼、特許經(jīng)營、合同承包、股權(quán)投資等，為公眾提供有效服務(wù)。二是突破縛束行政效率和導(dǎo)致官僚主義的繁規(guī)陋習(xí)，簡化辦事規(guī)則及程序，實行全新的預(yù)算制度；三是破除行政機構(gòu)本位主義和對上級機關(guān)、立法機關(guān)、利益集團負責(zé)的傳統(tǒng)思維定勢，確立本地區(qū)納稅人是政府及各行政機構(gòu)客戶的觀念，通過社區(qū)調(diào)查、客戶問卷、聯(lián)系走訪等方式了解公眾需求，為公眾提供適合其需求或可選擇的服務(wù)，并在公共事務(wù)的管理中適當(dāng)運用市場機制；四是改革等級分明、層次過多、權(quán)力集中的行政管理體制，減少多余的中間層次，把權(quán)力下放或分散到直接面對實際問題和直接提供服務(wù)的基層機構(gòu)及主管人員手中，使基層機構(gòu)、主管人員以及普通公務(wù)員，能及時決策并較快處理問題。另外把有關(guān)社區(qū)事務(wù)的管理授權(quán)給社區(qū)組織，讓社區(qū)居民普遍參與社區(qū)管理。五是改變政府及其官員只講投入不講產(chǎn)出、不求有功但求無過和只會浪費不會謀利的行為方式，引入企業(yè)經(jīng)營中的成本效益原則，建立企業(yè)型政府。

但從總體上看，美國的地方政府制度的改革不如其他西方國家。對此，有美國學(xué)者認為，以下幾個因素限制了美國地方政府的改革：（1）根據(jù)美國憲法，聯(lián)邦政府對地方政府沒有管轄權(quán)，地方政府改革的發(fā)動者只能是州與地方政府；（2）各州憲法明確規(guī)定了地方政府的產(chǎn)生、結(jié)構(gòu)和職能以及民選官員的產(chǎn)生和職權(quán)，并授予地方政府專門甚至在許多情況下是排他的管轄權(quán)，從而使地方政府受到州憲法的保障；（3）許多州認為，地方事務(wù)應(yīng)由地方政府或居民自己去決定、去管理，而且許多州一級的官員是從地方政府中開始其政治生涯的，認為不應(yīng)也不愿去干預(yù)地方政府事務(wù)；（4）美國政治傳統(tǒng)向來認為，離居民最近的政府才是最好的政府，而只有地方政府能夠做到這一點；（5）美國人十分崇尚地方自治，盡管地方政府在法律上是州的創(chuàng)造物，但它擁有相當(dāng)大的自治權(quán)，地方自治得到了廣泛的實現(xiàn)；

（6）在美國，反對改革地方政府制度特別是反對城市改革的勢力要大大超過贊成改革的勢力。[8]

（二）西方國家地方政府制度改革的特點、趨勢和啟示

西方主要國家地方制度的改革或多或少地表現(xiàn)出如下的特點或發(fā)展趨勢，并對我們有所啟示。

1、西方國家地方政府制度改革的特點和趨勢

（1）一些原來具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的西方國家逐步實行權(quán)力下放和地方分權(quán)，增強了地方政府的自治權(quán)力，如法國和日本。

（2）隨著東歐的劇變和前蘇聯(lián)的解體，這些國家都致力于改革原先的政治體制和經(jīng)濟體制，多元化、民主化、市場化和私有化成為其努力追求的目標；東歐的劇變和前蘇聯(lián)的解體，也使前蘇聯(lián)東歐國家的地方制度發(fā)生了很大的改變。各國先后都放棄了原高度集權(quán)下實行的地方制度，建立了地方自治制度，并加強對地方自治制度的監(jiān)督，如俄羅斯等。原來的蘇聯(lián)型地方制度模式已經(jīng)不復(fù)存在。

（3）英國素有“地方自治之家”的稱號。自1997年5月以來，工黨政府積極推行分權(quán)改革，其主要表現(xiàn)之一就是使威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭三個地區(qū)組成了具有自治地位的一級政府。同時，對地方政府制度也作了較大的改革，特別是2000年新的《地方政府法》的實施，加強了地方議會的執(zhí)行機關(guān)和地方行政首長的權(quán)力，改變了近百年傳統(tǒng)的英國地方議會以委員會為主導(dǎo)的地方制度模式。

（4）在全球日趨一體化的今天，各國的地方制度不斷經(jīng)歷著變革，呈現(xiàn)出某些協(xié)同的趨勢，分權(quán)化已成為一種世界性現(xiàn)象。特別是在歐洲，隨著歐洲一體化的進程的加快，歐盟成員國的地方制度表現(xiàn)出某種共同的發(fā)展趨勢，如強化地方自治、實行地方分權(quán)、鼓勵多樣性、非官僚化、服務(wù)提供的變化、對民眾的負責(zé)性、公民參與、減少調(diào)控和強調(diào)中央與地方的合作等等。

（5）西方國家都在根據(jù)本國情況對地方政府體制不間斷地進行改革，使之能適應(yīng)不斷變化的政治、經(jīng)濟環(huán)境。各國的做法大體為：精簡機構(gòu)、調(diào)整職能、簡化手續(xù)、放松規(guī)制、實行公開化等，使地方政府制度逐步完善。但每次改革之后又會出現(xiàn)新的問題，因此，地方政府制度要不斷改革，不斷完善。

2、西方國家地方政府制度改革對我國的啟示和借鑒意義

與西方發(fā)達國家相比，我國處于較低的經(jīng)濟發(fā)展和政治文明發(fā)展階段，具有不同的國情。因此，我國的地方制度改革不可能與西方國家完全一樣。但另一方面，西方國家地方制度改革反映了時代的要求，權(quán)力下放和地方分權(quán)也可以說是為了適應(yīng)形勢發(fā)展的要求而作出的理性選擇。在全球日趨一體化的今天，我國與西方國家所處的時代條件并不存在多大的差異。西方國家地方政府在改革前面臨的一些問題，同樣不同程度地困擾著我國各級地方政府。而且隨著市場經(jīng)濟的發(fā)育和政治文明的進一步發(fā)展，職能調(diào)整、權(quán)力下放和地方分權(quán)的問題也將作為政治與行政體制改革的重點而提上議事日程。因此，西方國家地方制度改革的新思路將會給我國的地方制度改革的理論研究以啟發(fā)；西方國家地方制度表現(xiàn)出的一些共同趨勢，如實行地方自治與地方分權(quán)等，值得我們在地方制度改革中加以研究、借鑒。

二、中國地方國家機構(gòu)改革

（一）新時期地方機構(gòu)改革的回顧

三中全會以后，隨著黨和國家工作重點的轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟體制改革的深入進行，改革和加強地方政權(quán)機構(gòu)被提上了議事日程。主要表現(xiàn)在：

1、加強了地方人大常委會的工作。1979年修改的憲法和制定的“地方組織法”規(guī)定縣級以上的地方各級人大設(shè)立常委會，并規(guī)定省級人大及其常委會可以制定和頒布地方性法規(guī)。1986年《關(guān)于修改地方組織法的決定》中規(guī)定，省會（首府）所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市可以制定地方性法規(guī)，報省級人大常委會批準實施。2000年的立法法規(guī)定，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市的人大及其常委會可制定地方性法規(guī)，報省人大常委會批準實施。

2、改進選舉制度。一是直接選舉擴大到縣一級；二是擴大了選民和代表的提名權(quán)；三是普遍實行了差額選舉。

3、改革縣級以上地方各級政府的組成和任命方式。1979年以前，縣級以上地方各級政府（人民委員會或革命委員會）分別由各該級政府正副職行政首長和委員若干人組成。1979年制定的地方組織法作了改革，采取了類似于國務(wù)院全體會議的形式，把縣級以上地方各級政府工作部門的正職首長也包括進政府，他們的產(chǎn)生不再由國務(wù)院或上一級地方國家行政機關(guān)任命，而是由本級人大常委會決定任免，并報國務(wù)院或上一級地方國家行政機關(guān)批準。1982年修改的“地方組織法”，將縣級以上地方各級政府工作部門正職首長由本級人大常委會決定任免后報請批準改為決定任免后備案；1986年“地方組織法”對此再次確認，并增加規(guī)定，上述人員的決定任免，先由本級政府首長提名。

4、規(guī)定地方各級政府實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責(zé)制。這有利于提高工作效率，建立有力的政府工作系統(tǒng)。

5、改變農(nóng)村政社合一體制，設(shè)立鄉(xiāng)政府。1983年10月，中共中央、國務(wù)院就政社分開建立鄉(xiāng)政府問題發(fā)出通知，要求以原有的管轄范圍為基礎(chǔ)，實行政社分開，建立鄉(xiāng)人民政府，有條件的集鎮(zhèn)可以成立鎮(zhèn)人民政府，以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟、文化的發(fā)展。

6、試行地市合并和市管縣體制。1982年憲法和“地方組織法”對行政公署的性質(zhì)和地位重新作了規(guī)定，仍作為省、自治區(qū)政府的派出機關(guān)。同年，中共中央、國務(wù)院提出，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，將省轄中等城市周圍的地委、行署與市委、市政府合并，實行市管縣體制。經(jīng)國務(wù)院批準，江蘇、遼寧兩省撤銷了全部地區(qū)，實行地市合并，由市管縣。隨后，在其他省和自治區(qū)也相繼推行。

7、為了擴大地方立法和行政管理權(quán)限，國務(wù)院先后于1984年12月15日、1988年3月5日、1992年7月25日和1993年4月22日批準唐山等13個市，寧波市，淄博、邯鄲和本溪市，蘇州和徐州市為“較大的市”，使這些城市可以依照“地方組織法”的規(guī)定制定地方性法規(guī)和規(guī)章。

8、為正確處理中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動中央與地方兩個積極性，促進國家財政收入合理增長，合理確定地區(qū)之間財力分配，1994年開始實行分稅制財政管理體制，其主要內(nèi)容是：按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級財政的支出范圍。根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，將維護國家權(quán)益和實施宏觀調(diào)控所必需的稅種列入中央稅；將同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種列為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，充實地方稅稅種，增加地方稅收入；建立中央稅收與地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套機構(gòu)分別征管；合理確定中央財政收入和地方財政收入的比例，實行中央財政對地方的返還和轉(zhuǎn)移支付制度等。

9、逐步推進地方機構(gòu)和行政管理體制改革。

第一次是1982年至1985年，這次改革主要是結(jié)合省級領(lǐng)導(dǎo)班子的調(diào)整，在精干領(lǐng)導(dǎo)班子、優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)、提高人員素質(zhì)方面邁開了步伐。

第二次是八十年代中期開始的縣級機構(gòu)改革試點。

第三次是1993年開始的改革，基本內(nèi)容包括轉(zhuǎn)變政府職能、理順各種關(guān)系、精簡并規(guī)范政府機構(gòu)設(shè)置、核定編制和精簡人員、妥善安置富余人員。目的是建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的地方政府機構(gòu)和行政體制。

第四次是1999年至今進行的地方機構(gòu)改革。主要內(nèi)容是：轉(zhuǎn)變地方各級政府職能、調(diào)整地方各級政府機構(gòu)、調(diào)整行政區(qū)劃、精簡機構(gòu)和人員編制。經(jīng)過努力，省級機構(gòu)改革和市縣鄉(xiāng)地方機構(gòu)改革已基本完成。這次省級機構(gòu)和市縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革，是改革開放以來涉及面最廣、精簡力度最大的一次，有以下五個方面的主要特點和成效：一是貫徹一切從實際出發(fā)的原則，因地制宜推進改革；二是轉(zhuǎn)變職能有了新的進展，行政審批制度改革取得實效；三是機構(gòu)精簡力度大，機構(gòu)設(shè)置有創(chuàng)新；四是適度撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革深入發(fā)展；五是結(jié)合進行干部人事制度改革，進一步改善機關(guān)人員結(jié)構(gòu)。

10、逐步完善了垂直管理體制，陸續(xù)對海關(guān)、人民銀行、外匯管理、國家稅務(wù)、測繪、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管、氣象、審計、海洋、監(jiān)察等部門實行由中央部門垂直領(lǐng)導(dǎo)或與地方雙重領(lǐng)導(dǎo)；對省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)有地方稅務(wù)、工商、技監(jiān)、藥監(jiān)等部門。

（二）當(dāng)前中國地方機構(gòu)的改革

中國的地方政府制度改革是一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)。中國政府按照預(yù)定的漸進性改革原則，有序地推進改革進程。

按照中共中央、國務(wù)院關(guān)于地方機構(gòu)改革的意見和黨的“十六大”提出的建設(shè)社會主義政治文明的要求，改革地方機構(gòu)和行政體制，主要應(yīng)從以下幾方面進行。

1、進一步轉(zhuǎn)變政府職能

十六大報告強調(diào)要深化行政管理體制改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，并提出“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批”。實踐證明，政府職能不轉(zhuǎn)變，仍然像過去一樣無所不管，就很難解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題，也難以跳出行政機構(gòu)和人員“膨脹-精簡-再膨脹”的循環(huán)。

2、合理設(shè)置地方政府機構(gòu)

從過去情況看，中國地方各級人民政府的機構(gòu)中，既有擔(dān)負宏觀調(diào)控或監(jiān)督職能的部門，也有擔(dān)負企業(yè)、產(chǎn)品或資源管理職能的專業(yè)經(jīng)濟部門，還有擔(dān)負社會管理或國家政務(wù)職能的部門。與西方國家地方政府相比，機構(gòu)設(shè)置種類多、規(guī)模大，分工過于復(fù)雜；尤其是專業(yè)經(jīng)濟部門過多承擔(dān)了直接管理企業(yè)的職能。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，需要進行相應(yīng)的調(diào)整。為此，十六大報告提出要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。

3、理順關(guān)系

（1）中央與地方的關(guān)系

改革開放以來，中央向地方下放了許多權(quán)力，改變了長期以來權(quán)力過于集中的格局，調(diào)動了地方的主動性和積極性。

但在理順關(guān)系方面，中央集權(quán)過多的問題尚未完全解決，本應(yīng)下放的權(quán)力有的下放不夠；同時又出現(xiàn)了有些權(quán)力過于分散、應(yīng)當(dāng)由中央集中的權(quán)力集中不夠的問題，有的地方和部門過多地考慮本地區(qū)、本部門的局部利益，貫徹執(zhí)行中央的方針政策不力。

指出，應(yīng)抓緊合理劃分中央和地方經(jīng)濟管理權(quán)限，明確各自的事權(quán)、財權(quán)和決策權(quán)，做到權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，并力求規(guī)范化、法制化。[9]十六大報告也提出，要實現(xiàn)機構(gòu)和編制的法定化，要依法規(guī)范地方政府的職責(zé)和權(quán)限。因此，隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和政治文明建設(shè)的進程，應(yīng)理順中央地方關(guān)系，逐步實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的科學(xué)化、法治化。

首先，應(yīng)遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方積極性和主動性的憲法原則，本著既要加強中央的宏觀調(diào)控、確保中央政令統(tǒng)一，又要增強地方活力，同時有利于建立統(tǒng)一的全國市場、有利于中央宏觀經(jīng)濟調(diào)控與省級政府宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)的建立和完善的精神，在大量理論論證和反復(fù)實踐摸索基礎(chǔ)上，科學(xué)、合理地劃分中央與地方的事權(quán)。一般而言，凡是關(guān)系到全國整體利益的重大事務(wù)，要集中到中央統(tǒng)一立法和管理，僅涉及到地方的事務(wù)，由地方在不抵觸法律、行政法規(guī)的前提下制定地方性法規(guī)和規(guī)章并自主地管理；凡實施范圍關(guān)系到全國的事務(wù)，應(yīng)由中央立法、決策和管理。

其次，要按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定中央與地方的財權(quán)和對國有資產(chǎn)的管理權(quán)。一是進一步規(guī)范中央地方的分配關(guān)系，逐步建立和完善規(guī)范的中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付制度；二是要在堅持國家所有的前提下，通過制定法律、法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)；其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。

最后，要在科學(xué)劃分職權(quán)基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，具體而言，一是要完善現(xiàn)行憲法中的有關(guān)規(guī)定。如進一步明確各類地方政權(quán)組織，包括一般地方國家機關(guān)、民族自治地方的自治機關(guān)和特別行政區(qū)的職權(quán)，具體列舉哪些行政事務(wù)歸屬中央，哪些歸屬地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理。二是在已有立法法的條件下，應(yīng)進一步通過制定法律、法規(guī)明確中央與地方在行政管理領(lǐng)域，包括事權(quán)、財權(quán)、國有資產(chǎn)管理權(quán)和決策權(quán)等方面的權(quán)限劃分?？梢越梃b一些西方國家和舊中國的做法，通過憲法、法律或法規(guī)規(guī)定地方政府的組織、中央與地方政府各自在事權(quán)、財權(quán)、國有資產(chǎn)管理權(quán)和決策權(quán)等方面的職責(zé)和權(quán)限范圍，加強對中央與地方關(guān)系的法律調(diào)整。為了協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系、減少部門對地方的直接干預(yù)，可以考慮借鑒日本設(shè)立總務(wù)省等做法，明確由中央某一部門具體研究擬訂有關(guān)中央與地方的關(guān)系事務(wù)，為國務(wù)院具體劃分中央與地方職權(quán)提供決策參考和依據(jù)，并建立對中央與地方政府權(quán)限爭議的裁決機制。三是分別制定地方各級人大和地方各級政府的組織法。在體例上，可以借鑒日本《地方自治法》、英國《地方政府法》或俄羅斯聯(lián)邦《地方自治一般組織原則法》的綜合立法方式；也可以考慮采用舊中國和新中國建國初期對各類各級地方國家機構(gòu)分別立法的做法。四是不論修改憲法或制定法律調(diào)整或改革中央地方關(guān)系，都要嚴格按照憲法和法律規(guī)定的民主程序，建立健全中央與地方互利合作關(guān)系和地方利益的表達和平衡機制。

（2）地方各級政府及其工作部門之間的關(guān)系

首先，理順地方各級政府之間的關(guān)系：根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，地方各級政府的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，地方各級政府在對本級人大負責(zé)并報告工作的同時，還要對上一級政府負責(zé)并報告工作。但是由于各級地方政府的層次不同，不同層次地方政府的情況、特點和問題不同，因此，不同層級地方政府之間的管理職能的內(nèi)容和范圍，應(yīng)當(dāng)允許有一定的差異。具體說來：（1）省級政府應(yīng)履行區(qū)域經(jīng)濟調(diào)節(jié)和社會管理職能，制定本區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，加強物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設(shè)，加強對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，維護市場競爭秩序，打破地區(qū)、條塊分割，解除政府主管部門與國有企業(yè)的行政隸屬關(guān)系等。（2）城市地方政府應(yīng)逐步承擔(dān)起從企業(yè)分離出來的社會事務(wù)，實行屬地管理。進一步改善投資環(huán)境，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護市場秩序，搞好社區(qū)服務(wù)，充分發(fā)揮城市的中心作用和輻射功能。（3）縣級政府應(yīng)切實把職能轉(zhuǎn)向服務(wù)與協(xié)調(diào)，加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，逐步發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、市場化和現(xiàn)代化。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)進一步推動農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的發(fā)展和完善，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造條件，加強農(nóng)村民主政治建設(shè)和法制建設(shè)，依法行政，規(guī)范管理。（5）應(yīng)按照地方組織法的規(guī)定精神，逐步撤銷地區(qū)建制，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。

其次，理順各級政府工作部門之間的關(guān)系：目前，地方各級政府的各工作部門之間大多數(shù)是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，有的是雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以上級工作部門業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)為主，有的是雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主，有的實行省以下工作部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。為加強省級政府的自主權(quán)和宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)力度，抵御省以下地方政府的干擾，應(yīng)逐步擴大對省以下工作部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。

再次，理順同級地方政府內(nèi)部各工作部門的職責(zé)、權(quán)限關(guān)系：理順同級地方政府內(nèi)部各工作部門的職責(zé)、權(quán)限關(guān)系，主要是要進一步明確各工作部門的職責(zé)、權(quán)限，以避免權(quán)限爭議和相互推諉現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（3）政府與企業(yè)單位的關(guān)系

為把企業(yè)推向市場，增強它們的活力，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體，應(yīng)實行政企分開，凡是國家法律、法規(guī)規(guī)定屬于企業(yè)行使的職權(quán)，各級政府都不要干預(yù)；下放給企業(yè)的權(quán)利，中央政府部門和地方政府都不得截留。理順政企關(guān)系，并不意味著政府放棄其對企業(yè)的任何責(zé)任，而是要求政府不再以企業(yè)行政上級身份干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營行為，對企業(yè)的經(jīng)濟監(jiān)督責(zé)任不但不應(yīng)放棄，反而應(yīng)當(dāng)加強。

（4）政府與社會的關(guān)系

傳統(tǒng)觀點認為，對社會公共事務(wù)進行管理的職能僅屬于國家所有，即“公共管理”局限于“國家行政”，國家行政機關(guān)包括地方各級政府是公共管理的惟一主體。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的變化，現(xiàn)代公共事務(wù)日益增多，一些公共事務(wù)特別是社會性、專業(yè)性強的公共事務(wù)，逐步由國家行政機關(guān)包括地方政府還給各種非政府的社會組織管理或參與管理，因此，公共行政除了國家行政外，還應(yīng)當(dāng)包括行使某種公共職能的社會組織的行政。

非政府的社會組織的管理是對公共事務(wù)管理的重要組成部分，而且隨著社會的發(fā)展和改革的深入，非政府社會組織的數(shù)量及管理公共事務(wù)的范圍將日益擴大和增長。為此，要理順各級地方政府與社會的關(guān)系，充分發(fā)揮非政府社會組織的作用：一是要正確認識它們對市場經(jīng)濟和政治文明發(fā)展的重大意義，既作為社會公共利益的代表，協(xié)助政府對社會及成員進行管理，維護正常社會秩序，又作為其聯(lián)系的社會成員的代表對政府進行監(jiān)督，并參與政府決策，維護社會成員的利益；二要加強有關(guān)立法，進一步規(guī)范對它們的管理，保障其合法權(quán)益；三是要加強對非政府社會組織的培育，反映其代表的利益關(guān)系，發(fā)揮其協(xié)助地方政府履行社會職能的作用。[10]

（三）中國地方制度的發(fā)展趨勢

經(jīng)過建國以來地方機構(gòu)的發(fā)展演變特別是改革開放以來地方機構(gòu)的不斷改革，我國地方制度逐步建立并日漸成型，并呈現(xiàn)出如下的走向：一是地方機構(gòu)從側(cè)重行政體的地方政府發(fā)展為民主集中制的地方政府；二是地方制度從高度的中央集權(quán)發(fā)展為適度的地方分權(quán)；三是地方政府的職能從直接經(jīng)濟管理逐步轉(zhuǎn)向經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立、我國加入WTO以及政治文明建設(shè)的發(fā)展進程，地方制度所處的環(huán)境將受到一定影響并發(fā)生變化。

一是隨著經(jīng)濟體制改革的深入，所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，非公有制經(jīng)濟有所發(fā)展，公有制為主體、多種所有制并存的基本經(jīng)濟制度的格局已經(jīng)形成并進一步發(fā)展，市場配置資源、引導(dǎo)需求和提高效率的作用將進一步發(fā)揮，地方制度賴以存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)將日益鞏固。

二是我國加入WTO，將對我國地方政府管理體制帶來挑戰(zhàn)，也標志著地方政府職能和管理體制將發(fā)生較大的轉(zhuǎn)變。因為WTO規(guī)則是建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上的，我國地方政府適應(yīng)這一要求，以市場為取向轉(zhuǎn)變政府職能，并通過改革，建立結(jié)構(gòu)合理、管理科學(xué)、程序嚴密、制約有效的行政審批制度。

三是隨著社會主義政治文明建設(shè)的發(fā)展進程，居民參與社會事務(wù)意識的提高，將使廣大居民日益要求地方政府更加關(guān)注居民的意愿和利益，更多提供與居民日常生活有關(guān)的服務(wù)。

因應(yīng)地方政府制度內(nèi)外環(huán)境的變化，二十一世紀中國地方制度將呈現(xiàn)出如下的發(fā)展趨勢：

第一，政府從管理行政到服務(wù)行政是必然選擇。地方政府的主要職責(zé)將在于完成對當(dāng)?shù)氐胤缴鐣聞?wù)的公共管理，為促進本地經(jīng)濟發(fā)展提供所需的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。地方政府將不再承擔(dān)全國性或影響整個國家的社會事務(wù)的管理。特別是在經(jīng)濟方面，地方政府沒有或只有少量的職責(zé)，如通過市場管理來維護市場經(jīng)濟秩序等。經(jīng)濟方面的宏觀調(diào)控和規(guī)范，將主要是中央政府的責(zé)任。由于中國是一個大國，省級地方政府在中央政府委托和授權(quán)下，將可能在轄區(qū)范圍內(nèi)承擔(dān)部分責(zé)任，但省級以下地方政府只能承擔(dān)市場監(jiān)管方面的職責(zé)和提供相關(guān)的服務(wù)。

第二，地方政府之間將更加明確劃分各自的職權(quán)范圍，形成在職能權(quán)限上的分工和社會合作關(guān)系。在各自劃分的職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，地方政府享有依法行使職權(quán)的自主權(quán)利。中央政府和上層級政府主要通過法律來規(guī)范、監(jiān)督和制約屬于下級地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的政府行為；同時，中央和上級政府可在提高行政效率和節(jié)約行政成本的前提下，通過立法和行政協(xié)商方式，將自身在下級政府所轄區(qū)域內(nèi)應(yīng)完成的部分職責(zé)，委托給下級政府完成，并保持相應(yīng)的監(jiān)督和制約權(quán)力。對此，中央和上級政府要給予相應(yīng)的財政支持。

第三，地方機關(guān)的權(quán)力將不斷加大，這種加大將隨著中國政治文明建設(shè)的發(fā)展而發(fā)展。在地方機關(guān)權(quán)限范圍內(nèi)，地方機關(guān)的自主權(quán)包括制定地方性法規(guī)、規(guī)章，決定自身的機構(gòu)設(shè)置和人員編制等。這一切將在國家法律統(tǒng)一規(guī)范下，由地方自主決定。

第四，上述變化將伴隨地方民主政治的發(fā)展，伴隨人民代表大會制度的改革和完善而形成。在這方面，選舉制度的進一步改革，地方居民真正廣泛參與管理，人民代表民主素質(zhì)和參與管理國家事務(wù)和社會事務(wù)能力的提高，人民代表大會組織和程序的完善等，都將使居民與地方政府的關(guān)系更加密切。地方政府的行政行為將更能反映、代表大多數(shù)居民的意愿和利益，并更多地受到居民的日常直接監(jiān)督。[11]

第五，適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制、依法治國和建設(shè)社會主義政治文明的需要，將隨著地方制度的深入改革和權(quán)力進一步下放的進程，逐步確立各級地方政府的公法人地位，同時，中央與地方關(guān)系也將進一步規(guī)范化、法定化，最終建立立足國情并與國際慣例相接軌的地方制度。

[參考文獻和注釋]

[1]董禮勝。歐盟成員國中央與地方關(guān)系比較研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2000.278.

[2][德]平特納。德國普通行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1997.25-26.

[3]2002年5月29日，英國內(nèi)閣將原交通、地方政府和地區(qū)部中的地方政府和地區(qū)事務(wù)交由副首相府負責(zé)，因此，目前地方政府主管部門是副首相府。

[4]劉向文、宋雅芳。俄羅斯聯(lián)邦憲政制度[M].北京：法律出版社，1999.

[5]根據(jù)2002年9月25日與劉向文教授的談話記錄整理。

[6]中編辦赴日本考察團。日本行政改革的最新走向[J].中國機構(gòu)，2001（3）。

[7][日]嶋津昭。世紀交替之間的地方自治[J].行政管理研究季刊，2001（3）。

[8]DonaldF.Norris（1997），‘LocalGovernmentReformintheUSandWhyitDifferssoGreatlyfromBritain’，LocalGovernmentStudies，Volume23，1997（Autumn）。

[9]同志在1995年9月28日中國共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會第五次全體會議上作的《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》的講話。

[10]任進。中國非政府組織的若干法律問題[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2001（5）。

[11]陳小京。地方政府管理體制發(fā)展趨勢探討[J].中國機構(gòu)，2002（6）。