導(dǎo)語：司法審查行政權(quán)力管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[英文標(biāo)題]TheAdministrativeEmergencyPowerinJudicialReview：“SteelSeizureCase”forExample[內(nèi)容提要]2004年的憲法修正案通過后，中國的緊急狀態(tài)立法正在逐步進(jìn)行之中，對于國家緊急權(quán)力，尤其是行政緊急權(quán)力的法律規(guī)制，需要進(jìn)行深入的理論研究。美國聯(lián)邦最高法院在對行政緊急權(quán)力進(jìn)行司法審查時形成了一些具有代表性的判例，如“鋼鐵公司占領(lǐng)案”。對該案中法院判決意見的分析可以作為健全中國緊急狀態(tài)法治的借鑒和參考。

[摘要題]理論探討

[英文摘要]Abstract：AfterthepassoftheAmendmentsoftheConstitutionin2004，Chinabeginsthelegislationofemergencyconditions.Thelegalcontroltothestateemergencypower，especiallytheadministrativeemergencypower，needstobetheoreticallystudied.TheFederalSupremeCourtofUnitedStatesdecidedseveraltypicalcaseswhenitreviewedtheadministrativeemergencypower，forexample“SteelSeizureCase”。ThereismuchintheanalysisofthecourtdecisionwecandrawexperiencetoperfectChineselawsystemofemergencyconditions.

[關(guān)鍵詞]緊急狀態(tài)/行政緊急權(quán)力/司法權(quán)/司法審查/鋼鐵公司占領(lǐng)案emergencyconditions/administrativeemergencypower/judicialpower/judicialreview/SteelSeizureCase

[正文]

2004年的憲法修正案將憲法文本中的“戒嚴(yán)”替換為“緊急狀態(tài)”，以及其后“緊急狀態(tài)法”立法工作的逐漸系統(tǒng)展開，顯現(xiàn)出對這一問題進(jìn)行深入理論研究的必要性。其中行政緊急權(quán)力作為最具有行動能力、效率以及強(qiáng)制力的政府分支的“特權(quán)”，是最需要關(guān)注的焦點。比較研究和實證研究將是一個具有啟發(fā)性的角度，它國的一些相關(guān)憲法理論和判例或許能促進(jìn)我們對這一問題的思考。本文準(zhǔn)備以美國聯(lián)邦最高法院判決的“鋼鐵公司占領(lǐng)案”①為例，分析司法審查中的行政緊急權(quán)力，以加深我們對緊急狀態(tài)及其權(quán)力運(yùn)作的理解，為我國緊急狀態(tài)法律制度的完善提供參考和借鑒。

一、引論：美國“鋼鐵公司占領(lǐng)案”概述

在美國憲政史上，“鋼鐵公司占領(lǐng)案”具有較大的影響。聯(lián)邦最高法院在該案的判決中清晰地論證了三權(quán)分立與制衡這一美國建國即已確立的，并在兩百年間逐漸由眾多國會立法和法院判例完善起來的憲政基本原則，且詳細(xì)闡釋了對緊急狀態(tài)和行政緊急權(quán)力問題的司法意見。

（一）美國“鋼鐵公司占領(lǐng)案”的背景與概況

1950年朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，就在戰(zhàn)爭激烈進(jìn)行過程中的1952年4月，美國鋼鐵行業(yè)的工會與資方的談判最終破裂，工會宣布它準(zhǔn)備從4月9日中午12點開始，發(fā)動一場全國性的鋼鐵行業(yè)大罷工。在此情況下，美國總統(tǒng)杜魯門（H.Truman）為了保證作為重要戰(zhàn)略物資的鋼鐵的連續(xù)供應(yīng)和其價格的穩(wěn)定，在4月8日下達(dá)行政命令，要求商業(yè)部長索耶（Sawyer）介入這起勞資糾紛，占領(lǐng)并運(yùn)作無法達(dá)成集體勞資協(xié)議的鋼鐵公司的廠房和設(shè)備。次日，杜魯門總統(tǒng)致函國會通報了他的決定，12天后再次報告。國會沒有作出任何反應(yīng)。

這些鋼鐵公司的所有者在抗議中服從了商業(yè)部長的命令，并向聯(lián)邦地方法院提起訴訟，認(rèn)為總統(tǒng)的行政命令缺乏法律基礎(chǔ)，實質(zhì)上是行使了國會的立法權(quán)力，其所運(yùn)用的行政緊急權(quán)力侵犯了私人財產(chǎn)權(quán)。最終，聯(lián)邦最高法院判決維持原判，政府必須立即停止對鋼鐵公司的占領(lǐng)。這些司法意見中包含著關(guān)于分權(quán)制衡與緊急權(quán)力的司法智慧和真知灼見，值得我們詳細(xì)研討。

（二）總統(tǒng)的行政命令和行政部門的觀點

在的10340號行政命令中，總統(tǒng)表明了行政部門的行為依據(jù)：在1950年12月16日總統(tǒng)宣布了緊急狀態(tài)，根據(jù)美國憲法第二條賦予總統(tǒng)的最高行政權(quán)和合眾國武裝部隊總司令的身份，總統(tǒng)有權(quán)根據(jù)行政職權(quán)下令占領(lǐng)并以聯(lián)邦政府的名義經(jīng)營這些鋼鐵公司。并且“商業(yè)部長被授權(quán)制訂與下達(dá)他認(rèn)為執(zhí)行本命令的目標(biāo)所必需或合乎需要的規(guī)章與命令，并且只要認(rèn)為合乎需要，他可進(jìn)一步委代與授權(quán)本命令規(guī)定的職能?！雹?/p>

在聯(lián)邦法院的審理程序中，司法部副部長作為總統(tǒng)律師出席了法庭訴訟，為總統(tǒng)行為辯解，闡釋了行政部門在本案中的理由和見解。除上述在總統(tǒng)命令中已經(jīng)表明的理由外，總統(tǒng)律師主要強(qiáng)調(diào)了這樣的意見，即總統(tǒng)具有廣泛的緊急狀態(tài)權(quán)力。他認(rèn)為，總統(tǒng)只會在極端危險的國家緊急狀況下行使這種不同尋常的權(quán)力?！皯椃ǖ诙l第一款……將所有的行政權(quán)力交給總統(tǒng)……凡是涉及到行政部門的地方，所有的行政權(quán)力都授予總統(tǒng)?！薄翱偨y(tǒng)只對這個國家負(fù)責(zé)，因而總統(tǒng)的決定就是結(jié)論性的……行政當(dāng)局已經(jīng)獲得了廣泛的授權(quán)，尤其是在國家進(jìn)入緊急狀態(tài)之時，以便其能夠應(yīng)付任何可能危及本國之國家安全的局面……在4月8日深夜，這種占用是避免罷工、避免對于國家安全和國防必不可少的鋼鐵生產(chǎn)出現(xiàn)不定期停頓的唯一有效的辦法。”③

（三）美國聯(lián)邦法院的判決意見與結(jié)論

1952年4月29日，哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地方法院法官派恩（JudgePine）判決總統(tǒng)的接管鋼鐵業(yè)命令違憲，本案原告勝訴，并頒發(fā)初步禁令（PreliminaryInjunction），禁止政府占用鋼鐵公司的行為。上訴后，5月3日聯(lián)邦最高法院正式受理本案，5月11日開庭，6月2日即宣布判決，歷時僅一個月，可見在緊要時期最高法院行動之迅速。最終，聯(lián)邦最高法院以6比3的表決結(jié)果判定原告勝訴，總統(tǒng)命令違憲無效。④

布萊克大法官代表五位大法官（其中兩位是杜魯門總統(tǒng)任命的）確認(rèn)并維持禁制令。第六位大法官同意裁決結(jié)論，但不支持布萊克大法官的裁決理由。同意布萊克大法官裁決理由的四位大法官都分別撰寫了各自的裁決理由。⑤在本案的判決中，最高法院的文森首法官（ChiefJusticeVinson）和里德、明頓兩位大法官（JusticeReed，JusticeMinton）持有異議，文森首法官代表這三位大法官撰寫了反對意見。⑥

二、司法審查中關(guān)于行政緊急權(quán)力的爭議

在美國聯(lián)邦最高法院對本案的審理和判決中，九名大法官對緊急狀態(tài)和行政緊急權(quán)力的憲法和法律依據(jù)以及總統(tǒng)是否擁有以及應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)用此項權(quán)力產(chǎn)生了巨大的分歧。當(dāng)然在最高法院的歷次審判中，這種明顯分歧甚至激烈的意見沖突是經(jīng)常出現(xiàn)的，并非是壞事，甚至是美國司法審查制度的突出優(yōu)點，許多日后影響巨大的司法意見往往蘊(yùn)涵在贊同意見和反對意見之中。

（一）贊同限制行政緊急權(quán)力的理論和意見

作為贊同限制總統(tǒng)緊急權(quán)力的正方，布萊克大法官傳達(dá)了法院的判決意見，五名大法官分別以各自不同的依據(jù)和論證推理撰寫了各自的贊同意見書。他們主張和贊同限制總統(tǒng)的行政緊急權(quán)力的理論依據(jù)和推理主要有以下幾個方面：

第一，法院有權(quán)受理對行政緊急權(quán)力的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，如此才能對總統(tǒng)的命令進(jìn)行司法審查，從而才可能制約行政部門的緊急權(quán)力。在判決意見中，布萊克大法官首先歸納了本案的兩個關(guān)鍵問題，第一個便是“鑒于本案議程并未超出初始禁令的范圍，本案是否應(yīng)最終決定總統(tǒng)法令的憲法效力？”美國聯(lián)邦法院在20世紀(jì)30年代后確立一系列標(biāo)準(zhǔn)限制自身的司法審查權(quán)力，最重要的一個標(biāo)準(zhǔn)即“成熟原則”。只有當(dāng)訴訟所聚焦的爭議問題已經(jīng)在程序上“成熟”，法院才予以審查。本案中布萊克大法官舉了以往判例并進(jìn)行論證后，同意地區(qū)法院的見解，本案的問題已經(jīng)成熟。因此，法院可以審理本案的議程。⑦如此，最高法院可以審查，并從而制約總統(tǒng)的緊急權(quán)力。

第二，行政緊急權(quán)力不具有超越憲法的性質(zhì)，總統(tǒng)的行政特權(quán)必須得到憲法的明確授權(quán)，并在憲政框架內(nèi)運(yùn)作。布萊克大法官歸納的本案第二個關(guān)鍵問題，即“占領(lǐng)（Seizure）命令是否在總統(tǒng)的憲法權(quán)力范圍之內(nèi)？”對此，他闡述道：“如果總統(tǒng)具有任何權(quán)力下達(dá)命令，那么它必須來自國會法案或憲法本身。［但我們找不到任何］立法以明確授權(quán)總統(tǒng)在本案占據(jù)財產(chǎn)，也不存在國會的任何法案能清楚地隱含這類權(quán)力……”，⑧并且駁斥了政府關(guān)于“總統(tǒng)權(quán)力應(yīng)被隱含于其憲法權(quán)力的集合體之中”的論點。⑨顯然，總統(tǒng)并沒有憲法上的依據(jù)頒布這一占領(lǐng)財產(chǎn)的命令，這一點甚至政府也承認(rèn)了。政府試圖用模糊的、籠統(tǒng)的憲法授權(quán)為總統(tǒng)的行為辯解。但法院的嚴(yán)格審查要求獲得明確的憲法依據(jù)，即緊急權(quán)力不能超越憲法的規(guī)范依據(jù)和憲政框架。

第三，美國“三權(quán)分立”的政府結(jié)構(gòu)要求總統(tǒng)不得超越其職權(quán)范圍，行使屬于國會專有的立法權(quán)限或者超越國會法律的授權(quán)，并且應(yīng)當(dāng)遵循國會的立法意圖。杰克遜大法官（JusticeJackson）在他的贊同意見中區(qū)分了三種情況，“本案的占領(lǐng)只能在被歸為第三類的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)之下得到辯護(hù)；只有在減去國會對該事項具有的權(quán)力之后，任何剩余的執(zhí)法權(quán)力才能為之提供支持。”并且他“不能接受這種觀點，即憲法這段文字會以大批量的方式，去授予所有可見的執(zhí)法權(quán)力……”，這只能是“極權(quán)政府的執(zhí)法權(quán)力”。對于總統(tǒng)宣稱所具有的憲法授予的“戰(zhàn)爭權(quán)力”，杰克遜大法官說道：憲法僅把宣戰(zhàn)權(quán)力委托給了國會，“憲法并沒有把陸海軍總司令的稱號設(shè)想為國家、工業(yè)和全體居民的總司令?！菓椃ɑ驀鴷ò该鞔_授權(quán)，國會禁止總統(tǒng)使用軍隊來執(zhí)行普遍法律……”。司法副部長的“辯護(hù)詞宣稱，實際情況的需要產(chǎn)生了處理危機(jī)或緊急狀態(tài)的權(quán)力；其未道明的假設(shè)則是：需要不承認(rèn)法律。”立憲者們知道“何為緊急狀態(tài)，知道它們產(chǎn)生權(quán)威行動的壓力，也知道它們?nèi)绾螢榇蹤?quán)提供簡便的托詞……他們懷疑緊急權(quán)力將制造緊急狀態(tài)?！币虼朔ㄔ翰粦?yīng)宣布總統(tǒng)具有“為對付緊急狀態(tài)所必需的內(nèi)在權(quán)力”。⑩

布萊克大法官還指出，“在1947年考慮塔夫特一哈特列（Taft-Hartley）法案時，國會否決了一項在緊急情況下授權(quán)這類政府占領(lǐng)的修正案。”（11）國會意圖已經(jīng)表明了其立場，即反對總統(tǒng)擁有這種籠統(tǒng)的和沒有單獨法案授權(quán)的行政緊急權(quán)力。而在本案中總統(tǒng)的行為背離了國會的立法意圖。弗蘭克福特大法官（JusticeFrankfurter）在贊同意見中說道：1947年，“國會徹底討論并排除了總統(tǒng)為防止將危及國家‘健康和安全’的停產(chǎn)而去占領(lǐng)工廠的權(quán)力?！薄霸谄胶獾目紤]后，國會選擇不把該項權(quán)力置于總統(tǒng)?！?947年，國會甚至未給予總統(tǒng)有限權(quán)力，而是對他作出下列要求，即在達(dá)到自愿解決的企圖失敗后，如果他認(rèn)為需要行使占領(lǐng)權(quán)力，那么他應(yīng)向國會提出報告……”。（12）因此，只有在得到國會的同意后，總統(tǒng)才具有占領(lǐng)私人財產(chǎn)的緊急權(quán)力，國會的這一要求是極其嚴(yán)格的。

（二）反對限制行政緊急權(quán)力的理論和意見

作為反對限制總統(tǒng)緊急權(quán)力的反方，首法官文森代表三名大法官寫出了本案的反對意見。他們反對限制總統(tǒng)緊急權(quán)力的理論依據(jù)和推理主要有下面幾點：

第一，本案事件的發(fā)生的確是處于緊急狀態(tài)的非常時期，并且鋼鐵公司是出于公共目的而被占用的。文森大法官指出，“凡是提出這是一種涉及超常權(quán)力案件的人士，都應(yīng)該注意到，當(dāng)時就已經(jīng)處于非常時刻。”“總統(tǒng)有責(zé)任執(zhí)行立法機(jī)構(gòu)的這一系列計劃。而他們能否成功地執(zhí)行這些計劃，取決于是否能夠維持鋼鐵生產(chǎn)，鋼鐵價格是否穩(wěn)定。”因此，總統(tǒng)在緊急時期的占用行為是依據(jù)了國會意圖和計劃的。（13）

并且，“在本案中援引的政府征用［財產(chǎn)］權(quán)力，乃是主權(quán)的基本特征，并早已被承認(rèn)為聯(lián)邦政府的權(quán)力。［第5修正案并不禁止這類占領(lǐng)，因為如果占領(lǐng)并不非法，原告肯定能夠收到所要求的公正補(bǔ)償。］”根據(jù)立憲者的意圖，“總統(tǒng)一職被處心積慮地設(shè)計為獨立的實權(quán)職位?！保?4）所以，從美國憲法的精神來說，總統(tǒng)有權(quán)出于公共目的的需要而占用私有財產(chǎn)。

第二，從行政活動的歷史考察，總統(tǒng)有在危機(jī)時刻主動采取行動的職權(quán)甚至職責(zé)，并且總統(tǒng)在占用命令后的當(dāng)天早晨已向國會報告。“不論是否有立法明確授權(quán)，在對付全國緊急狀態(tài)時，總統(tǒng)應(yīng)迅速與果斷行動以實施立法方案，或至少保存它們，直到國會能夠采取行動為止?！蔽纳蠓ü倥e出了美國內(nèi)戰(zhàn)時期的林肯、第一次世界大戰(zhàn)時期的威爾遜和第二次世界大戰(zhàn)時期的羅斯福等總統(tǒng)在緊急時刻所采取的迅速有力的行動，特別是占用國內(nèi)私人財產(chǎn)的措施，這些行動都得到了國會的事后追認(rèn)甚至贊許。（15）

“總統(tǒng)是負(fù)責(zé)留意‘大量法律’得以執(zhí)行的憲法官員。為應(yīng)付緊迫局面，執(zhí)行方式的靈活性是實際必需的事情……作為一種實施立法方案的手段，占領(lǐng)并未被法律禁止。國會從未表明，如果法律不能由其他方式執(zhí)行，總統(tǒng)就不可在支付公正補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，通過占取私有財產(chǎn)來執(zhí)行法律”?！氨景赣涗浰嘎兜奈┮豢偨y(tǒng)目的是如實執(zhí)行法律，并采取行動以在緊急狀態(tài)下維持現(xiàn)狀，從而在國會能夠行動之前防止立法方案的崩潰……因此，沒有證據(jù)表明，總統(tǒng)有任何目的違抗國會或以任何不合立法意志的方式行動”?！皯椃ū旧砭褪窃趪?yán)重危機(jī)下產(chǎn)生的。盡管緊急狀態(tài)并不創(chuàng)造權(quán)力，它可以為權(quán)力的行使提供場合?！保?6）

第三，原告未能證明1947年的《勞資關(guān)系法案》包含著禁止占用的規(guī)定，多數(shù)判決的六位大法官理由各異，并沒有提到權(quán)威的判例，所依據(jù)的都是先前判例中的異議，完全沒有考慮到表明緊急狀態(tài)之緊迫性及占用措施之臨時性的不容爭辯的事實。一方面，“總統(tǒng)采取臨時占領(lǐng)鋼鐵工廠［的行動］，乃是其所能采取的惟一手段，以符合其留意法律得到如實執(zhí)行的責(zé)任?！绷硪环矫?，“從本案事實來看，任意行動、無限權(quán)力或?qū)鴷?quán)力的專制篡取等宣稱，乃是缺乏根據(jù)的。與此相反，貫穿我們歷史的司法、立法和執(zhí)法先例證明，總統(tǒng)在本案中的行動和他的憲法責(zé)任完全一致。”（17）因此，首法官文森代表三名大法官要求推翻聯(lián)邦地區(qū)法院的禁令。

（三）對兩種意見之爭議的分析與評價

在本案的眾多法官意見中，并沒有形成旗幟鮮明的兩派。在具體論證合憲性的方法上，布萊克大法官的憲法解釋方法從范式上看是“尊重文本”（textual），即文本主義的解釋方法。菲利普，鮑比特教授指出，“其基本思想是憲法的命令可直接源于憲法文本的原意，”與之對立的是“審慎的論證方式”，這種方法是“根據(jù)裁決時的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境局勢提出合憲性理由。因而審慎學(xué)派一般都主張，在國家實行緊急狀態(tài)的時期，即使是對明確的憲法約束也可以被忽視”，如果公共利益需要這樣的話。舉例來說，本案的多數(shù)裁決理由說，建國之后歷史上形成的慣例是不相干的，而其他大法官則在他們獨立的多份裁決理由中充分考慮了這些慣例。（18）

從根本上來說，最高法院的九位大法官在對本案情況的論證中，主要還是建立在緊急狀態(tài)的理論和實踐基礎(chǔ)上進(jìn)行考慮和分析的。且不考慮方法論上的差異，多數(shù)判決的結(jié)果表明了聯(lián)邦最高法院的明確態(tài)度和立場，即司法可以對行政緊急權(quán)力進(jìn)行制約，而這一制約的依據(jù)來自憲法和國會的立法法案或者立法意圖。

三、行政緊急權(quán)力的司法制約

緊急狀態(tài)并不創(chuàng)造權(quán)力，只是為權(quán)力的行使提供合適的場合。行政緊急權(quán)力在運(yùn)行中必須受到政府其他分支的制約，即立法制約和司法制約。而在憲政體制發(fā)達(dá)的國家，立法制約最終是要由司法制約來實現(xiàn)的。司法制約具有中立性和最終性。我們必須關(guān)注對行政緊急權(quán)力的司法制約。

（一）司法對行政緊急權(quán)力的制約功能

韓大元教授認(rèn)為，“國家緊急權(quán)有兩種類型：一是緊急命令、戒嚴(yán)等事先可以預(yù)見的非常事態(tài)下的緊急狀態(tài)；二是憲法上完全無法預(yù)見的緊急狀態(tài)，有些學(xué)者稱之為‘超憲法的、憲法外的國家緊急權(quán)’”。（19）美國學(xué)者DavidBonner認(rèn)為國家緊急權(quán)力的一個主要特征是：它是屬于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，不受憲法規(guī)范的約束。（20）因此，在國內(nèi)外學(xué)術(shù)界不少學(xué)者都認(rèn)為“超憲性”是行政緊急權(quán)力的重要特征或性質(zhì)，即行政緊急權(quán)力一定程度上具有超越憲法規(guī)范行動的權(quán)力。

國內(nèi)其他一些學(xué)者則有不同的觀點，如徐高和莫紀(jì)宏教授認(rèn)為：“所謂緊急權(quán)就是為一國憲法、法律和法規(guī)所規(guī)定的，當(dāng)出現(xiàn)了緊急危險局勢時，由有關(guān)國家機(jī)關(guān)和個人依照憲法、法律和法規(guī)規(guī)定的范圍、程序采取緊急對抗措施，以迅速恢復(fù)正常的憲法和法律秩序，最大限度地減少人民生命財產(chǎn)損失的特別權(quán)力”。（21）楊海坤教授認(rèn)為“合憲性原則”是行政緊急權(quán)力的重要原則，“我國憲法已經(jīng)有‘緊急狀態(tài)’的規(guī)定，行政緊急權(quán)力最終必須經(jīng)受憲法的檢驗?！保?2）筆者認(rèn)為，行政緊急權(quán)力絕不能超越憲法的規(guī)范依據(jù)和憲政的運(yùn)行框架。雖然在百余年前，立憲者在制定憲法時很難明確把握對緊急狀態(tài)和緊急權(quán)力的規(guī)范。但在今日，立憲和行憲者們已能夠在理論和實踐發(fā)展的基礎(chǔ)上理性地應(yīng)對制定憲法和相關(guān)法律中對“緊急狀態(tài)”和“緊急權(quán)力”的規(guī)范需要。美國聯(lián)邦最高法院關(guān)于“鋼鐵公司占領(lǐng)案”的判例以及其他關(guān)于總統(tǒng)行政特權(quán)的判例，都表明了行政緊急權(quán)力及其他行政特權(quán)應(yīng)受司法審查的制約。

行政權(quán)，尤其是具有特權(quán)性質(zhì)的行政緊急權(quán)力接受司法的控制，有助于防止和減少政府趨向于專橫擅斷，甚至專制獨裁的危險。德國在一戰(zhàn)后制定的魏瑪憲法，從局部而言不失為一部良好的憲法，許多關(guān)于公民社會、經(jīng)濟(jì)權(quán)利的規(guī)定成為二十世紀(jì)世界各國憲政走向的先鋒；但是從總體上來說，該憲法存在一些致命之處，從而很大程度上間接地為德國走向法西斯軍國主義道路提供了條件，其中關(guān)鍵一點就是關(guān)于“緊急狀態(tài)”和“行政緊急權(quán)力”的規(guī)定過于寬松，缺乏必要的制約。如果公共安全和秩序受到嚴(yán)重威脅，總統(tǒng)有權(quán)在未獲議會的同意下，暫時中止公民權(quán)利。在總共13年中這一條款被運(yùn)用了超過250次，最后希特勒說服總統(tǒng)興登堡中止公民基本權(quán)利，并再也沒有恢復(fù)，魏瑪憲法實質(zhì)上也就此破滅。各國的行政部門通常會以應(yīng)付國家緊急需要為借口，爭取更多的憲法和法律之外的自由裁量權(quán)。但是，應(yīng)付國家的緊急狀態(tài)是整個政府的任務(wù)和職責(zé)，行政部門只是政府中的一個分支，它在行使行政緊急權(quán)力時仍須受到其他政府分支的制約。因此，在緊急狀態(tài)下仍應(yīng)重視保障人權(quán)的問題，而來自司法的制約在其中發(fā)揮著重要和不可或缺的作用。（23）

（二）行政緊急權(quán)力司法制約的界限

然而司法的制約不是無限的，對行政緊急權(quán)力的司法制約如同對其他類型行政權(quán)力的制約，具有一定的界限，甚至界限更窄小。美國憲法的“三權(quán)分立”原則，的確是要求政府的三大分支之間應(yīng)保持各自工作的獨立性，避免相互不應(yīng)有的干涉。只有在憲法和憲政的架構(gòu)下，某一政府分支才能對其他分支進(jìn)行權(quán)力制衡。因此分權(quán)與制衡是一個問題的兩個方面，缺一不可。而且在司法實踐中，美國法院總是力圖避免對總統(tǒng)或其他政府高級官員的行為直接采取制約措施。正如馬伯里訴麥迪遜案中，馬歇爾大法官之所以選擇對國會制定的《司法法》進(jìn)行違憲審查，一定程度上就是為了避免與行政部門發(fā)生直接的沖突。在“鋼鐵公司占領(lǐng)案”中，最高法院只是禁止商業(yè)部長的占領(lǐng)行動，而并非直接判決總統(tǒng)的行政命令違憲無效。這不僅是一種司法技巧，更是司法理陛的表現(xiàn)。

從美國憲政史來看，聯(lián)邦法院，特別是聯(lián)邦最高法院對立法和行政兩部門的司法審查，總是游走于司法能動主義和克制主義之間，隨著歷史發(fā)展時期的不同，因應(yīng)社會情勢的變遷而偏向兩個幾乎對立的方向。司法能動主義主要是指法院可以借助案件，以實現(xiàn)正義為目標(biāo)，以憲法原則和精神為依歸，為政治、經(jīng)濟(jì)以及社會問題定軌立制。（24）司法克制主義也稱為“司法謙抑”，指的是普通法院在進(jìn)行憲法意義上的司法審查時，對議會的立法，行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、決定、命令、行為等表現(xiàn)出最大限度的謙抑與敬意。（25）其主張法院在國家政治結(jié)構(gòu)中應(yīng)扮演消極被動的角色，司法審查的范圍應(yīng)作嚴(yán)格的限制，其中回避政治問題的裁決是司法克制主義的典型表現(xiàn)。

要在保持行政權(quán)力的能動性與效率和對行政權(quán)的法律規(guī)制之間保持適當(dāng)?shù)钠胶?。法律主要包括了立法制約和司法制約。而司法權(quán)的制約是裁決性和最終性的。但司法應(yīng)保持合適的能動與自我克制之間的平衡?？梢哉f司法對行政緊急權(quán)力制約的界限就是司法的自我克制，但這一“克制”應(yīng)是有限度的，也即界限是有限度的。在人民的自由權(quán)力受到行政權(quán)力的威脅時，司法部門不能以克制主義回避自身維護(hù)社會正義的使命。在沃倫（Warren）擔(dān)任首法官的積極能動主義時期（1953年—1969年），美國聯(lián)邦最高法院作出的一系列關(guān)于民權(quán)的判決，積極推動了美國憲政和人權(quán)保障的巨大進(jìn)步。（26）

余論：對完善中國緊急狀態(tài)法治的幾點啟示

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。沒有限制的權(quán)力必然遭到濫用，作為行政特權(quán)的行政緊急權(quán)力更是如此。雖然在“鋼鐵公司占領(lǐng)案”中，總統(tǒng)也許的確是出于保衛(wèi)國家安全和公共利益的善良目的，但是正如本案判決意見和贊同意見所表明的，行政部門的緊急權(quán)力必須受到制約。美國“三權(quán)分立”的特殊憲政結(jié)構(gòu)使得本案的發(fā)生和判決成為可能。然而這并不說中國在建立具有自身特色的緊急狀態(tài)法律制度時，無法參考與借鑒美國在這個問題上的經(jīng)驗。筆者認(rèn)為，在一般的憲政意義上，“鋼鐵公司占領(lǐng)案”的判決對完善中國緊急狀態(tài)法治具有以下幾點啟示：

第一，緊急狀態(tài)下的緊急權(quán)力不是政府某分支的獨有或?qū)Ｓ袡?quán)力，而是作為整體的政府的權(quán)力，分權(quán)制衡的憲政原則必須得到強(qiáng)調(diào)，行政緊急權(quán)力必須受到來自其他政府部門的制約。因此，在我國已將“緊急狀態(tài)”列入憲法之后，就需要通過全國人大制定的“緊急狀態(tài)法”對行政緊急權(quán)力的原則、來源、使用前提、條件、程序規(guī)則、行使限制和損害補(bǔ)償?shù)纫幌盗芯唧w問題作出詳盡的規(guī)范。

第二，在緊急狀態(tài)上，特別是行政緊急權(quán)力上，立法部門不應(yīng)以單一法律的形式，籠統(tǒng)地給予行政部門“一攬子”權(quán)力，而應(yīng)逐次逐項地進(jìn)行有效的控制。因此，除了上述的“緊急狀態(tài)法”的一般性規(guī)定外，中國人大還應(yīng)在“緊急狀態(tài)法”中制定特殊規(guī)則，即政府在需要采取緊急狀態(tài)并行使涉及公民人身自由和財產(chǎn)權(quán)利的緊急權(quán)力時，應(yīng)向全國人大常委會報告并獲得決議的授權(quán)許可。

第三，加強(qiáng)司法部門的地位和能力，建立、健全對行政緊急權(quán)力的司法審查制度。這就需要建立一套完善的憲法訴訟機(jī)制，也即法學(xué)界最近幾年關(guān)注的憲法監(jiān)督司法化。如果行政部門在行使緊急權(quán)力乃至整個緊急狀態(tài)命令都存在違反憲法或“緊急狀態(tài)法”，損害了國家、社會的公共利益或者公民的權(quán)益，就應(yīng)由有關(guān)部門或公民提起相關(guān)的訴訟，由法院對行政部門的行為進(jìn)行違憲審查，以糾正錯誤和彌補(bǔ)損失，維護(hù)憲法尊嚴(yán)和社會正義。

［導(dǎo)師陳云生教授點評］

這篇“司法審查中的行政緊急權(quán)力——以美國‘鋼鐵公司占領(lǐng)案’為中心”，選題入時。在2004年通過憲法修改，使“緊急狀態(tài)”提升到憲法地位以后，中國面臨加緊緊急狀態(tài)立法的立法任務(wù)。通過對外國有關(guān)立法和實踐的研究，可以為中國立法提供必要的參考和借鑒，從而提高這方面的立法質(zhì)量。

本文通過一個典型的美國判例的較詳盡的介紹和分析，使我們進(jìn)一步了解了美國的司法機(jī)關(guān)是基于什么樣的憲法理由，以及如何和怎樣實現(xiàn)對行政緊急權(quán)力的司法制約的，從而從一個側(cè)面表明了對行政緊急權(quán)力進(jìn)行司法制約的必要性、重要性和可行性。這對中國的有關(guān)立法和實際無疑具有啟迪作用。

本文對行政緊急權(quán)力的司法制約的法理探討，以及對完善中國緊急狀態(tài)法治的幾點啟示，在有關(guān)的立法理論和實踐上都有一定的參考價值。

文章結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，語言流暢，思路清晰，理論明白，是一篇有較高學(xué)術(shù)水平的論文。

注釋：

①YOUNGSTOWNSHEETTUBECO.ETAL.v.SAWYER，343U.S579（1952）直譯為“揚(yáng)斯頓鋼板和鋼管公司訴索耶案”，一般根據(jù)案件內(nèi)容和性質(zhì)譯為“鋼鐵公司占領(lǐng)案”。本文對該案判決書的引用和翻譯參考了張千帆《西方憲政體系》（上冊·美國憲法第二版）和［美］布萊斯特等編著，張千帆等譯《憲法決策的過程：案例與材料》（上冊）兩書中的相關(guān)譯文部分。

②張千帆：《西方憲政體系》（上冊·美國憲法第二版），中國政法大學(xué)出版社2004年版，第112頁。

③［美］布萊斯特等編著，張千帆等譯《憲法決策的過程：案例與材料》（上冊），中國政法大學(xué)出版社2002年版，第672-673頁。

④參見陸潤康：《美國聯(lián)邦憲法論》，書海出版社2003年版，第201-202頁。

⑤參見前引布萊斯特書，第673頁。

⑥下文將詳細(xì)分析聯(lián)邦最高法院判決書中的多數(shù)判決意見、贊同意見和反對意見。

⑦前引案例343U.S.579，585-586（1952），前引張千帆書，第113頁。

⑧前引案例343U.S.579，586（1952），前引張千帆書，第113頁。

⑨前引案例343U.S.579，58S（1952），參見前引張千帆書，第114頁。

⑩前引案例343U.S.579，636-655（1952），參見前引張千帆書，第115-120頁。

（11）前引案例343U.S.579，587（1952），前引張千帆書，第113頁。

（12）前引案例343U.S.579，599-604（1952），前引張千帆書，第122-123頁。

（13）前引案例343U.S.579，669，680（1952），前引布萊斯特書，第682-683頁。

（14）前引案例343U.S.579，681-684（1952），前引張千帆書，第124-125頁。

（15）前引案例343U.S.579，684-701（1952），參見前引張千帆書，第125-126頁。

（16）前引案例343U.S.579，702-704（1952），前引張千帆書，第126-127頁。

（17）前引案例343U.S.579，705-710（1952），前引張千帆書，第127頁。

（18）參見前引布萊斯特書，第686頁。

（19）韓大元：《保障和限制人權(quán)的合理界限》，載許崇德主編《憲法與民主政治》，中國檢察出版社1994年版，第237-238頁。

（20）DavidBonner.EmergencyPowersinPeacetime，SweetMaxwell，1985，P10-15.轉(zhuǎn)引自郭春明《論國家緊急權(quán)力》，《法律科學(xué)》2003年第5期。

（21）徐高、莫紀(jì)宏：《外國緊急狀態(tài)法律制度》，法律出版社1994年版，第68頁。

（22）楊海坤：《公關(guān)危機(jī)與行政緊急權(quán)力法制化》，《學(xué)習(xí)時報》第302期。

（23）參見郭殊《論緊急狀態(tài)下的人權(quán)保障問題》，載徐顯明主編《人權(quán)研究》（第四卷），山東人民出版社2004年版，第365-380頁。

（24）龐凌：《法院如何尋求司法能動主義與克制主義的平衡》，《法律適用》2004年第1期。

（25）陳云生：《論司法謙抑及其在美國司法審查制度中的實踐》，《上海交通大學(xué)學(xué)報》（哲社版）2005年第5期。

（26）參見［美］霍維茨著，信春鷹、張志銘譯《沃倫法院對正義的追求》，中國政法大學(xué)出版社2003年版。