導(dǎo)語：司法多邊主義的決策評(píng)估詮釋一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關(guān)鍵詞：司法政治決策；垃圾箱決策理論；司法多邊主義

論文摘要：面對(duì)政策評(píng)估垃圾箱式的決策過程，最高法院需要拋棄原有的單邊主義理念，恰當(dāng)?shù)剡x擇司法多邊主義立場?；谶@一立場的司法政治決策機(jī)制，在多元規(guī)則、溝通商談和合法性檢驗(yàn)三個(gè)維度上都亟待有所創(chuàng)新。最高人民法院的政治決策往往產(chǎn)生悖論后果，是沒有意識(shí)到政策推進(jìn)可能產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)弊端，抑或?qū)ξ丛A(yù)料或隱藏的實(shí)施成本給予足夠的思量。最高法院的政治決策應(yīng)當(dāng)盡快完成社會(huì)功能的定位，沿著這個(gè)角度，可以發(fā)現(xiàn)中國鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)的決策中所出現(xiàn)的若干問題。在此基礎(chǔ)上，需要展開更為積極的政策評(píng)估，借入“垃圾箱決策理論”可以對(duì)存在的問題加以合理的解釋。

無論中共十七屆三中全會(huì)掀起的，還是最高法院不斷出臺(tái)的涉農(nóng)舉措，有關(guān)土地流轉(zhuǎn)政策的司法化已成為一個(gè)頗為令人矚目的核心問題。可以說，作為中國本輪的關(guān)鍵，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅成為解決飽受爭議的城鄉(xiāng)“剪刀差”的制度化統(tǒng)籌實(shí)踐，而且指向曾經(jīng)作為重大制度創(chuàng)新的聯(lián)產(chǎn)承包制的歷史性轉(zhuǎn)變。更為重要的是，這是一場涉及中國農(nóng)村既得利益調(diào)整、主流觀念改變和體制運(yùn)行方式演進(jìn)的深刻變革。顯然，最高法院正在醞釀的新一輪土地流轉(zhuǎn)政策的司法化進(jìn)程，需要展開更為積極的政策評(píng)估作業(yè)并保持必要的“審慎的自制”。

一、司法政治決策理論的梳理與批判

相較于國內(nèi)理論界大多行進(jìn)于糾紛解決與規(guī)則之治之間，極為獨(dú)特的最高法院政治決策研究成為“最短的木板”。

現(xiàn)有的理論成果主要有三條進(jìn)路：一是基于限權(quán)憲法、最小危險(xiǎn)部門或精英理論的研究，其從權(quán)衡最高法院在憲法限權(quán)條款執(zhí)行、權(quán)力分配平衡等方面的政治權(quán)力架構(gòu)視角，圍繞政治決策是否應(yīng)以司法審查為核心提出不同主張，代表性的有羅豪才、熊利民、趙曉力等；二是順沿最高法院特有的司法解釋權(quán)研究，詳盡解析有關(guān)司法解釋規(guī)定本身或具體司法解釋在公共政策上的利弊得失，代表人物包括朱蘇力、沈巋、陳春龍；此外，從最高法院的功能定位、歷史經(jīng)驗(yàn)、權(quán)力策略以及從角色悖論及其演化進(jìn)行的研究，亦頗具特色，季衛(wèi)東、侯猛、喻中是為代表。

然而，無論何種進(jìn)路多表現(xiàn)出以下幾種傾向：(1)憲政色彩較為濃厚，將憲法視為“高級(jí)法”所展開的政治決策正當(dāng)性研究成為主流，定位于重新配置并合理界定各種權(quán)力關(guān)系；(2)雖有指涉司法過程的民主化問題，但更多偏向于理論邏輯與制度建構(gòu)思路，而鮮有法社會(huì)學(xué)背景下的考量；(3)面對(duì)政治決策的見解止步于尋求法律詞語的“普通意義”，或通過搜集和運(yùn)用立法資料來確認(rèn)“立法原意”，而如何隨時(shí)展補(bǔ)救性地作出深化立法原意的政治決策，莫衷一是；(4)多數(shù)認(rèn)可最高法院呈現(xiàn)出糾紛解決方面的“積極司法”乃至具有規(guī)則創(chuàng)設(shè)意義的“能動(dòng)司法”動(dòng)向，可是對(duì)于賴以作出政治決策的內(nèi)部整合化作業(yè)在形成“政治司法”上的重要意義，仍未引起重視。

顯然，最高法院的政治決策需要盡快完成社會(huì)功能的定位，而不單是局限于政治權(quán)力的定位。其應(yīng)當(dāng)擁有一套初審法官所不具備的司法知識(shí)及對(duì)社會(huì)的理解，擁有與政治司法功能相適應(yīng)也與當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的新理念，在更開闊的視野下對(duì)社會(huì)利益的平衡和把握，對(duì)公共政策的敏感和精細(xì)，對(duì)上訴法院功能的重新認(rèn)識(shí)與對(duì)可能后果的預(yù)見力，以及真正超越了糾紛解決和規(guī)則創(chuàng)設(shè)的政治決策機(jī)制。沿著這一視角考察，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的司法政治決策究竟存在哪些問題呢？當(dāng)前較為集中的是，村社調(diào)地是否有效的爭論。最高法院從村莊調(diào)地不利于基本農(nóng)田保護(hù)，且不少地方存在盲目推行退耕還林及規(guī)?；?jīng)營等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政治決策目的出發(fā)，提出農(nóng)民通過家庭承包方式依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)作為安身立命之本，其權(quán)利性質(zhì)屬于物權(quán)，違法收回、調(diào)整承包地是對(duì)物權(quán)的侵害，承包人有權(quán)基于物權(quán)人的地位尋求法律保護(hù)，要求返還承包地。

另外，即便是棄耕撂荒的承包方要求返還承包地這樣貼合國家政策的問題，也不宜非此即彼地作出簡單判斷。由于以往稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，農(nóng)民種田收益微薄甚至虧本，棄耕撂荒承包地外出務(wù)工的現(xiàn)象十分普遍。此后，一系列促進(jìn)農(nóng)民增收的政策措施相繼出臺(tái)，農(nóng)民的種田積極性提高，返鄉(xiāng)要求拿回承包地的糾紛激增。最高法院的政治決策基于這一歷史背景，選擇了從維護(hù)承包人的利益出發(fā)，以農(nóng)村土地承包法并未規(guī)定此種情形下發(fā)包方可以收回承包地為由，明確規(guī)定棄耕撂荒的承包人要求返還承包地的訴請(qǐng)應(yīng)予支持。誠然，要求恢復(fù)承包地的農(nóng)民可能相對(duì)缺乏更好的職業(yè)轉(zhuǎn)變的技能、資源和機(jī)會(huì)，所以選擇以耕種土地作為最基本的生存保障。

二、借入“垃圾箱決策理論”的合理解釋

長期以來，最高法院作出一項(xiàng)政治決策前后，都會(huì)以各種方式涉及重大決策的實(shí)證調(diào)查報(bào)告、頒布背景詳析、種類案件數(shù)量和征求意見建議等，以彰顯其所占有的“充分信息”，并借其司法的最高權(quán)威不容置疑地闡述論證決策的充分理性。但是，這種理想型的充分信息下利益最大化的決策模式開始受到挑戰(zhàn)。

可見，信息是策略而非中立的，信息量的增加并不意味著決策質(zhì)量的提高。最高法院不能假設(shè)自己是一個(gè)完備的知識(shí)制造者，而應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)從“法政策學(xué)”的視角展開必要的政策評(píng)估。政策評(píng)估的目的，不僅在于分析比較各種不同的決策方案并指出每個(gè)方案的優(yōu)勢和缺陷，而且還在于從法律與社會(huì)的橫斷交叉面，判斷既定政策實(shí)施后是否會(huì)產(chǎn)生預(yù)期政策效果及產(chǎn)生哪些效果，還存在哪些問題及問題是如何產(chǎn)生的，并如何解決這些問題。

接下來的討論是，政策評(píng)估的理論基礎(chǔ)是什么，以及如何展開這一過程？馬奇(March)、奧爾森(Olsen)等提出的“垃圾箱決策理論”可以提供合理解釋的通道。歸納而言，其要義有三：(1)決策的投入取決于許多變動(dòng)不居的過程和因素，就像垃圾箱的“內(nèi)容”是由許多行人和街道動(dòng)態(tài)過程決定的。而由于組織注意力有限，決策過程可能同時(shí)面臨不同的機(jī)制、流動(dòng)的參與者，決策結(jié)果也會(huì)就此產(chǎn)生差異。(2)總體而言，決策過程的啟動(dòng)機(jī)制包括問題導(dǎo)向和答案導(dǎo)向兩種，前者是出現(xiàn)不滿意狀態(tài)時(shí)產(chǎn)生的，“不同的問題”在決策過程中出現(xiàn)和流動(dòng)；而后者是得到新的手段、技術(shù)或認(rèn)識(shí)角度后便未雨綢繆，有意識(shí)地使用它們來尋找和解決問題，決策過程中流動(dòng)與逗留的是“不同的解決方案”。

比如，村社調(diào)地?zé)o效的解釋較難獲得認(rèn)同，乃至成為當(dāng)前鄉(xiāng)村上訪的主題，問題在于，決策過程中最高法院的注意力，只是單向性地關(guān)注實(shí)現(xiàn)官方主導(dǎo)的土地合理分配和防止過度產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，而根本未認(rèn)識(shí)到?jīng)Q策過程實(shí)際發(fā)生作用的另一種民間利益分配機(jī)制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)農(nóng)村各階層之間的利益再分配過程。前面述及的作為村社調(diào)地原因的集體共享慣例、權(quán)利分配均等及全權(quán)性秩序等背后所隱藏的，正是特殊鄉(xiāng)土理念下的利益再分配機(jī)制在發(fā)生作用。

對(duì)于承包人即使未經(jīng)發(fā)包方同意也能轉(zhuǎn)讓土地的司法解釋與農(nóng)村土地承包法所發(fā)生的沖突，作出政治決策的最高法院是從立法目的解釋的認(rèn)識(shí)視角，提出了“承包方利益保護(hù)說”。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這是一種以保護(hù)弱者生存權(quán)為答案導(dǎo)向的決策機(jī)制。但整個(gè)政治決策的過程只是體現(xiàn)為在“不同的解決方案”中作出最佳選擇，而未從可能出現(xiàn)復(fù)雜的“不同的問題”出發(fā)加以考量。顯然，沒有預(yù)先的農(nóng)民土地確權(quán)環(huán)節(jié)，土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民就無法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)取得合法表達(dá)；散戶與大戶之間的土地供求信息不對(duì)稱，實(shí)際上會(huì)大幅度增加農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)交易成本；農(nóng)民相對(duì)素質(zhì)較低，也可能導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)讓沒有嚴(yán)格履行相關(guān)手續(xù)，從而存在法律上可尋的漏洞等。

事實(shí)上，棄耕撂荒返還土地的決策悖論也可借此加以解釋。最高法院作出這一政治決策時(shí)，起碼對(duì)于棄耕撂荒的原承包人與后來的新承包人之間的利益是經(jīng)過認(rèn)真衡量的。更何況，土地流轉(zhuǎn)的積極效應(yīng)也是顯而易見的，從土地流出看，土地流轉(zhuǎn)可以使農(nóng)民得到穩(wěn)定收益，擺脫土地經(jīng)營的周期性束縛，長期實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離的空間流動(dòng)，自由地轉(zhuǎn)向非農(nóng)職業(yè)，實(shí)現(xiàn)職業(yè)地位的向上流動(dòng)；從土地轉(zhuǎn)入看，土地流轉(zhuǎn)也可使原先從事簡單農(nóng)業(yè)耕種的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛袕V闊農(nóng)田的經(jīng)營者，由原來生活空間限于本村社的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)樯羁臻g和際遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越村落社會(huì)的有產(chǎn)者，實(shí)現(xiàn)社會(huì)聲望的向上流動(dòng)。

三、從“有限理性”出發(fā)的決策評(píng)估作業(yè)

通過上述論證，可以基本得出這樣的結(jié)論：最高人民法院的政治決策往往產(chǎn)生悖論后果，從運(yùn)作機(jī)制角度，其主要原因在于沒有意識(shí)到政策推進(jìn)可能產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)弊端，抑或?qū)ξ丛A(yù)料或隱藏的實(shí)施成本給予足夠的思量。有鑒于此，最高法院的政治決策應(yīng)當(dāng)盡快完成社會(huì)功能的定位，沿著這個(gè)角度，可以發(fā)現(xiàn)中國鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)的決策中所出現(xiàn)的若干問題。在此基礎(chǔ)上，面對(duì)決策評(píng)估垃圾箱式的決策過程，最高法院需要拋棄原有的單邊主義理念，選擇一種漸進(jìn)的“有限理性”下的新的決策立場。

“有限理性”概念的涵義直觀明了，赫伯特·西蒙(H·Simmon)在20世紀(jì)50年代首創(chuàng)了這個(gè)概念，是針對(duì)盛行至今的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中充分理性模式這一前提假設(shè)而提出的。有限理性的基本思想是：人們信息加工的能力是有限的，所以人們無法按照理性的模式去行為，即人們沒有能力同時(shí)考慮所面臨的所有選擇，無法總是在決策中實(shí)現(xiàn)效率最大化。

從這一角度出發(fā)，面對(duì)的問題是：究竟什么樣的條件下可以預(yù)測最高法院能夠作出正確的政治決策？韋伯的基本思路是，任何決策產(chǎn)生于一個(gè)穩(wěn)定的運(yùn)作環(huán)境。然而，與此相反的觀點(diǎn)認(rèn)為，不確定的環(huán)境條件下更加能夠預(yù)測組織作出合乎情理和邏輯的決策。這一觀點(diǎn)的思路是這樣的，當(dāng)一個(gè)組織有充分的信息，具有完全確定性時(shí)，它應(yīng)該不受任何約束地、隨時(shí)隨地追求最大化目標(biāo)。換句話說，一旦有了新的信息，它就應(yīng)該相應(yīng)地調(diào)整自己的行為，因?yàn)樗梢灶A(yù)測這個(gè)信息的意義和未來的狀況。

有限理性及其不確定條件下的決策思路啟示我們，最高法院的政治決策并不是單純的理性選擇的結(jié)果，或者是其演變寶貴經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，所以，不能在如何作出決策的規(guī)章制度上有太多的理性寄托。即使不得不承認(rèn)許多的規(guī)章制度是學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)積累的結(jié)果，可是，不少從成功經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出來的規(guī)章制度可能成為束縛決策適應(yīng)性的桎梏。因此，規(guī)章制度雖然是決策過程設(shè)計(jì)中的重要一環(huán)，也是一把雙刃劍，其一旦建立就會(huì)制約收集信息，即制約對(duì)外在環(huán)境新信息的反應(yīng)?？梢?，決策過程的制度化與適應(yīng)能力之間有著深刻的矛盾。

基于上述這些觀點(diǎn)，折衷的表達(dá)是，最高法院的政治決策應(yīng)被視為一個(gè)不斷采納制度環(huán)境所認(rèn)可的組織形式和行為的動(dòng)態(tài)過程。

作為有限理性思路的一個(gè)自然延伸，注意力必然是作為稀缺資源存在于決策之中。與人們面臨的復(fù)雜環(huán)境相比，導(dǎo)致人們加工信息能力的局限性的一個(gè)重要因素是人們的注意力是有限的。加之時(shí)間因素的壓力，人們自然無法對(duì)所有的選擇同時(shí)加以考慮。而注意力正好又在很大程度上決定了決策活動(dòng)，比如，最高法院把注意力集中于官方主導(dǎo)政策的時(shí)候，這一領(lǐng)域的決策思維相對(duì)活躍，而關(guān)涉民間規(guī)則的決策活動(dòng)肯定會(huì)減少。所以，最高法院作出政治決策時(shí)，不應(yīng)忽視“注意力分配”這樣一個(gè)關(guān)鍵的角色扮演，這在垃圾箱式的決策過程中尤為重要?？梢哉f，決策過程的質(zhì)量、方向和結(jié)果都是與注意力的分配息息相關(guān)的。

進(jìn)一步而言，正是注意力資源的短缺，給了最高法院更為偏向于“答案導(dǎo)向的決策”很大的動(dòng)機(jī)。依據(jù)有限理性的觀點(diǎn)，在不確定的條件下，組織無法確切預(yù)測未來環(huán)境變化，只能通過模仿成功的樣板來降低不確定性。很明顯，假設(shè)有充分理性的話，各個(gè)利益主體就會(huì)按自身利益需要采取相應(yīng)對(duì)策，而不是簡單趨同；但在有限理性條件下，這些趨同行為不是非理性的，而是有限理性下的合理行為，即可以從理性角度加以解釋，是可以期待的行為。正是在這個(gè)意義上，最高法院同時(shí)面對(duì)多重復(fù)雜、相互沖突的環(huán)境壓力時(shí)，各種決定迫在眉睫，決策者的注意力有限，這時(shí)模仿其他成功樣板就成為一個(gè)合理的行為。應(yīng)該承認(rèn)，這是通過提高決策效率克服有限理性的一種有效方式。

四、司法多邊主義的決策評(píng)估機(jī)制

那么，如何選擇一種漸進(jìn)的“有限理性”下的新的決策立場？司法多邊主義是一個(gè)適宜的選擇。它要求法院在一種更為開闊的視野下，針對(duì)不同的利益展開敏感而精細(xì)的平衡與把握，逐漸建立能產(chǎn)生“擴(kuò)散的互惠性”(diffusereciprocity)的制度安排。當(dāng)然，不是像以往的政治決策過程那樣，主要是最高法院的“部門立法”，甚或可能是與某些利益集團(tuán)的合作，從而表現(xiàn)為權(quán)力精英(powerelite)主導(dǎo)的決定，而是應(yīng)當(dāng)展開全面、精致的決策評(píng)估，承認(rèn)以多元規(guī)則作為決策起點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)意義，經(jīng)由各種利益主體間的實(shí)踐商談獲取有用信息，并且使得賴以作出決策的流程經(jīng)受法律之內(nèi)的合法性檢驗(yàn)，進(jìn)而從各種可選方案中審慎地作出妥當(dāng)決策?？梢哉f，作為司法多邊主義的基本維度，多元規(guī)則、溝通商談和合法性檢驗(yàn)實(shí)際上構(gòu)成了決策評(píng)估的遞進(jìn)作業(yè)機(jī)制。

承認(rèn)多元規(guī)則的現(xiàn)實(shí)意義作為決策的起點(diǎn)十分重要?；谏鲜鰪淖罡叻ㄔ旱纳鐣?huì)功能定位考察已有決策所出現(xiàn)的問題，以及垃圾箱決策理論提供的合理解釋，政治決策并非是一個(gè)清楚簡單的過程。增加信息不能提高決策質(zhì)量的關(guān)鍵所在，是由于即使同樣信息條件下人們也會(huì)有不同的解釋和理解，且這些不同的解釋不因信息的增加而改變。因此，政治決策必定是一個(gè)以“模糊性”為主要特征的多元規(guī)則的相互競爭過程。具體表現(xiàn)為：

其一，決策過程模糊形成的多元規(guī)則競爭。垃圾箱決策理論的最大特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)決策過程的動(dòng)態(tài)性，以及關(guān)注一系列通常不為常人注意的因素和機(jī)制。就像盡管參與決策的人可能是同樣的，但是每個(gè)人對(duì)不同決策的注意力不同，他們關(guān)心的問題也可能因時(shí)間而不同。因此，人們參與決策的模式是不確定和變化的。同樣，利益集團(tuán)之間的相互作用和妥協(xié)也是一個(gè)不斷變化的過程。所以，由于注意力的組織動(dòng)員，最高法院在短時(shí)間內(nèi)可以適用不同規(guī)則，促使不同的過程相互關(guān)聯(lián)起來，從而達(dá)到特定的決策目標(biāo)。

其二，認(rèn)識(shí)經(jīng)驗(yàn)?zāi)：a(chǎn)生的多元規(guī)則競爭。問題導(dǎo)向與答案導(dǎo)向就是兩種不同的決策進(jìn)路，其所遵循的規(guī)則本身存在很大差異。其中，問題導(dǎo)向的決策過程更是體現(xiàn)為多元規(guī)則的交互適用，因?yàn)槠湟蕾囉趯?duì)過去經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)識(shí)來作出決策?？墒牵藗儗?duì)過去經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)識(shí)并不總是明晰一致的，可能因其角色、經(jīng)歷和時(shí)間距離等不同而產(chǎn)生差異，呈現(xiàn)出思維起點(diǎn)的多元規(guī)則特征。類似于發(fā)包方是否有權(quán)決定承包人土地流轉(zhuǎn)問題，除了上面提及的旨在保護(hù)基本生存權(quán)及提高集體談判能力會(huì)適用不同的規(guī)則之外，甚至有人還會(huì)認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)中保護(hù)承包人利益的關(guān)鍵不在于是否征求發(fā)包方同意，而在于優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境，包括實(shí)現(xiàn)公共資源的公開化和流轉(zhuǎn)過程的法制化，以防止不顧農(nóng)民意愿的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)及通過暗箱操作謀取私利，否則，無論決策設(shè)計(jì)是否需要征得發(fā)包方同意，都無法避免強(qiáng)勢階層侵犯承包人利益的可能。此時(shí)其在決策時(shí)所考慮適用的規(guī)則，就會(huì)跳出原有的以征求發(fā)包方同意是否有利為重點(diǎn)的立法目的解釋的規(guī)則思維框架。

其三，目標(biāo)模糊造成的多元規(guī)則競爭。雖然明確的目標(biāo)是理性決策的基本前提，可是在政治決策過程中經(jīng)常會(huì)有多重目標(biāo)并存且相互競爭，甚至決策過程受到了復(fù)雜因素影響而偏離原來的目標(biāo)，出現(xiàn)所謂“忽略問題的決策”或“與問題無關(guān)的決策”。例如，在村社調(diào)地合法與否的決策中，實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田保護(hù)、防止過度產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營及承包人的基本生存權(quán)保護(hù)，與中國許多農(nóng)戶仍然希望以村社調(diào)地方式實(shí)現(xiàn)土地再分配，以避免拉大成員之間的分化差距，就是幾個(gè)同時(shí)存在的目標(biāo)；有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)未經(jīng)發(fā)包方同意的效力認(rèn)定，也至少存在保護(hù)承包人合法權(quán)益與不宜干涉承包人的轉(zhuǎn)讓自主權(quán)兩個(gè)不同的目標(biāo)；棄耕撂荒的承包人是否有權(quán)索回土地，更是明顯地涉及實(shí)現(xiàn)外出農(nóng)民回流的社會(huì)穩(wěn)定、新承包人的合法權(quán)益保護(hù)以及承包農(nóng)田能否得到及時(shí)耕種、城市化勞動(dòng)力合理轉(zhuǎn)移等多個(gè)目標(biāo)之間的權(quán)衡。這些目標(biāo)對(duì)不同利益的成員來說有著不同的意義，甚至隨著勢力對(duì)比的變化而變化，造成目標(biāo)在利益沖突的條件下具有很大的模糊性，且這種模糊性不會(huì)因信息質(zhì)量、數(shù)量的提高而改進(jìn)，由此產(chǎn)生的解釋目標(biāo)、執(zhí)行決策所遵循的規(guī)則也就會(huì)存在很大不同。

不可否認(rèn)，決策的政治過程不僅應(yīng)當(dāng)考慮從多元規(guī)則的起點(diǎn)出發(fā)，還意味著：最高法院的政治決策必定是一個(gè)不同利益主體討價(jià)還價(jià)、相互沖突和妥協(xié)的過程；不同的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)組織決策有著重要影響；在決策過程中，信息不是中立的，而是被各方策略地使用；各種利益主體以不同的形式，在不同的階段參與組織決策。這些原因使得理性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)受到很大的限制，因此，政治決策過程不單單是一個(gè)“協(xié)調(diào)”的過程，而且是一個(gè)更為復(fù)雜微妙的在沖突與妥協(xié)之間的溝通商談過程。

首先，政治決策中的商談注意力需要置于一個(gè)更為廣闊的背景下，諸如對(duì)決策的執(zhí)行過程也給予關(guān)注。執(zhí)行是決策過程的繼續(xù)，這意味著政策執(zhí)行者雖然被排斥在決策過程之外，但是他們可以在執(zhí)行過程中把自己的意志強(qiáng)加于其上。如果不考慮執(zhí)行過程中的問題，最高法院的決策極有可能達(dá)不到所期望的后果。上面有關(guān)村社土地的集體支配權(quán)討論，便是一個(gè)很好的例證。人們不能理所當(dāng)然地認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)民的最低生存保障解決后，代表民間的村社土地再分配機(jī)制就不會(huì)發(fā)生作用，傳統(tǒng)觀念下的農(nóng)民依然會(huì)認(rèn)為這是制約部分人利用土地?cái)U(kuò)張染指集體利益的有效方式?；谶@種情況，即使個(gè)人的土地承包權(quán)存在物權(quán)保護(hù)的剛性一面，但如果政治決策過程缺少與其他利益主體進(jìn)行溝通商談的必要環(huán)節(jié)，決策的執(zhí)行往往會(huì)引發(fā)集體的抗議。

次之，試圖讓政治決策真正實(shí)現(xiàn)問題導(dǎo)向與答案導(dǎo)向的雙向交錯(cuò)，尤其需要軟化“少數(shù)人控制”的精英決策傳統(tǒng)，盡量讓各個(gè)階層都有溝通表達(dá)的機(jī)會(huì)。這一論點(diǎn)，在問題導(dǎo)向的決策中體現(xiàn)得更為清楚。許多從答案導(dǎo)向的決策進(jìn)程看似有理的觀點(diǎn)，經(jīng)過不同利益主體的溝通商談后就會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)問題，從而發(fā)現(xiàn)它們或是沒有事實(shí)依據(jù)或者是邏輯上不能自圓其說。然而，這些問題絕不只是通過“非反思意見總和”的實(shí)證調(diào)研或者征求意見等所能解決，而是需要鼓勵(lì)各個(gè)利益主體之間的非正式商談，并且建立暢通的、不受權(quán)力非法干預(yù)和利益集團(tuán)扭曲的溝通渠道。

第三，還要防止政治過程本身對(duì)最高法院的決策模式產(chǎn)生致命扭曲。目前各地正在抬頭的“宅基地?fù)Q房”糾紛能較好地說明這一問題，依據(jù)國家現(xiàn)有的政策框架，以宅基地?fù)Q房就是農(nóng)民以其宅基地按照置換的標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅。分歧在于，許多地方執(zhí)行規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)是主房可以一比一對(duì)換，附房則是兩平米換一平米，院落空地不算。顯然，這不再是以宅基地?fù)Q房而是以房換房，村落縮水了。從本質(zhì)上講，這一地方執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是政府為了獲取收益而進(jìn)行的設(shè)租行為，侵犯了農(nóng)民的土地收益權(quán)。

一方面，作為決策起點(diǎn)的多元規(guī)則，不僅指向正式制度，而且包括非正式的社會(huì)規(guī)則和行為規(guī)范。通常人們的決策過程是受“合乎情理的邏輯”所支配的，但由于人們的行為在很大程度上是按照他們所扮演的角色行事的，角色之間存在許多矛盾，相應(yīng)并存的規(guī)則也會(huì)相互沖突，所以從不同角色出發(fā)的合乎情理的多元規(guī)則適用，并不能徹底保證決策的正確。因此，合法性檢驗(yàn)就顯得尤為必要，其微妙的變化可能會(huì)引起重要的后果。

所以，如果面對(duì)多元規(guī)則下的一致性控制的作用，仍在于通常意義上的尋求法律框架內(nèi)的既定規(guī)則提供，實(shí)現(xiàn)從司法特殊主義向司法普遍主義的漸次回歸，那么，正當(dāng)性控制在此處的功能則主要在于：如何分辨不同的過程，考慮這些過程的相互搭配與調(diào)理機(jī)制；如何對(duì)決策時(shí)間性、議事日程、信息加工、注意力和決策過程的負(fù)荷等問題給予高度重視，從而通過決策程序化解存在于多元規(guī)則之間的“結(jié)構(gòu)性利益沖突”。

另一方面，有關(guān)政治決策中的溝通商談的合法性機(jī)制討論，也是頗為重要的。社會(huì)學(xué)家普遍認(rèn)為，任何決策應(yīng)當(dāng)是自下而上建立的，以此找到必要的溝通商談的合法性基礎(chǔ)似乎并不困難。然而，問題在于，溝通商談為何能夠形成決策所需要的共享觀念和思維？每個(gè)利益主體都在追求私利，只希望采用那些有利于自己利益的行為，也就是總是在削弱共享規(guī)則，但共享觀念和思維為何反而被不斷強(qiáng)化？其理由就是：(1)決策過程中的各個(gè)利益集團(tuán)必須做到公開活動(dòng)；(2)利益集團(tuán)在通過各種渠道爭取自己的利益時(shí)需要爭取更多的聽眾。

與此同時(shí)，“決策的結(jié)構(gòu)”將會(huì)起到一致性控制的重要作用。在溝通商談過程中，決策的結(jié)構(gòu)是指不同的利益主體參與決策的方式。在開放型結(jié)構(gòu)中，每個(gè)成員都有機(jī)會(huì)參與所有的決策過程；在專業(yè)化結(jié)構(gòu)中，每個(gè)成員只參加與自己專業(yè)有關(guān)的決策課題；在等級(jí)結(jié)構(gòu)中，人們參與決策過程和機(jī)會(huì)與其等級(jí)地位成正比。因此，不同的參與決策結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)“垃圾箱過程”的互動(dòng)和結(jié)果產(chǎn)生很大影響。顯而易見，根據(jù)前述的正當(dāng)性控制要義，封閉、集權(quán)的決策結(jié)構(gòu)不足以取，因?yàn)槎嘀剡^程和機(jī)制都會(huì)頑強(qiáng)地表現(xiàn)自己的生命力。

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