導(dǎo)語：我國法官定額制構(gòu)建探討論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

2002年7月18日，中國最高人民法院了《關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》。這個(gè)《意見》第25條明確提出：“實(shí)行法官定額制度。在考慮中國國情、審判工作量、轄區(qū)面積和人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各種因素的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有編制內(nèi)，合理確定各級人民法院法官定額”。由此可見，最高人民法院根據(jù)修改后的《法官法》的規(guī)定，已經(jīng)將建立中國法官定額制度正式提上了議事日程。顯然，對法官實(shí)行定額管理是實(shí)現(xiàn)法官職業(yè)化的前提，對法官隊(duì)伍整體而言，如果沒有量的限制，質(zhì)是根本無法保證的。論文百事通沒有質(zhì)的保證，法官隊(duì)伍的職業(yè)化建設(shè)便是一句空話。然而，對法官實(shí)行定額管理并不是一個(gè)單純的法官編制問題，它是以法律的形式對法官員額實(shí)施總量控制的一項(xiàng)制度，是法官職業(yè)化這個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。這項(xiàng)制度的建立，涉及諸多因素。它不僅受人口、案件數(shù)量等基本因素的影響，而且還受法院設(shè)置、訴訟程序以及法官管理體制等制度性因素的制約。可以說，這項(xiàng)制度的建立幾乎涉及我國法院體制的各個(gè)層面。因此，研究法官定額制度，首先應(yīng)當(dāng)從中國法院的實(shí)際出發(fā)，對目前在我國影響法官定額制度建立的各種主要因素進(jìn)行分析和研究，在此基礎(chǔ)上，才有可能尋求在我國建立法官定額制度的有效途徑。

一、影響法官定額管理的兩大基本因素

影響法官定額管理的因素很多，但最基本的莫過于人口和案件數(shù)量兩個(gè)因素。因此，許多論著往往將這兩個(gè)因素作為判斷一國法官人數(shù)是否合理的重要標(biāo)準(zhǔn)。

1.人口因素

通常情況下，人口與案件數(shù)量成正比，人口的多少往往直接影響案件的數(shù)量，因而也影響到法官的數(shù)量。實(shí)際上，人口因素對法官人數(shù)的影響主要體現(xiàn)在法官人數(shù)占所在國家（或地區(qū)）總?cè)丝诘谋壤?。然而，由于各國的司法制度、訴訟體制和法治發(fā)展水平的不同，法官占總?cè)丝诒壤泊嬖诤艽蟛町悺?/p>

德國法官占總?cè)丝诘谋壤罡?，日本則最低，二者相差有十一倍之多。而美國與中國之間的差別不大。實(shí)際上，法官占人口的比例是一個(gè)具有模糊性的概念，何種比例為佳，并無定規(guī)。但由于人口和案件數(shù)量之間的正比例關(guān)系，若法官人數(shù)占人口比例太小，將有可能因法官不堪重負(fù)而影響整個(gè)司法體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。在這一點(diǎn)上，日本就是一個(gè)明顯的例證。根據(jù)現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)資料，日本是目前法官人數(shù)占人口比例最小的國家之一，包括在各級裁判所工作的助理法官（判事補(bǔ)）在內(nèi)，每萬人口中只有0.23名法官。由于法官人數(shù)占人口比例太小，日本各級法院的案件效率低下，積壓嚴(yán)重的情況相當(dāng)普遍，已成為日本司法的一個(gè)頑癥。

日本法院審理的民事案件中，盡管已結(jié)案件數(shù)逐年增加，未結(jié)案件的比例逐年下降，但未結(jié)案件所占比例最低的年份也仍然維持在36.2％，1991年甚至高達(dá)46.9％。從審理周期看，平均審理周期最低的年份達(dá)到88個(gè)月，而判決案件的審理周期最高的年份高達(dá)21個(gè)月。日本法院的這種狀況引起了日本國民和當(dāng)局的不滿。因此，從1999年開始的日本第三次司法改革明確將解決法曹（包括法官）人口不足的問題作為改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2001年7月12日，日本司法改革審查委員會公布了一項(xiàng)最后報(bào)告，提出到2018年將法曹人口的數(shù)量從2001年的18，000人增加到50，000人，并且提出要加大法官人數(shù)的增加幅。

顯然，日本的例子說明了法官占人口比例太小所帶來的問題，而改變這種狀況最直接的途徑是增加法官人數(shù)。日本計(jì)劃用18年時(shí)間使法官人數(shù)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上增加3倍，也算得上是痛定思痛了。從理論上說，法官占人口比例太小容易造成效率低下，質(zhì)量不保的問題，那么，法官人數(shù)過多，也同樣會因?yàn)槿烁∮谑露绊懓讣馁|(zhì)量和效率。我國的學(xué)術(shù)界長期以來普遍認(rèn)為我國的法官人數(shù)占人口比例太大，并且認(rèn)為這是我國法院案件存在質(zhì)量和效率問題之原因所在。有人甚至認(rèn)為中國法官有3萬人就夠了。這種認(rèn)識的出發(fā)點(diǎn)自然無可非議，只是在法官人數(shù)計(jì)算上存在謬誤，同時(shí)對中國司法的實(shí)際狀況也缺乏分析。值得指出的是，盡管中國法官人數(shù)占人口比例并不是世界上最高的國家，但從我國的司法體制的現(xiàn)狀以及法院審理案件的數(shù)量等因素考慮，目前這一比例的真實(shí)性及其合理性還有待于證明。對此，筆者將在下面的論述中作進(jìn)一步的探討。

2.案件數(shù)量

從某種意義上說，案件數(shù)量與法官人數(shù)的關(guān)系更為直接。在一般情況下，如果不考慮其他因素，確定法官員額通常應(yīng)當(dāng)以每個(gè)法官所能承擔(dān)的工作量為前提，而法官工作量的直接量化形式就是案件的數(shù)量。因此，案件數(shù)量是確定法官員額的一個(gè)硬指標(biāo)。然而，由于各國訴訟制度不同，各國法官每年人均審理案件數(shù)也有很大差別。以一審案件為例，2001年，我國法院審結(jié)的一審案件590多萬件，以21萬法官計(jì)算，平均每個(gè)法官28件；而美國聯(lián)邦法院1995年受理一審案件283，688件，當(dāng)年美國聯(lián)邦法院法官的總?cè)藬?shù)為763人，平均每個(gè)法官317件，二者相差11倍之多。對此，我們不妨作一些分析：實(shí)際上，由于美國的訴訟制度所決定，絕大多數(shù)案件并未經(jīng)過審理就已經(jīng)終止，經(jīng)過完整的庭審結(jié)案只有6％左右，1995年，美國聯(lián)邦法院受理的283，688件一審案件中，只有17，816件經(jīng)過完整的庭審。如果以這個(gè)數(shù)字計(jì)算，平均每個(gè)聯(lián)邦法官一年經(jīng)過完整的庭審審結(jié)的案件只有23件，而其余348件案件則通過庭前或庭外的其他方式了結(jié)。我們還可以換一個(gè)角度來討論這個(gè)問題，波斯納法官曾有過一個(gè)計(jì)算：美國聯(lián)邦地方法院審理一個(gè)一審案件的庭審持續(xù)時(shí)間1995年平均為3.4天，依此計(jì)算，17，816件案件僅庭審時(shí)間平均每個(gè)地方法官每年就要為此占用100個(gè)工作日。如果以每年250個(gè)工作日計(jì)算，假設(shè)每件案件都經(jīng)過完整的庭審，每個(gè)美國聯(lián)邦地方法官一年審理的案件數(shù)也不超過60件。我們再來分析中國的情形，首先，中國法院審理的一審案件絕大多數(shù)都經(jīng)過庭審，而且大多數(shù)是由3個(gè)法官而不是1個(gè)法官審理，因此，中國法官審理一個(gè)案件的實(shí)際工作量超過美國聯(lián)邦地方法官；其次，中國21萬法官中實(shí)際審理案件的法官人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有那么多（這一點(diǎn)我們將在下面作詳細(xì)的討論），而美國聯(lián)邦法院的法官人數(shù)和實(shí)際審理案件的法官人數(shù)是基本相同的。從這個(gè)意義上說，以21萬法官為基數(shù)來計(jì)算中國法官的人均審理案件數(shù)是不盡合理的。

為了進(jìn)一步說明案件數(shù)量和法官人數(shù)的關(guān)系，我們不妨再對有關(guān)國家上訴案件的情況作一些分析。例如1987－1989年日本高等法院每年受理的上訴案件平均30000件左右，但實(shí)際審結(jié)的案件約占50％。以高等法院法官總數(shù)280人計(jì)算，平均每個(gè)法官一年審結(jié)的上訴案件數(shù)為54件；美國聯(lián)邦巡回上訴法院1987－1989年受理的上訴案件平均35，000件左右，每年實(shí)際了結(jié)的案件大約占56％左右，且實(shí)際了結(jié)的案件中大約一半的案件屬于“程序性終止”，對法官的工作量沒有大的影響。依此計(jì)算，美國148名聯(lián)邦上訴法官（1988）平均每人每年實(shí)際審理的上訴案件數(shù)為66件。

由此可見，司法統(tǒng)計(jì)所反映的案件數(shù)量與法官實(shí)際審的案件數(shù)之間往往存在很大差別，但不同國家的法官實(shí)際審理的案件數(shù)并無大的差異。盡管各國的訴訟制度不同，各國法官之間也可能存在個(gè)體的差異，但每個(gè)法官所能承擔(dān)的實(shí)際工作量卻應(yīng)當(dāng)有個(gè)合理的極限。如果離開了這個(gè)前提去討論問題，就難免會得出錯(cuò)誤的結(jié)論。因此，在考察案件數(shù)量與法官人數(shù)之間關(guān)系時(shí)，不應(yīng)當(dāng)單純從司法統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)出發(fā)，確定法官員額的重要依據(jù)是每個(gè)法官實(shí)際所能承受的工作量。除此之外，司法體制、訴訟制度對法官人數(shù)的影響也至關(guān)重要的。

二、法院設(shè)置對法官員額的影響

法院是法官進(jìn)行審判活動的場所，從某種意義上說，法院實(shí)際上是法官組成的。因此，法院的設(shè)置與法官的人數(shù)密切相關(guān)，它直接影響到法官員額的確定。法院的設(shè)置是否合理，也直接關(guān)系到法官員額配置的合理性。盡管法院的設(shè)置作為國家司法體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容必然會受到政治因素，特別是政治體制的影響，但從合理配置審判資源考慮，法院設(shè)置的主要依據(jù)應(yīng)當(dāng)是轄區(qū)人口、面積和可能發(fā)生的案件數(shù)量等因素。法院的設(shè)置與行政區(qū)劃的設(shè)立不同：行政區(qū)劃的設(shè)立盡管也會考慮人口、轄區(qū)面積等因素，但更多的是基于國家主權(quán)的考慮。國家主權(quán)作為一種對內(nèi)的最高權(quán)力，其空間范圍是及于國家版圖的任何一個(gè)角落的。國家行使這種地域管轄權(quán)最直接的形式就是在國家主權(quán)所及的所有地區(qū)設(shè)立行政建制而不論這個(gè)地區(qū)的人口多寡、面積大小。任何國家都不會因?yàn)橐粋€(gè)地區(qū)人口稀少或經(jīng)濟(jì)總量達(dá)不到一定水平而拒絕在這個(gè)地區(qū)設(shè)立行政建制，在設(shè)立行政區(qū)劃時(shí)也不會將人口面積以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為主要因素考慮。例如，我國人口最多的省份河南與人口最少的省份西藏自治區(qū)相比，二者相差36倍之多；江蘇省的國內(nèi)生產(chǎn)總值與青海省相比，前者是后者的31倍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距可見一斑。但這些因素并沒有影響中央政府在這些地區(qū)的行政區(qū)劃設(shè)置。從目前世界各國的情況看按行政區(qū)劃設(shè)置法院的情形并不多見，例如，德國全國有16個(gè)州而高等法院有25個(gè)有的州設(shè)有3個(gè)高等法院；而美國有50個(gè)州，聯(lián)邦上訴法院只有13個(gè)聯(lián)邦地方法院有94個(gè)均沒有按行政區(qū)劃設(shè)置。無論法院設(shè)置多于行政建制（如德國）還是少于行政建制（如美國）均是從轄區(qū)面積人口及案件數(shù)量等因素出發(fā)。日本的情況有所不同日本的8個(gè)高等法院及其6個(gè)分院并未按行政區(qū)劃設(shè)置而50個(gè)地方法院則基本與行政區(qū)劃一致即東京都、京都、大阪二府及43個(gè)縣各設(shè)一個(gè)地方法院。但也有例外：日本北海道地域?qū)拸V設(shè)有三個(gè)地方法院。

目前，我國共有3568個(gè)法院，除少數(shù)情況外，絕大多數(shù)按行政區(qū)劃設(shè)置。由于我國幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，因而不同地區(qū)的法院受理案件的情況也是不平衡的，往往同一審級的法院之間受理案件的情況就存在很大差異。一般說來，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法院受理的案件多，標(biāo)的額大，案件類型也要對復(fù)雜，而邊遠(yuǎn)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的法院在案件數(shù)量、標(biāo)的金額和案件的復(fù)雜程度上與前者相比則有很大懸殊。例如，上海浦東新區(qū)法院去年受理的案件近29525件，而海南五指山市法院只有158件，二者相差186倍！有時(shí)這種差別甚至發(fā)生在同一個(gè)省的不同法院之間。例如，海南省的去年受理案件最多的基層法院新華區(qū)法院與受理案件最少的五指山法院審理案件數(shù)也相差十幾倍。更有甚者，我國的一個(gè)基層法院受理案件的數(shù)量甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個(gè)省三級法院受理案件的總和。由于法院之間受理案件的情況不平衡，審判人員人工作量也存在很大差異，例如，廈門湖里區(qū)法院審判人員2000年人均審理案件253.6件，廣東番禺大石法院去年人均結(jié)案239件，而海南五指山市法院的審判人員人均審理案件數(shù)僅為6件。法院之間的這種差別給法官定額制度的實(shí)施造成了困難，如果只考慮案件數(shù)量這個(gè)因素，即便以中等發(fā)達(dá)地區(qū)法院人均審理案件數(shù)作為依據(jù)，我們也有相當(dāng)一部分法院只需幾名甚至一至二名法官足矣，有的法院幾乎可以說沒有必要設(shè)置！顯然，我國法院目前這種設(shè)置成為實(shí)行法官定額制度的一種制約因素，不改變這種情況是無法在全國范圍內(nèi)推行法官定額制的。

三、訴訟程序的設(shè)計(jì)對實(shí)行法官定額制度的影響

程序設(shè)計(jì)是訴訟體制的一個(gè)重要內(nèi)容，也是影響法官定額的一個(gè)重要因素。如前所述，案件的數(shù)量是確定法官工作量的最主要的依據(jù)。然而，案件由于其性質(zhì)不同，處理方式不同或所處審級不同，其所需的工作量是完全不同的。例如，通過和解、訴辯交易或是駁回起訴等庭前方式了結(jié)的案件與通過開庭審理后作出判決的案件相比，前者所需的時(shí)間和法官的工作負(fù)擔(dān)就少許多。從前面的論述中我們可以看到，美國聯(lián)邦地方法院每年受理的案件中只有6％經(jīng)過完整的庭審，而這6％的案件卻占用了2/5的工作日，其余94％的案件都是在剩余3/5的工作日中完成的?？梢?，針對不同的案件設(shè)計(jì)不同的程序，或在同一程序中設(shè)計(jì)不同的處理方式是科學(xué)地確定法官工作量的前提，因而也是合理確定法官員額的前提。然而，在我國的立法和實(shí)踐中，還存在著諸多與此不相適應(yīng)的地方，主要表現(xiàn)要以下幾個(gè)方面：

1.級別管轄混亂

根據(jù)我國現(xiàn)行訴訟程序法的規(guī)定，我國實(shí)行的是四級二審終審制的統(tǒng)一訴訟模式。從法律上說，每一級法院均可以作為一審法院。這樣一來，除基層法院外，其他三級法院既是一審法院，又是上訴法院。近幾年來，由于其他一些因素的趨動，我國高等級的法院受理一審案件的情況不在少數(shù)，甚至最高法院也開始受理一審經(jīng)濟(jì)糾紛案件。然而，法官審理一審案件和上訴審案件所付出的時(shí)間和所花費(fèi)的工作量是不同的，基層法院和基層以上的法院審理一審案件的程序也有一定的區(qū)別，同是一審案件，在不同級別的法院審理所需的時(shí)間和工作量就可能不一樣。因此，在四級法院都可以受理一審案件的情況下，以案件數(shù)量作為確定法官員額的依據(jù)在實(shí)踐中往往難以操作。

從其他國家有關(guān)級別的管轄的情況看，大都作了比較嚴(yán)格的劃分。美國聯(lián)邦法院的一審案件管轄權(quán)原則上統(tǒng)一由地方法院行使，聯(lián)邦巡回法院和最高法院都只是上訴法院。和我國訴訟制度較為接近的大陸法系國家的情形雖然和美國有所不同，但對級別管轄的規(guī)制大都比較明確。例如，德國的四級法院中，區(qū)法院只對小額民事案件、家事案件和輕微的刑事案件有管轄權(quán)，絕大部分案件的一審管轄權(quán)集中在地方法院，地方法院同時(shí)也是區(qū)法院部分案件的上訴審法院。而高等法院除對極少數(shù)涉及嚴(yán)重的犯罪（如破壞和平罪、內(nèi)亂罪、種族屠殺罪等）的刑事案件行使一審管轄權(quán)之外，對其他案件只行使上訴審管轄權(quán)，最高法院則完全不受理任何一審案件。日本的情形與德國相類似，絕大多數(shù)案件的一審管轄權(quán)在地方裁判所和家庭裁判所，與德國不國的是，日本的地方裁判所和家庭裁判所并不同時(shí)是上訴審法院，它們僅僅對簡易裁判所的部分案件行使監(jiān)督權(quán)。日本簡易裁判所、高等法院以及最高裁判所的管轄與德國立法的規(guī)定基本相同。由此可見，國外立法對一審案件管轄權(quán)的規(guī)制是相對集中的，象我國這樣四級法院均有一審案件管轄權(quán)的情況并不多見。

2.缺少案件繁簡分流的訴訟機(jī)制

案件繁簡分流實(shí)際上是指針對不同的案件設(shè)計(jì)不同的程序，通常是提高訴訟效率的一種有效途徑，以避免簡單案件適用復(fù)雜的訴訟程序。實(shí)際上，這種程序上的設(shè)計(jì)對于區(qū)分法官的工作量進(jìn)而確定出合理的法官數(shù)量是有意義的，因?yàn)橐粋€(gè)法官適用簡易程序處理案件和適用普通程序處理案件的結(jié)果可能是案件數(shù)量相同，但所付出的工作量完全不一樣。我國的刑訴法、民訴法中，盡管也都對簡易程序作了規(guī)定，但這種規(guī)定并沒有從根本上解決案件的繁簡分流問題。以民事訴訟為例，首先，我國民訴法對簡易程序適用范圍作了規(guī)定，即對“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的簡單民事案件”可以適用簡易程序，但這一規(guī)定缺乏對案件類別的明確規(guī)定，本身具有不確定性。相比較而言，德國、日本程序法的規(guī)定就明確得多。例如，德國的立法明確規(guī)定訴訟財(cái)產(chǎn)的金額或價(jià)值不超過三千馬克之財(cái)產(chǎn)權(quán)訴訟由區(qū)法院管轄，日本新民事訴訟法亦規(guī)定爭議金額不超過三十萬日元（約3千美元）的案件適用小額訴訟程序；其次，我國民訴法的相關(guān)司法解釋規(guī)定簡易程序?qū)徖磉^程中，若發(fā)現(xiàn)案情復(fù)雜的可以轉(zhuǎn)為普通程序?qū)徖?，這使得簡易程序的適用也具有某種不確定性。第三，為了使得按簡易程序或小額訴訟程序處理的案件能夠迅速、便捷，國外一些立法都對其中相當(dāng)一部分類型的案件作了一審終審的規(guī)定，而我國立法則無此規(guī)定，因此，簡易程序的案件進(jìn)入二審的比例也是無法確定的。綜上所述，由于沒有從根本上實(shí)現(xiàn)案件的繁簡分流，因而也無法依據(jù)案件數(shù)量確定法官的工作量。在這種情況下確定法官員額，很難得出科學(xué)的結(jié)論。

3.訴訟前置程序缺省

訴訟前置程序主要是指案件進(jìn)入庭審之前所設(shè)置的一系列程序，如庭前和解、證據(jù)開示以及刑事訴訟中的訴辯交易等。設(shè)計(jì)各種前置程序主要有二個(gè)目的，一是為了提高庭審的效率，盡可能在開庭之前使雙方爭議焦點(diǎn)和爭議的事實(shí)公開化、明朗化；二是為了盡一切可能使得一部分案件在開庭之前通過和解、撤訴或其他方式了結(jié)。就后者而言，庭前程序?qū)嶋H上達(dá)到了減少法官工作量的目的。在司法實(shí)踐中，許多法官也盡可能通過前置程序來了結(jié)案件以減輕工作負(fù)擔(dān)，訴訟當(dāng)事人則在許多情況下經(jīng)過了前置程序之后對訴論的前景有一個(gè)基本的判斷，為避免在后來漫長的庭審中耗費(fèi)時(shí)間和財(cái)力，也希望在開庭之前了結(jié)案件。目前，許多國家都十分重視對訴訟的前置程序的運(yùn)用，在這一點(diǎn)上，美國最為典型。美國聯(lián)邦地方法院93年到95年經(jīng)過完整庭審案件的數(shù)量占全部案件的比例一直在6％－7％之間。也難怪波斯納法官指出：“地區(qū)法官應(yīng)對工作負(fù)擔(dān)壓力的方法之一是使訴訟當(dāng)事人更難獲得庭審，因?yàn)橥徎ǖ臅r(shí)間比庭前解決花的時(shí)間要長。法官通過寬松地批準(zhǔn)駁回起訴動議和簡易判決動議，對當(dāng)事人施加壓力讓他們在庭審前解決案件”。波斯納的論述，可謂一語驚破夢中人。我國法院的情形就大不相同了。就立法而言，基本沒有對庭前程序作出任何實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，就連調(diào)解這一頗具中國特色的訴訟制度也要求在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上分清是非進(jìn)行調(diào)解。在實(shí)踐中，調(diào)解作為前置程序的情形并不多見。許多情況下都是在法庭辯論結(jié)束之后進(jìn)行調(diào)解，而這時(shí)的調(diào)解，對解決糾紛、減少上訴率固然還有意義，但對于減少法官的工作負(fù)擔(dān)而言已是毫無意義了。

此外，我們還可以從上訴案件撤回上訴的情況來進(jìn)一步考察：從1993年到1999年七年間，撤回上訴的比例雖然在逐年增加，但最高僅為8.3％。這其中絕大部分是因?yàn)闆]有繳納上訴費(fèi)而被作為自動撤回上訴處理的。這個(gè)比例與上文提到的美國聯(lián)邦地方法院進(jìn)入庭審案件的比例大體相當(dāng)，只不過剛好相反而已。由于訴訟前置程序的缺省，中國法院受理案件的絕大部分都必須經(jīng)過完整而復(fù)雜的訴訟程序才能了結(jié)。如此一來，效率不高自不待說，中國法官的工作負(fù)擔(dān)之重也是可想而知了。

四、《法官法》的規(guī)制及其局限

長期以來，對于中國究竟有多少法官這個(gè)問題一直是眾說紛紜，各種引證數(shù)據(jù)之間的差距可謂天壤之別。直到今年七月在全國法院隊(duì)伍建設(shè)工作會議上，最高法院公布了一組數(shù)字，才算是一錘定音。這組數(shù)字顯示：在我國法院的31萬工作人員中，共有首法官1人，大法官41人，高級法官3萬余人，法官18萬余人。也就是說，到目前為止，中國法官人數(shù)已達(dá)到21萬。據(jù)從有關(guān)方面了解，這個(gè)數(shù)字實(shí)際上是全國各級法院中被正式授予法官等級（法銜）的人數(shù)。從統(tǒng)計(jì)資料來源的權(quán)威性和準(zhǔn)確性來說，這個(gè)數(shù)字應(yīng)當(dāng)是沒有疑義的。然而，問題在于，這21萬人中的相當(dāng)一部分只有法官之名并無法官之實(shí)。這主要是由于以下三個(gè)方面的原因造成的。

1.法官職務(wù)的非法官化

《法官法》明確規(guī)定：法官是指依法行使國家審判權(quán)的審判人員。這一規(guī)定對法官概念的內(nèi)涵作了限定，即“依法行使國家審判權(quán)的審判人員”。眾所周知，我國法院的干部一直按行政干部序列管理，套用行政干部的職級。而根據(jù)有關(guān)規(guī)定，審判人員的級別相對同級行政機(jī)關(guān)的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員而言要高一些，因此，為解決一些非審判人員的級別待遇，幾乎每個(gè)法院都將一部分非審判崗位的工作人員任命審判職務(wù)。筆者曾經(jīng)作過一個(gè)調(diào)查在有的法院中具有審判職務(wù)的非審判人員的比例甚至高達(dá)22.2％即使是平均計(jì)算也有15％。如此看來我國法院21萬法官中至少有15％的人并非“依法行使審判權(quán)的審判人員”，其中相當(dāng)一部分人完全沒有審理過案件，甚至有的人完全不具有基本的法律知識。近年來，隨著我國各級法院審判人員的地位不斷提高，法院內(nèi)部非審判崗位的工作人員希望獲得法官資格的人愈來愈多，加上新法官法生效之前法官準(zhǔn)入條件較低，也使得法院內(nèi)部一部分實(shí)質(zhì)上尚不具備法官條件的人員趕上了末班車而被任命為法官，從一定程度上也加重了法官職務(wù)非法官化的不正常狀態(tài)。

2.法官職位的行政化

按照《法官法》和《人民法院組織法》的規(guī)定，同一級法院的法官的職位是從院長一直到助審員的等級序列設(shè)置的，而且每一個(gè)職位均有與之相對應(yīng)的行政級別，例如高級法院院長是副省長級，中級法院的審判員可以是處級或科級等等。［33］長期以來，人們把職級晉升的情況作為評價(jià)一個(gè)法官工作實(shí)績的重要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于我國法院審判權(quán)行使過程中的行政化傾向，絕大多數(shù)擔(dān)任院、庭長職務(wù)的法官的主要任務(wù)是參與審判管理和出席各種會議，并不直接行使審判權(quán)。這樣就形成了一個(gè)怪圈：當(dāng)一個(gè)優(yōu)秀的法官被認(rèn)為是足夠優(yōu)秀時(shí)，他就不再是一個(gè)嚴(yán)格意義上的法官了。實(shí)際上，長期以來，在我國的各級法院普遍存在“低級法官干，高級法官看”的現(xiàn)象，這種狀況所造成的一個(gè)直接后果就是法官的總數(shù)逐年增加，但實(shí)際審判案件的資深法官人數(shù)卻越來越少，助理審判員成了審判一線的主要力量。

我國各級法院的院、庭長占審判人員總數(shù)的40％多。如此之多的資深法官并不直接審理案件，這在世界各國恐怕都是少有的。當(dāng)然，各級法院的院長、庭長是當(dāng)之無愧的法官，而且應(yīng)當(dāng)是首席法官，然而，在這些首席法官們只充當(dāng)管理者的角色并不直接行使審判權(quán)的情況下，法官這一稱謂對他們還有什么實(shí)際意義呢？

3.法官與執(zhí)行員混為一談

目前，我國各級法院除了審判人員外，還有相當(dāng)一部分執(zhí)行員負(fù)責(zé)辦理民事案件判決和裁定的執(zhí)行事項(xiàng)和刑事案件判決和裁定中關(guān)于財(cái)產(chǎn)部分的執(zhí)行事項(xiàng)。《人民法院組織法》和《法官法》都把執(zhí)行員劃入審判人員以外的“其他人員”，似乎在理解上執(zhí)行員不應(yīng)屬于審判人員（法官）的范疇。實(shí)際上，由于執(zhí)行行為的性質(zhì)所決定，世界其他國家在立法上都沒有將執(zhí)行人員劃入法官的范疇。例如在美、英等國，執(zhí)行官是行政官員而非司法官，日本的執(zhí)行官雖由法院任命，但執(zhí)行官和法官并非同一序列管理，執(zhí)行官人數(shù)是不包括在法官人數(shù)中的。然而，我國的《法官法》雖然將執(zhí)行員視為其他工作人員，但卻規(guī)定“參照本法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理”，這個(gè)參照，便成為我國各級法院將執(zhí)行員等同于法官的立法依據(jù)。這不能說是《法官法》的一個(gè)疏漏。長期以來，我國各級法院的執(zhí)行員不僅要求取得法官資格，而且必須被任命為審判員或助理審判員。執(zhí)行人員劃入法官序列的利弊是一個(gè)相對復(fù)雜的問題，這里暫不去論及。然而，值得指出的是，由于《法官法》的這個(gè)疏漏，卻使得我國各級法院的法官的人數(shù)增加了大約11％。而這部分人員無論從什么意義上說都與法官法規(guī)定的“依法行使國家審判權(quán)的審判人員”概念風(fēng)馬牛不相及。

上述三個(gè)方面的分析提出了一個(gè)令人難堪的結(jié)論：我國各級法院有號稱21萬的龐大法官陣容，卻只有三分之一的法官在審判案件，而且其中多數(shù)還是年輕的助理審判員。這在當(dāng)今世界各國恐怕是絕無僅有的。盡管《法官法》對法官概念的內(nèi)涵作了明確界定，但對確定法官員額比例卻缺乏相應(yīng)的規(guī)制，這就使得這些年來我國法院對總?cè)藬?shù)（編制）的控制十分嚴(yán)格，相反，對法官職務(wù)任命過多、過濫的情況卻一直沒有采取有效的措施予以遏制。當(dāng)然，《法官法》的修改出現(xiàn)了一個(gè)契機(jī)，新的《法官法》對實(shí)行法官定額管理作了原則性的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說，這一規(guī)定盡管十分原則，但卻是目前在我國實(shí)行法官定額制度的唯一立法依據(jù)。

五、建立中國法官定額制度的基本構(gòu)想

在中國法官職業(yè)化進(jìn)程中，建立法官員額制度是一個(gè)必然的選擇。而一項(xiàng)新制度的建立，是以對舊制度的改革為前提的。因此，建立中國法官員額制度的過程就是對現(xiàn)行體制進(jìn)行改革的過程，只有創(chuàng)造出一個(gè)適合這一制度生長的體制環(huán)境，這項(xiàng)制度的建立才有可能。

1.建立與人口和轄區(qū)面積相適應(yīng)的法院體系

法院的設(shè)置實(shí)際上是一個(gè)審判資源的配置問題，而人口和轄區(qū)面積這兩個(gè)因素直接影響審判工作量，也直接關(guān)系到審判資源的配置是否合理。因此，法院的設(shè)置當(dāng)以人口和轄區(qū)面積作為主要依據(jù)。由于我國人口分布極不平衡，有的地區(qū)人口稠密，有的地區(qū)人煙稀少，因而按現(xiàn)有的行政區(qū)劃設(shè)置法院，勢必會產(chǎn)生法院之間案件量的極不平衡的局面，從而使得有限的審判資源得不到合理配置。由于我國人口和轄區(qū)面積的不平衡首先反映在省一級建制上，因此，參照日本等國的做方法，在法院設(shè)置上首先應(yīng)打破省級行政區(qū)劃，在全國按人口和地區(qū)面積劃分若干司法區(qū)，每區(qū)設(shè)立一個(gè)高級法院。這種設(shè)置類似目前我國人民銀行的管理模式，因而在操作上并非全無先例可循。在高級法院以下仍可基本維持現(xiàn)行體制的基本模式設(shè)立二級法院，在現(xiàn)有的中級法院建制的基礎(chǔ)上打破地區(qū)級行政區(qū)劃，按人口和轄區(qū)面積設(shè)立若干個(gè)地方法院。目前，我國的幾個(gè)直轄市中級法院的設(shè)置實(shí)際上就與地區(qū)級行政區(qū)劃無關(guān)，而基層法院從方便訴訟考慮，則可以維持目前按縣級行政區(qū)劃設(shè)置的局面，只是應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地把根據(jù)人口和轄區(qū)面積適當(dāng)?shù)卣{(diào)整目前的法官人數(shù)。

改變現(xiàn)行的法院設(shè)置是實(shí)行法官員額管理的第一個(gè)前提，只有真正實(shí)現(xiàn)了按人口、轄區(qū)面積而不是按行政區(qū)劃設(shè)置法院，全國法院的審判工作量才能基本趨于平衡，法官員額管理也才有實(shí)現(xiàn)的可能。

2.建立與上述法院體系相適應(yīng)的訴訟模式

如果說改變目前的法院設(shè)置相對法官員額制度的建立而言是一種硬環(huán)境的改變，那么改革現(xiàn)行的訴訟模式則是一種軟環(huán)境的變化。應(yīng)當(dāng)說，新訴訟模式與新的法院體系是相適應(yīng)的。建立新的訴訟模式，首先必須實(shí)現(xiàn)案件的繁簡分流，把相當(dāng)一部分小額債務(wù)案件、簡單民事案件和輕微刑事案件劃分出來，由各基層法院完全按簡易程序?qū)徖?，這不僅需要從立法上對簡易案件作出明確的界定，而且應(yīng)當(dāng)對簡易程序進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制。其次，規(guī)范級別管轄，徹底改變目前四級法院均有一審案件管轄權(quán)的狀況，所有的一審案件均由地方法院和基層法院分別按普通程序和簡易程序?qū)徖??；鶎臃ㄔ喊春喴壮绦驅(qū)徖淼暮喴装讣瓌t上實(shí)行一審終審，地方法院以高級法院作為其上訴審法院。最高法院則以審判監(jiān)督為主，重點(diǎn)對高級法院發(fā)生法律效力的判決實(shí)行審判監(jiān)督。第三，引入訴訟前置程序，一方面力爭使一部分案件能夠在庭前了結(jié)，另一方面也有利于提高庭審的效率。

按照上述模式改革我國現(xiàn)行的訴訟體制是實(shí)行法官定額管理的前提和必要條件，只有實(shí)現(xiàn)了案件繁簡分流，規(guī)范了級別管轄并適當(dāng)引入訴訟前置程序，案件的數(shù)量與法官的工作量的計(jì)算才可能有科學(xué)的依據(jù)。

3.規(guī)范法官職位

規(guī)范法官職位設(shè)置是實(shí)現(xiàn)法官定額管理的第三個(gè)前提，也是最重要的一個(gè)前提。實(shí)際上，規(guī)范法官職位的過程既是對現(xiàn)有法官隊(duì)伍實(shí)行優(yōu)化的過程，也是對我國現(xiàn)有21萬法官進(jìn)行斟別的過程。這種優(yōu)化和斟別實(shí)際上是在現(xiàn)有法官人數(shù)基礎(chǔ)上對法官員額的初步確定。

規(guī)范法官職位首先必須按照《法官法》的規(guī)定，嚴(yán)格限制非審判人員擔(dān)任法官的比例，除極少數(shù)特殊崗位外，非審判人員不得任審判職務(wù)；其次，減少審判管理性職務(wù)的設(shè)置，引入首席法官的概念，淡化院、庭長的行政管理職能。目前我們有的法院已經(jīng)開始取消副庭長的崗位設(shè)置，這種做法對于改變審判管理性崗位設(shè)置過多的現(xiàn)狀是有積極意義的。假設(shè)我們在現(xiàn)有40％的院、庭長基礎(chǔ)上減少一半職位，每個(gè)法院仍然可以保留12名院、庭長的職位，而實(shí)際從事審判工作的法官將會增加4萬多人；第三，參照國際上的通行做法，對執(zhí)行員實(shí)行單獨(dú)序列管理，執(zhí)行員不再編入法官序列。實(shí)際上，執(zhí)行難所涉及的因素很多，試圖通過提高執(zhí)行人員的地位甚至賦予執(zhí)行人員裁判權(quán)的做法來解決執(zhí)行難的問題是有害無益的；第四，明確助理審判員職責(zé)。依《法官法》，助理審判員是法官，這本無可非議，但根據(jù)《人民法院組織法》的規(guī)定，助理審判員行使審判權(quán)是有條件的，即只能“臨時(shí)代行審判員職務(wù)”。但在實(shí)踐中，助理審判員往往一經(jīng)任命，即無條件代行審判員職務(wù)，“臨時(shí)”二字早已灰飛煙滅。由于目前我國各級法院助理審判員人數(shù)眾多（超過審判員），如果將助理審判員一律視為法官，則不僅法官人口基數(shù)增大，而且還會給將來實(shí)行法官助理制度造成障礙。因此，合理確定法官員額就應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的助理審判員進(jìn)行斟別，對符合法官條件的任命為審判員，其余的可以擔(dān)任法官助理而不宜再編入法官序列；第五，建立強(qiáng)制淘汰機(jī)制，通過培訓(xùn)考核以及審判長資格選任等多種方式對現(xiàn)有法官進(jìn)行必要的再選擇，因?yàn)闊o論從哪個(gè)意義上說，實(shí)行法官員額管理后在法官編制序列之內(nèi)的法官應(yīng)當(dāng)無一例外地都是符合條件的法官，濫竽充數(shù)是不行的。實(shí)際上，建立強(qiáng)制淘汰機(jī)制的目的在于加速對現(xiàn)有法官隊(duì)伍中的不合條件者的置換過程，否則，一旦實(shí)行法官定額管理，就會面臨高素質(zhì)人才無法進(jìn)入的窘境。wWw.gWyoO.

綜上所述，本文討論了在中國建立法官定額制度三個(gè)前提條件。實(shí)際上，滿足了上述三個(gè)條件，法官定額制度的實(shí)施就只是一個(gè)單純的技術(shù)問題了。顯然，實(shí)現(xiàn)上述三個(gè)前提條件的過程將是艱難的，它不僅涉及立法的修改，體制的改革和觀念的更新，它甚至?xí)婕霸S多人的切身利益。因此，建立中國法官員額制度，我們不僅需要信心和勇氣，而且更需要嚴(yán)肅認(rèn)真的科學(xué)態(tài)度和腳踏實(shí)地的精神。除此之外，我們別無選擇。