導(dǎo)語(yǔ)：人大對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督芻議論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是具有最高法律效力的監(jiān)督。人大監(jiān)督具有權(quán)力來(lái)源的權(quán)威性、監(jiān)督對(duì)象的廣泛性、監(jiān)督層次的至上性和監(jiān)督方式的間接性等特點(diǎn)。人大及其常委會(huì)依法行使司法監(jiān)督權(quán)是保障司法機(jī)關(guān)公正司法的客觀需要。目前，人大監(jiān)督的主要缺陷表現(xiàn)在：監(jiān)督條款過(guò)于原則，不具有可操作性，監(jiān)督權(quán)難以行使；監(jiān)督剛性不足，監(jiān)督權(quán)虛置；被監(jiān)督者法律責(zé)任不明，監(jiān)督權(quán)威缺失。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督完全可以從個(gè)案入手，各級(jí)人大常委會(huì)要嚴(yán)格按照《監(jiān)督法》規(guī)定的監(jiān)督方式對(duì)司法機(jī)關(guān)辦理的案件進(jìn)行監(jiān)督。為了提升人大對(duì)司法權(quán)的實(shí)際監(jiān)督水平，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善人大監(jiān)督制度：轉(zhuǎn)變觀念，打破監(jiān)督權(quán)“休眠”狀態(tài)；建立專門(mén)的人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人大監(jiān)督員制度；不斷完善監(jiān)督立法，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督司法權(quán)的法制化；進(jìn)一步細(xì)化人大監(jiān)督程序。

【關(guān)鍵詞】人大監(jiān)督；司法權(quán)；個(gè)案監(jiān)督；制度完善

【正文】

社會(huì)公平正義是人類社會(huì)共同的向往和追求，是社會(huì)主義法治的價(jià)值追求。司法是保護(hù)公民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的最后屏障。司法機(jī)關(guān)及其法官、檢察官掌握著國(guó)家審判權(quán)、檢察權(quán)，要防止其濫用權(quán)力，就必須對(duì)司法權(quán)進(jìn)行有效的監(jiān)督制約論文。

當(dāng)司法權(quán)沒(méi)有受到足夠的監(jiān)督制約時(shí)，司法腐敗便會(huì)成為必然趨勢(shì)。近年來(lái)，在法院系統(tǒng)，重慶、海南、廣東、云南、遼寧等10個(gè)高級(jí)法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)，一批中級(jí)法院院長(zhǎng)先后因涉嫌腐敗被處刑罰。2005至2006年，安徽省阜陽(yáng)市前后三任中級(jí)法院院長(zhǎng)同時(shí)被起訴，103名法官和相關(guān)人員涉案，引起國(guó)內(nèi)外司法界強(qiáng)烈震蕩。2002年，武漢中院因爆發(fā)“腐敗窩案”而震驚中國(guó)司法界，涉案人員中，不僅包括當(dāng)時(shí)的武漢中院常務(wù)副院長(zhǎng)柯昌信和副院長(zhǎng)胡昌尤，還包括副庭長(zhǎng)3名、審判員7名、書(shū)記員1名和44名律師。臨危受命任中院院長(zhǎng)的周文軒“高調(diào)反腐”，推出所謂的“刮骨療毒”，對(duì)需評(píng)估、審計(jì)、鑒定、拍賣的案件，一律采取隨機(jī)搖號(hào)的方式選定中介機(jī)構(gòu)。2007年9月，周文軒又因犯受賄罪被判刑10年。2010年6月，武漢市中院6名執(zhí)行局法官再次集體落馬，涉案4億元。2010年1月，最高人民法院前副院長(zhǎng)黃松有因貪污、受賄罪被判處無(wú)期徒刑，黃松有成為建國(guó)以來(lái)司法系統(tǒng)因涉嫌貪腐而落馬的最高級(jí)別官員。在檢察系統(tǒng)，2005年，原江西省人民檢察院檢察長(zhǎng)丁鑫發(fā)因受賄、挪用公款被判處有期徒刑17年。2007年，原天津市人民檢察院檢察長(zhǎng)李寶金因受賄罪和挪用公款罪被判處死刑，緩期二年執(zhí)行。2010年，最高人民法院和最高人民檢察院的工作報(bào)告反對(duì)票分別達(dá)479票和411票，是所有報(bào)告中反對(duì)票最多的，這在一定程度上表達(dá)了人民代表對(duì)“兩高”的不滿。近十年來(lái)，司法的公信力不斷降低，司法的權(quán)威性受到嚴(yán)重?fù)p害。

人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)由其產(chǎn)生的國(guó)家司法機(jī)關(guān)（人民法院和人民檢察院）的監(jiān)督是其憲法地位的一項(xiàng)重要權(quán)力。人大及其常委會(huì)依法行使司法監(jiān)督權(quán)是保障司法機(jī)關(guān)公正司法的客觀需要。人大監(jiān)督司法權(quán)的實(shí)質(zhì)，是按照憲法和法律賦予的職權(quán)，對(duì)國(guó)家司法權(quán)進(jìn)行制約，以保證司法機(jī)關(guān)按照人民的意志和需要運(yùn)轉(zhuǎn)。2008年11月，中央政法委提出的《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，已經(jīng)中央政治局會(huì)議原則同意下發(fā)貫徹執(zhí)行。按照黨中央的要求，新一輪的司法改革要以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約為重點(diǎn)。[①]強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)審判權(quán)、檢察權(quán)的監(jiān)督，是加強(qiáng)對(duì)司法權(quán)監(jiān)督制約的重要途徑。

一、人大監(jiān)督是最高法律效力的監(jiān)督

國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)為全面保證國(guó)家法律的有效實(shí)施，通過(guò)法定程序，對(duì)由它產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施法律的監(jiān)督。在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中有各種形式的監(jiān)督，但人大監(jiān)督不同于黨的紀(jì)檢監(jiān)督、政府的行政監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督和政協(xié)的民主監(jiān)督，它是國(guó)家最高層次、具有最高法律效力的監(jiān)督。人大監(jiān)督的特點(diǎn)表現(xiàn)在：

（一）權(quán)力來(lái)源的權(quán)威性

人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，既體現(xiàn)了廣大人民通過(guò)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，管理國(guó)家事務(wù)；同時(shí)，又體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力意志，具有法律賦予的權(quán)威性。人民代表大會(huì)是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，在“議行合一”的政治體制下，行政權(quán)、司法權(quán)都來(lái)自于人民代表大會(huì)。人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其監(jiān)督權(quán)直接來(lái)源于憲法。人大法律監(jiān)督所依據(jù)的是具有最高法律效力的國(guó)家根本大法，而在行政監(jiān)督和司法監(jiān)督中，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)所依據(jù)的可以是憲法，但更多的是依據(jù)法律、法規(guī)行使監(jiān)督權(quán)。在法律效力上，后者位居憲法之下，其權(quán)威性是無(wú)法與人大監(jiān)督相比的。人大監(jiān)督代表的是國(guó)家意志、人民意志，體現(xiàn)的是我國(guó)國(guó)體和政體的本質(zhì)與內(nèi)容。

（二）監(jiān)督對(duì)象的廣泛性

人大的法律監(jiān)督，從對(duì)象上，包括立法、司法、行政機(jī)關(guān)；從客體上，包括了三機(jī)關(guān)的人事、財(cái)政、立法、執(zhí)法活動(dòng)。在我國(guó)，沒(méi)有任何其他機(jī)關(guān)能夠像人大一樣同時(shí)擁有監(jiān)督全部國(guó)家機(jī)關(guān)重要活動(dòng)的權(quán)力。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，不僅制定法律，而且還要產(chǎn)生執(zhí)法的國(guó)家機(jī)關(guān)；不僅監(jiān)督法律的實(shí)施，而且監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作；不僅決定國(guó)家或地方社會(huì)生活中的各種重大問(wèn)題，而且通過(guò)監(jiān)督來(lái)保證其決定的貫徹落實(shí)。正是在這種廣泛的全面的最具有普遍性的監(jiān)控之下，人民代表大會(huì)將國(guó)家和社會(huì)生活的重要方面、重要領(lǐng)域全部納入其監(jiān)督的范圍之中，其能力所及范圍是其他監(jiān)督形式難以達(dá)到的。

（三）監(jiān)督層次的至上性

在我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中，有各種形式的監(jiān)督。但只有人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，是代表國(guó)家和人民的具有最高法律效力的監(jiān)督。我國(guó)國(guó)家權(quán)力是統(tǒng)一的，不可分割的。從表面看，我國(guó)國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)和軍事權(quán)，但是這些權(quán)力只是分工而并非分立，它們都屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)。國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督（檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督）。人大監(jiān)督同其他國(guó)家監(jiān)督形式之間不是平行關(guān)系，而是授權(quán)與被授權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系。國(guó)家機(jī)關(guān)體系內(nèi)一切其他層次的監(jiān)督都必須向它負(fù)責(zé)，并接受它的監(jiān)督和制約。人大通過(guò)法律來(lái)規(guī)定行政監(jiān)督、司法監(jiān)督的范圍、形式等內(nèi)容，并對(duì)行政監(jiān)督和司法監(jiān)督系統(tǒng)執(zhí)行憲法、法律授權(quán)的情況進(jìn)行監(jiān)督。行政監(jiān)督和司法監(jiān)督對(duì)被監(jiān)督者的監(jiān)督和處理，被監(jiān)督者如果不服可以提出申訴，直至終審裁決。而權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)被監(jiān)督者及其事項(xiàng)所做出的決定、決議，被監(jiān)督者必須執(zhí)行。因而，人大監(jiān)督是最高層次的國(guó)家監(jiān)督形式。（四）監(jiān)督方式的間接性

人大的監(jiān)督權(quán)側(cè)重于對(duì)監(jiān)督對(duì)象起威懾、督促、指導(dǎo)作用，主要是通過(guò)間接手段來(lái)達(dá)到監(jiān)督目的，一般不直接去糾正、處理違法行為。人大監(jiān)督的間接性主要表現(xiàn)在以下監(jiān)督形式上：評(píng)介性，人大在聽(tīng)取“一府兩院”的工作報(bào)告，或?qū)λ鼈冞M(jìn)行質(zhì)詢時(shí)，通常只發(fā)表一些評(píng)介性意見(jiàn)，從而為“一府兩院”修正錯(cuò)誤提供“參數(shù)”；通告性，通告有關(guān)機(jī)關(guān)其行為違反了法律，警告它們不要再干下去；批評(píng)性，對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)的違法行為提出批評(píng)性意見(jiàn)，要求自行糾正其違法行為；督促性，要求有關(guān)機(jī)關(guān)改變或撤銷違反法律的法規(guī)、決定、命令或判決。[②]人大對(duì)司法機(jī)關(guān)監(jiān)督時(shí)，這種間接性更加突出。人大對(duì)那些即使明顯違法的判決裁定，也不能直接宣布其無(wú)效，而只能督促司法機(jī)關(guān)依法辦案，糾正錯(cuò)誤，或者對(duì)他們提起質(zhì)詢。提出質(zhì)詢，也是為了進(jìn)一步施加壓力，促使司法機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤。人大最嚴(yán)厲的監(jiān)督方式是罷免或撤職，而罷免或撤職都僅僅是促使司法機(jī)關(guān)依法辦案的手段。

二、人大監(jiān)督司法權(quán)的現(xiàn)狀和不足

十屆全國(guó)人大以來(lái)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督有所加強(qiáng)。除一年一度審議“兩高”工作報(bào)告以外，從2004年起，全國(guó)人大常委會(huì)每年都聽(tīng)取“兩高”的專項(xiàng)工作報(bào)告。[③]2006年8月27日，《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》）由十屆人大常委會(huì)第23次會(huì)議通過(guò)。按照《監(jiān)督法》的規(guī)定，人大常委會(huì)監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的基本方式有：聽(tīng)取和審查司法機(jī)關(guān)的專題工作報(bào)告，審查和檢查法律法規(guī)的實(shí)施情況，規(guī)范性文件的備案審查，詢問(wèn)與質(zhì)詢，特定問(wèn)題的調(diào)查，審議和決定撤職權(quán)等。在地方上，近若干年來(lái)，地方權(quán)力機(jī)關(guān)一直積極探索對(duì)司法機(jī)關(guān)監(jiān)督的其他形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，共有51個(gè)省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)或市級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定了監(jiān)督工作條例，其中有的省市人大或人大常委會(huì)專門(mén)制定了對(duì)人民法院、人民檢察院的監(jiān)督條例。在這些條例中，確立了一些各具特色的權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督形式。如執(zhí)法檢查和執(zhí)法責(zé)任制、送發(fā)法律監(jiān)督書(shū)、錯(cuò)案追究制度、述職評(píng)議、個(gè)案監(jiān)督制度等。

盡管近年來(lái)人大對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督有所加強(qiáng)，但總體而言，人大對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督仍不盡如人意。目前，人大監(jiān)督的缺陷主要表現(xiàn)在：

（一）監(jiān)督條款過(guò)于原則，不具有可操作性，監(jiān)督權(quán)難以行使。1990年10月起草的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法（修改稿）》有6章89條的。1997年11月，在七易其稿之后出爐的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督法（試擬稿）》有10章116條。2002年8月，首次提請(qǐng)審議的《監(jiān)督法》（草案）也有7章73條。但由于在審議中對(duì)一些重要問(wèn)題爭(zhēng)議較大，2006年6月，提請(qǐng)三審的《監(jiān)督法（草案）》僅剩下九章48條。由于條文過(guò)少，許多應(yīng)當(dāng)規(guī)定的監(jiān)督條款沒(méi)有規(guī)定。如在“詢問(wèn)和質(zhì)詢”及“特定問(wèn)題調(diào)查”一章中對(duì)基本的質(zhì)詢權(quán)行使的范圍和特定問(wèn)題范圍都沒(méi)有列舉規(guī)定。又如監(jiān)督程序條款過(guò)于簡(jiǎn)單、粗疏，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)的啟動(dòng)非常困難。

（二）監(jiān)督剛性不足，監(jiān)督權(quán)虛置?，F(xiàn)行憲法實(shí)施以來(lái)，人大及其常委會(huì)的一些監(jiān)督權(quán)長(zhǎng)期處在“休眠”狀態(tài)。如“質(zhì)詢權(quán)”是人大監(jiān)督權(quán)中的一項(xiàng)“核心權(quán)力”，它比一般監(jiān)督更具有針對(duì)性和剛性。但至今為止，全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有提出過(guò)一例質(zhì)詢案。就全國(guó)而言，一年公開(kāi)報(bào)道的質(zhì)詢案不過(guò)10件左右。據(jù)《人民代表報(bào)》一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查顯示，約83.1%的代表未曾使用過(guò)質(zhì)詢權(quán)。有專家估算，30年來(lái)有不少于80%的地方各級(jí)人大或常委會(huì)沒(méi)有發(fā)生過(guò)一起質(zhì)詢案。這與我國(guó)4萬(wàn)多個(gè)各級(jí)人大、320多萬(wàn)名各級(jí)人大代表數(shù)量相比，顯得有些不協(xié)調(diào)。[④]香港大學(xué)法律學(xué)院孫瑩收集了自1979年至2008年縣級(jí)以上各級(jí)人大行使質(zhì)詢權(quán)的案例92個(gè)，其中，質(zhì)詢行政機(jī)關(guān)的73起，質(zhì)詢公安機(jī)關(guān)的9起，質(zhì)詢審判機(jī)關(guān)的8起，質(zhì)詢檢察機(jī)關(guān)的只有1起。[⑤]又如特定問(wèn)題調(diào)查，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的一種重要措施。但是，在實(shí)踐中，自1954年第一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議召開(kāi)以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)從未組織過(guò)特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)。有的同志認(rèn)為，“這并不是全國(guó)人大及其常委會(huì)放棄行使組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的職權(quán)，而是因?yàn)橐恢蔽闯霈F(xiàn)有必要組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的情形?！盵⑥]筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是難以成立的。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)曾多次出現(xiàn)需要人大及其常委會(huì)組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的情形。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，這種情形更是多次出現(xiàn)，法律界人士也曾呼吁全國(guó)人大對(duì)某些事件組成特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，[⑦]但全國(guó)人大常委會(huì)從未作出過(guò)積極回應(yīng)。

（三）被監(jiān)督者法律責(zé)任不明，監(jiān)督權(quán)威缺失。從監(jiān)督的視角看，如果司法機(jī)關(guān)的工作報(bào)告沒(méi)有被人大通過(guò)（2001年2月，遼寧省沈陽(yáng)市十二屆人大四次會(huì)議上，該市中級(jí)法院2000年的工作報(bào)告未被通過(guò)。在出席閉幕會(huì)議的474名代表中，只有218人對(duì)報(bào)告投了贊成票，反對(duì)的162人，棄權(quán)82人，未按表決器的9人，贊成票沒(méi)有超過(guò)半數(shù)，法院工作報(bào)告未獲人大通過(guò)），司法機(jī)關(guān)必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但《監(jiān)督法》沒(méi)有專章規(guī)定法律責(zé)任，現(xiàn)行法律對(duì)司法機(jī)關(guān)責(zé)任的性質(zhì)、責(zé)任的具體內(nèi)涵以及具體承擔(dān)責(zé)任的司法人員的范圍等都沒(méi)有規(guī)定。人大質(zhì)詢是一種具有強(qiáng)制性的監(jiān)督方式，質(zhì)詢案一般是因重大問(wèn)題提起的，人大提出質(zhì)詢后，被質(zhì)詢?nèi)素?fù)有在法定期限內(nèi)作出答復(fù)的義務(wù)，如果代表或常委會(huì)組成人員對(duì)質(zhì)詢案的答復(fù)不滿意，質(zhì)詢案的答復(fù)表決沒(méi)有獲得通過(guò)，除了再作答復(fù)之外，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的主要責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)被罷免、撤職等法律后果。但《監(jiān)督法》沒(méi)有對(duì)質(zhì)詢的法律后果作出規(guī)定，這就削弱了質(zhì)詢的強(qiáng)制性和法律效力。特定問(wèn)題調(diào)查也存在類似的問(wèn)題。

三、以個(gè)案為切入點(diǎn)是人大監(jiān)督司法權(quán)的重要途徑

關(guān)于人大的個(gè)案監(jiān)督問(wèn)題，我國(guó)理論和實(shí)踐中長(zhǎng)期存在爭(zhēng)論。全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)個(gè)案監(jiān)督的認(rèn)識(shí)也有個(gè)變化的過(guò)程。1989年，七屆全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告指出：“人大在監(jiān)督法院、檢察院的工作時(shí)，不直接處理具體案件。對(duì)法院、檢察院的工作有意見(jiàn)，可以提出質(zhì)詢和詢問(wèn)。糾正錯(cuò)案應(yīng)當(dāng)由法院、檢察院嚴(yán)格按照法律程序去辦。人大如果對(duì)法院、檢察院處理的特別重大的案件有意見(jiàn)，可以聽(tīng)取法院、檢察院的匯報(bào)，也可以依法組織調(diào)查，如確屬錯(cuò)案，可以責(zé)成法院、檢察院依法糾正或處理?！睆囊陨媳硎隹梢钥吹剑瑱?quán)力機(jī)關(guān)原則上是不贊成個(gè)案監(jiān)督的。步入90年代后，全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的講話中，逐漸對(duì)個(gè)案監(jiān)督加以肯定。而之所以會(huì)有這樣的變化，重要原因之一是：從八屆全國(guó)人大開(kāi)始，每年全國(guó)人大開(kāi)會(huì)時(shí)，代表們對(duì)“兩高”工作報(bào)告的贊成票逐年降低，到九屆人大一次會(huì)議的時(shí)候，最高法院工作報(bào)告獲2/3贊成票，而最高檢察院工作報(bào)告剛過(guò)1/2贊成票。[⑧]1999年，為了加強(qiáng)及規(guī)范個(gè)案監(jiān)督，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)提交了《關(guān)于對(duì)審判、檢察工作中重大違法案件實(shí)施監(jiān)督的決定》的議案。但“兩高”對(duì)“個(gè)案監(jiān)督”表達(dá)了強(qiáng)烈的不同意見(jiàn)，該議案經(jīng)1999年8月和10月由人大常委會(huì)進(jìn)行兩次審議后，司法監(jiān)督的草案最終被擱置。這也是全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)《立法法》的規(guī)定，第一次將一個(gè)法律議案變成廢案（《立法法》第39條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議的法律案，因各方面對(duì)制定該法律的必要性、可行性等重大問(wèn)題存在較大意見(jiàn)分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經(jīng)過(guò)兩年沒(méi)有再次列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程審議的，由委員長(zhǎng)會(huì)議向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，該法律案終止審議）。2004年8月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)審議的監(jiān)督法草案第58條第2款曾規(guī)定：“人民代表大會(huì)專門(mén)委員會(huì)可以決定將有關(guān)案件向有關(guān)審判、檢察機(jī)關(guān)初步詢問(wèn)核實(shí)。專門(mén)委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以提請(qǐng)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議決定，將有關(guān)案件交審判、檢察機(jī)關(guān)處理，并要求報(bào)告辦理結(jié)果；專門(mén)委員會(huì)研究后對(duì)辦理結(jié)果不滿意的，可以向委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議報(bào)告情況，并提出處理建議?！痹摬莅笇?duì)個(gè)案監(jiān)督作出了肯定性的規(guī)定。但在審議中，對(duì)此爭(zhēng)議仍然很大。所以，監(jiān)督法草案三次審議稿中刪去了關(guān)于個(gè)案監(jiān)督的規(guī)定，2006年8月通過(guò)的監(jiān)督法文本中，也再?zèng)]有出現(xiàn)個(gè)案監(jiān)督的內(nèi)容。

筆者認(rèn)為，《監(jiān)督法》沒(méi)有規(guī)定個(gè)案監(jiān)督并不意味著國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)完全否定個(gè)案監(jiān)督，根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定也難以得出個(gè)案監(jiān)督是違法的結(jié)論，立法機(jī)關(guān)否定的是背離人大監(jiān)督特點(diǎn)的個(gè)案監(jiān)督方式。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督完全可以從個(gè)案入手，一概否定人大監(jiān)督可以涉及具體案件，既不符合人大監(jiān)督的原理，也不符合監(jiān)督實(shí)際。如果說(shuō)人大及其常委會(huì)只能立足于更高層次的全局性的監(jiān)督或只能進(jìn)行抽象的、宏觀的、形式上的監(jiān)督，而不能涉及具體案件，一旦涉及具體案件就是干涉司法權(quán)，影響司法獨(dú)立，這恰恰是對(duì)人大監(jiān)督的誤解。憲法保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)，但并不排除國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（甚至包括一般的社會(huì)主體）對(duì)其進(jìn)行必要的“干預(yù)”，關(guān)鍵是要看國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)“干預(yù)”的程序和內(nèi)容是否合法。何況我國(guó)現(xiàn)行法律還專門(mén)規(guī)定了人大常委會(huì)的一些具體的個(gè)案監(jiān)督權(quán)。如對(duì)人大代表采取強(qiáng)制措施的許可權(quán)、特定情形下的延長(zhǎng)羈押期限權(quán)等。司法獨(dú)立應(yīng)以嚴(yán)密的司法監(jiān)督制約機(jī)制為前提。沒(méi)有監(jiān)督制約的司法權(quán)，只會(huì)讓獨(dú)立成為腐敗和徇私枉法的借口。司法機(jī)關(guān)基本活動(dòng)方式是辦理案件，因此，人大及其常委會(huì)只有加強(qiáng)案件監(jiān)督，才能從根本上加強(qiáng)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

各級(jí)人大常委會(huì)要肩負(fù)起神圣的監(jiān)督職責(zé)，就要嚴(yán)格按照《監(jiān)督法》規(guī)定的監(jiān)督方式對(duì)司法機(jī)關(guān)辦理的案件進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式包括向人大作工作報(bào)告、向人大常委會(huì)作專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、對(duì)司法機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的備案審查、詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職等。在這些監(jiān)督方式中，除向人大作工作報(bào)告一般不會(huì)涉及具體案件外，其他監(jiān)督方式都有可能涉及具體案件。尤其是執(zhí)法檢查、詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職等監(jiān)督方式，一般都會(huì)涉及具體案件。如人大常委會(huì)撤銷人民法院副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員職務(wù)，就會(huì)涉及該審判人員徇私枉法、濫用職權(quán)等問(wèn)題，而這類問(wèn)題大多與辦理具體案件有關(guān)。要辦好撤職案，就必須查清涉案事實(shí)，發(fā)現(xiàn)冤假錯(cuò)案的，除撤銷相關(guān)審判人員職務(wù)外，理當(dāng)督促審判機(jī)關(guān)依法糾正冤假錯(cuò)案。即便對(duì)司法解釋的備案審查，也有可能基于個(gè)案而提起。一旦全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)和有關(guān)專門(mén)委員會(huì)，經(jīng)審查認(rèn)為司法解釋同法律規(guī)定相抵觸，要求司法機(jī)關(guān)予以修改或者廢止，司法機(jī)關(guān)據(jù)此修改或廢止相關(guān)司法解釋的，基于原錯(cuò)誤司法解釋對(duì)個(gè)案作出的處理理當(dāng)予以糾正。

當(dāng)然，人大的監(jiān)督是間接的，不能直接對(duì)司法機(jī)關(guān)的決定發(fā)號(hào)施令，即便發(fā)現(xiàn)某個(gè)案件確屬錯(cuò)案，人大也不宜采取作決定的方式要求司法機(jī)關(guān)糾正，更不能代替其直接予以糾正，人大只能通過(guò)監(jiān)督程序，啟動(dòng)司法機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)機(jī)制。這樣做既維護(hù)了司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)，又能達(dá)到人大監(jiān)督的目的?？傊?，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)只有把各種法定的監(jiān)督手段與具體個(gè)案相結(jié)合，才能充分發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)監(jiān)督“剛性”，確保司法監(jiān)督工作取得實(shí)效。

四、完善人大對(duì)司法權(quán)監(jiān)督的思考

長(zhǎng)期以來(lái)，人大及其常委會(huì)對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督地位、監(jiān)督功能發(fā)揮得不夠。如果人大對(duì)司法的監(jiān)督權(quán)長(zhǎng)期處于虛置狀態(tài)，必將嚴(yán)重?fù)p害人大監(jiān)督的權(quán)威性。為了切實(shí)解決人大監(jiān)督權(quán)不想用、不敢用、不會(huì)用、不好用的問(wèn)題，不斷提升人大對(duì)司法權(quán)的實(shí)際監(jiān)督水平，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善人大監(jiān)督：

（一）轉(zhuǎn)變觀念，打破監(jiān)督權(quán)“休眠”狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督從“橡皮圖章”到“法治鋼印”的轉(zhuǎn)變

我國(guó)是一個(gè)有著幾千年封建傳統(tǒng)、崇尚“和文化”的國(guó)家，對(duì)質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職罷免等民主手段和監(jiān)督方式缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和充分的實(shí)踐基礎(chǔ)。不少人大代表、常委會(huì)組成人員總覺(jué)得動(dòng)用人大監(jiān)督權(quán)就是和司法機(jī)關(guān)作對(duì)，所以心存顧慮不想用、不敢用。這就需要不斷提高人大代表、常委會(huì)組成人員的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立“不監(jiān)督就是失職”的理念。

進(jìn)一步加強(qiáng)人大對(duì)司法的監(jiān)督力度，增強(qiáng)監(jiān)督“剛性”，務(wù)求監(jiān)督實(shí)效，是廣大民眾的強(qiáng)烈呼聲。人大的監(jiān)督曾被稱為“橡皮圖章”，是因?yàn)楸O(jiān)督?jīng)]有落到實(shí)處。質(zhì)詢權(quán)、特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)、撤職權(quán)等剛性監(jiān)督手段的充分使用，有利于從制度上維護(hù)和保障人大及其常委會(huì)行使國(guó)家監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督權(quán)從“橡皮圖章”到“法治鋼印”的轉(zhuǎn)變。

權(quán)力機(jī)關(guān)充分行使監(jiān)督權(quán)，不僅符合憲法精神，而且有利于樹(shù)立人大監(jiān)督的權(quán)威。我國(guó)法律賦予人大及其常委會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)監(jiān)督職權(quán)的內(nèi)容和范圍是廣泛的。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，除了聽(tīng)取報(bào)告、進(jìn)行執(zhí)法檢查等方式外，還要充分運(yùn)用質(zhì)詢權(quán)、特定問(wèn)題調(diào)查權(quán)、撤銷權(quán)、罷免權(quán)等，對(duì)司法機(jī)關(guān)和司法人員實(shí)施剛性監(jiān)督。只有恰當(dāng)?shù)亍?zhǔn)確地運(yùn)用法律手段實(shí)施監(jiān)督，才能變虛監(jiān)督為實(shí)監(jiān)督，變軟監(jiān)督為硬監(jiān)督，取得最佳監(jiān)督效果。筆者期待，在未來(lái)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督實(shí)踐中，能夠打破甚至出現(xiàn)更多的對(duì)司法機(jī)關(guān)的質(zhì)詢案和特定問(wèn)題調(diào)查。（二）建立專門(mén)的人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人大監(jiān)督員制度

關(guān)于是否要建立專門(mén)的人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)，八十年代以來(lái)就存在爭(zhēng)議。有的同志認(rèn)為，在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，“試圖通過(guò)設(shè)立一個(gè)專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的所有職能的方案有其難以克服的缺陷。”[⑨]筆者認(rèn)為，為了加強(qiáng)人大監(jiān)督，有必要在人大常委會(huì)下設(shè)立專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，配備專門(mén)的監(jiān)督人員。

人大的職權(quán)包括立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)。從國(guó)家憲政的角度講，這四權(quán)可概括成兩方面的權(quán)力：一是代表人民行使議決權(quán)，包括立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，這體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)和來(lái)源；二是監(jiān)督權(quán)，這體現(xiàn)了人民對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)范和制約。人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)立法權(quán)、決定權(quán)和任免權(quán)的行使；而其他三權(quán)的實(shí)現(xiàn)則常常以行使監(jiān)督權(quán)作為前提和條件。2008年3月8日，在十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)向大會(huì)作工作報(bào)告時(shí)宣布：中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成。隨著我國(guó)法律體系的基本形成，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)將由立法為主轉(zhuǎn)向以監(jiān)督為主。人大監(jiān)督是一項(xiàng)法律性、政策性很強(qiáng)的工作，尤其是對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督。人大監(jiān)督改革的基本思路是使監(jiān)督專門(mén)化、專業(yè)化。設(shè)立專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督人員，并通過(guò)立法給予它適當(dāng)?shù)牡匚弧?quán)力、職責(zé)范圍，這樣既能統(tǒng)一規(guī)范人大監(jiān)督的目的，同時(shí)又可以避免名義上是人大常委會(huì)集體監(jiān)督，而實(shí)際上又不能監(jiān)督到位的矛盾現(xiàn)狀。把人大監(jiān)督通過(guò)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法定化、制度化，把監(jiān)督的啟動(dòng)權(quán)賦予真正懂法律、精監(jiān)督的專業(yè)人員來(lái)進(jìn)行，并授予一定的司法性調(diào)查權(quán)和處理權(quán)，是解決我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)人大監(jiān)督不力的重要途徑之一。

（三）不斷完善監(jiān)督立法，進(jìn)一步推進(jìn)人大監(jiān)督權(quán)的法制化

人大監(jiān)督權(quán)的有效行使，都離不開(kāi)法律規(guī)范的進(jìn)一步完善。我國(guó)憲法特別是《監(jiān)督法》對(duì)人大常委會(huì)的監(jiān)督作了專門(mén)規(guī)定，但從總體上看，這些監(jiān)督權(quán)的具體落實(shí)還缺乏明確的、可操作的規(guī)定。因此，如何規(guī)范人大監(jiān)督行為需要嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)。

1.修訂憲法，解決法律沖突。我國(guó)1982年憲法第73條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在常務(wù)委員會(huì)開(kāi)會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！边@表明，1982年憲法明確質(zhì)詢對(duì)象，僅限于國(guó)務(wù)院及各部委。1987年，《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》將“兩高”納入常委會(huì)質(zhì)詢的范圍內(nèi)，1992年，《代表法》頒布，全國(guó)人大代表質(zhì)詢的對(duì)象從“國(guó)務(wù)院及其各部門(mén)”延伸到了“兩高”。《地方組織法》第28條、《監(jiān)督法》第35條都規(guī)定縣級(jí)以上人大代表、常委員組成人員可以提出對(duì)“兩院”的質(zhì)詢案。因此，有必要修訂憲法中有關(guān)質(zhì)詢對(duì)象范圍的規(guī)定，將質(zhì)詢范圍擴(kuò)大到最高人民法院和最高人民檢察院，使憲法和有關(guān)法律對(duì)質(zhì)詢制度的規(guī)定協(xié)調(diào)一致。

2.明確質(zhì)詢權(quán)行使的范圍。從我國(guó)《監(jiān)督法》第35條規(guī)定看，除了對(duì)提出質(zhì)詢案的主體、提起質(zhì)詢案的人數(shù)以及必須以書(shū)面形式提出質(zhì)詢案外，其他方面并無(wú)特別的限制。但由于《監(jiān)督法》對(duì)質(zhì)詢權(quán)行使的范圍沒(méi)有具體規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中被人為地提高質(zhì)詢案的條件。這種做法是違背《監(jiān)督法》立法精神的。審判、檢察工作中的重大失誤和司法工作人員失職、瀆職、徇私枉法問(wèn)題，常務(wù)委員會(huì)在執(zhí)法檢查或者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題和人民群眾反映強(qiáng)烈的其他司法不公等問(wèn)題，都可以成為人大常委會(huì)質(zhì)詢的范圍。

3.明確特定問(wèn)題范圍，擴(kuò)大提議組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的主體。鑒于對(duì)特定問(wèn)題的范圍過(guò)于原則的缺陷，建議通過(guò)概括加列舉的方式，對(duì)特定問(wèn)題的范圍作出較為具體的規(guī)定。同時(shí)，擴(kuò)大提議組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的主體，如將《監(jiān)督法》第40條規(guī)定的“五分之一以上常務(wù)委員會(huì)組成人員書(shū)面聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)”，修改為“十分之一以上常務(wù)委員會(huì)組成人員書(shū)面聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)”。同時(shí)增加規(guī)定：人大代表或者國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)組成特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的，可以向縣級(jí)以上人大常委會(huì)書(shū)面提出建議，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。

4.增設(shè)被監(jiān)督者的法律責(zé)任。有監(jiān)督、有責(zé)任，就要有責(zé)任追究?！侗O(jiān)督法》沒(méi)有規(guī)定被監(jiān)督者的法律責(zé)任是該法的主要缺陷之一。筆者認(rèn)為，地方權(quán)力機(jī)關(guān)在制定《監(jiān)督法》實(shí)施細(xì)則時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意增加被監(jiān)督者的法律責(zé)任的內(nèi)容。

（四）進(jìn)一步細(xì)化人大監(jiān)督程序

沒(méi)有程序，就沒(méi)有真正的法治可言；沒(méi)有具體程序的保障，任何監(jiān)督制度都不可能落實(shí)。有學(xué)者曾對(duì)《英、法、美、德、意、日六國(guó)議會(huì)議事規(guī)則》一書(shū)中所載的議事規(guī)則粗略作了統(tǒng)計(jì)：《英國(guó)平民院議事規(guī)則》21章146條約4.5萬(wàn)字；《英國(guó)貴族院議事規(guī)則》18章84條約1.2萬(wàn)字；《法國(guó)國(guó)民議院議事規(guī)則》41章164條約4萬(wàn)字；《法國(guó)參議院議事規(guī)則》19章110條約3萬(wàn)字；《美國(guó)眾議院議事規(guī)則》28章119條約8萬(wàn)字；《美國(guó)參議院議事規(guī)則》43條約3.5萬(wàn)字；《德國(guó)聯(lián)邦議院議事規(guī)則》12章128條約2.5萬(wàn)字；《德國(guó)聯(lián)邦參議院議事規(guī)則》4章49條約8千字；《意大利代表議院議事規(guī)則》36章154條約3.2萬(wàn)字；《日本眾議院議事規(guī)則》21章258條約2萬(wàn)字。[⑩]這些規(guī)則，涉及到議事主體、議事原則、議事方式、方法、步驟、時(shí)限以及議事過(guò)程、議事結(jié)果，此外還包括紀(jì)律、懲戒等內(nèi)容。而我國(guó)現(xiàn)行的監(jiān)督程序條款過(guò)于簡(jiǎn)單、粗疏?！度珖?guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》只有54條6千多字。經(jīng)2009年4月24日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第8次會(huì)議修改的《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》，則只有36條3千多字。又如在我國(guó)《監(jiān)督法》中，委員長(zhǎng)會(huì)議和主任會(huì)議的地位至關(guān)重要，提出質(zhì)詢案、組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)、提出撤職案等，都需要委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議提出，或需要其審議等。這就要求委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議有明確的議事規(guī)則和程序。只有規(guī)定嚴(yán)密的程序，才能使各級(jí)人大常委會(huì)充分行使監(jiān)督權(quán)，同時(shí)又能有效防范監(jiān)督權(quán)的濫用。

【作者簡(jiǎn)介】

張兆松（1962－）男，浙江金華人，寧波大學(xué)法學(xué)院教授；張利兆（1965－），男，浙江寧波人，寧波市人民檢察院副檢察長(zhǎng)。

【注釋】

[①]王其江：《新一輪司法體制改革指向》，《瞭望》2009年第1期。

[②]蔡定劍：《中國(guó)人大制度》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1992年版，第305頁(yè)。

[③]陳麗平：《提高監(jiān)督水平增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效—解讀全國(guó)人大常委會(huì)2010年監(jiān)督工作計(jì)劃》，《法制日?qǐng)?bào)》2010年7月7日第7版。

[④]田必耀：《質(zhì)詢權(quán)走向常態(tài)的民主宣示》，《人大研究》2010年第6期。

[⑤]孫瑩：《論人大質(zhì)詢的啟動(dòng)要件》，《人大研究》2010年第6期。

[⑥]楊景宇主編：《監(jiān)督法輔導(dǎo)講座》，中國(guó)民主法制出版社2006年版，第172－173頁(yè)。

[⑦]如2003年5月孫志剛案發(fā)生后，賀衛(wèi)方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波5位著名法學(xué)家以中國(guó)公民的名義，聯(lián)合上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)，就孫志剛案及收容遣送制度實(shí)施狀況提請(qǐng)啟動(dòng)特別調(diào)查程序。

[⑧]李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》（下卷），新華出版社2006版，第487頁(yè)。

[⑨]林伯海：《人民代表大會(huì)監(jiān)督制度的分析與構(gòu)建》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第335－336頁(yè)。

[⑩]王成棟：《人大議事規(guī)則更需規(guī)則》，/display.php?newsId=76。