導(dǎo)語：剖析公眾參與立法機(jī)制的對比一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：周春桃工作單位：廣西大學(xué)

1國外公眾參與立法相關(guān)制度及特點(diǎn)

1.1美國的相關(guān)制度

美國最高立法機(jī)關(guān)由參議院和眾議院組成，由國會(huì)行使立法權(quán)。在公眾參與立法機(jī)制方面，其正式和非正式聽證制度、地方行政立法制度、公眾提案、社會(huì)專家協(xié)助制度都較具特色。

1.1.1美國州議會(huì)立法的聽證制度

美國是聯(lián)邦主義制度國家，意味著各州的立法程序和方法各不相同，總體來講一般分別包含四個(gè)階段：提出并起草議案、委員會(huì)審議、議院院會(huì)審議、議院交由另一院審查并由兩院協(xié)商并遞交州長簽署。在委員會(huì)審議階段是社會(huì)公眾參與地方立法的主要階段，公眾參與的主要途徑是參加參議院和眾議院分別舉行的聽證會(huì)，該聽證會(huì)將決定其議案的命運(yùn)。委員會(huì)的主要工作是對和該議案直接利害關(guān)系人進(jìn)行取證，該行為被法律稱為聽證。按照慣例參議院和眾議院會(huì)就一項(xiàng)議案分別進(jìn)行一次聽證會(huì)，一次為支持者召開，另一次為反對者召開。一項(xiàng)議案舉行的聽證會(huì)的數(shù)量取決于議案所涉及的利益關(guān)系多少和它的復(fù)雜程度、其他因素和時(shí)間上的安排配合等。

1.1.2美國公眾參與行政立法的四種程序制度

美國的聽證會(huì)源于英國。經(jīng)過多年的實(shí)踐發(fā)展，美國除了議會(huì)立法外在行政機(jī)關(guān)的行政立法上還創(chuàng)建了較為完善的公眾參與制度。其具體包括有四種程序：正式程序、非正式程序、混合程序和協(xié)商程序。正式程序是一種是發(fā)話的程序，多用于司法領(lǐng)域亦稱審判型聽證。包括有口頭陳述意見和提出相關(guān)證據(jù)、相互盤問以及進(jìn)行聽證。在正式程序中，聽證記錄是制定法律法規(guī)的唯一根據(jù)，行政機(jī)關(guān)不能在聽證記錄以外利用其他的證據(jù)作為制定法律法規(guī)的根據(jù)。正式程序能很夠很好的保護(hù)公眾的權(quán)益，但由于該聽證采取的是審判型聽證方法，使得大部分的時(shí)間都浪費(fèi)在了證人的相互盤問上，大大的見地了立法的效率，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的立法失去了靈活性和適應(yīng)性。和正式程序相比，更具靈活性的是非正式程序。非正式程序聽證幾乎適用于全部的行政裁決和議會(huì)立法。美國絕大部分的法規(guī)都是根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》中的非正式程序制定的。該程序中最重要的環(huán)節(jié)部分就是公告—評價(jià)?！堵?lián)邦行政程序法》規(guī)定：除法律規(guī)定的例外情況和緊急情況外，行政機(jī)關(guān)必須將其建議制定的法規(guī)草案或主要內(nèi)容在《聯(lián)邦公告》上公布，供廣大社會(huì)公眾了解和加以評議?；旌铣绦蛟诠妳⑴c和程度上不完全采取正式程序和非正式程序，而是同時(shí)采用書面表達(dá)、口頭表達(dá)和有限度的口頭辯論等各種方式。混合程序的產(chǎn)生的原因是彌補(bǔ)前兩種程序的不足之處。正式程序是為公眾提供了充分的參與機(jī)會(huì)，但是其效率低下。就非正式而言，其程序簡單有效，但利害關(guān)系人無權(quán)了解建議其中的法規(guī)事實(shí)根據(jù)，因此產(chǎn)生了混合程序。國會(huì)的立法、法院的判例和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的程序規(guī)則使得混合程序并不諸于單獨(dú)的行政立法程序法典中。混合程序在公告評價(jià)程序的基礎(chǔ)上提出了一些新的要求：透露有關(guān)情報(bào)、解釋運(yùn)用案卷材料的目的、答復(fù)相對人的意見、禁止單方面接觸等。協(xié)商制定規(guī)章程序并非一個(gè)獨(dú)立完成行政立法的程序。協(xié)商程序是在對美國行政程序法制定的“公告－評價(jià)”程序的補(bǔ)充，是在其基礎(chǔ)上增加的一種程序設(shè)置。協(xié)商程序的使用范圍是有限的，并非所有的行政規(guī)章都可以通過協(xié)商的方式來制定，相比較正式程序和非正式程序和混合程序而言，協(xié)商程序的各個(gè)環(huán)節(jié)體現(xiàn)了對組織和從事談判活動(dòng)的技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)的較高要求，該程序的意義在于能夠盡量的減少以后可能會(huì)產(chǎn)生的訴訟。

1.2日本的相關(guān)制度

日本許多法律制度都是仿效大陸法系國家而建立起的現(xiàn)代法律制度，自第二次世界大戰(zhàn)以后，其法律制度深深受到美國影響并得到較大發(fā)展。目前，日本已建立起較為完備的公眾參與地方立法機(jī)制，其中都較具特色，有許多參考價(jià)值。

1.2.1公聽會(huì)

日本的聽證可分為兩類：一是狹義的聽證，二是公聽會(huì)。狹義的聽證適用對象是影響特定人的權(quán)利義務(wù)和行政處分行為；公聽會(huì)適用于影響多數(shù)人利益的立法行為，其目的在于廣泛的聽取意見，使立法行為科學(xué)化、民主化。就日本的公聽會(huì)而言，其沒有統(tǒng)一的程序規(guī)則，完全取決于具體的法律法規(guī)的規(guī)定。但一般來說，公聽會(huì)和美國的正式聽證程序比較類似。1.2.2提交意見書的程序在對地方立法有利害關(guān)系的公眾可以提交意見書，提交意見書的目的和公聽會(huì)的目的一樣，是為了有效的保證立法的公正性和民主性。該程序中的公眾參與的主體僅限于和擬定法規(guī)有利害關(guān)系的行政相對人。該程序和公聽會(huì)一樣，沒有統(tǒng)一的程序規(guī)則，取決于具體的法律法規(guī)的規(guī)定。

1.2.3咨詢程序

概括來說，咨詢程序是指立法機(jī)關(guān)原則上應(yīng)聽取其合議機(jī)制機(jī)關(guān)意見的程序，被征求意見的機(jī)關(guān)稱為咨詢機(jī)關(guān)。咨詢程序的目的是使得利害關(guān)系人的意見和有識(shí)者的意見在地方立法中得到反映。咨詢機(jī)關(guān)大都代表著某一社會(huì)群體的利益和特定的公益，如：私立學(xué)校審議會(huì)、自然環(huán)境保護(hù)審議會(huì)和最低工資審議會(huì)等。立法機(jī)關(guān)征求這些組織的意見，實(shí)際上是通過這些組織征求到各社會(huì)群體的意見。就咨詢程序相對公聽會(huì)中的個(gè)人意見的收集方式而言，咨詢程序所征求到的意見應(yīng)該說更具代表行，同時(shí)也有利于降低公眾參與的成本更方便了公眾參與。1.2.4審議會(huì)審議會(huì)可以看作是一種社會(huì)專家參與立法的方法。它是由負(fù)責(zé)法規(guī)起草工作部門的部長聘請政府以外的民間人士組成的，通常這些民間人士是由退休的政府官員、專家、學(xué)者、記者、行業(yè)代表等各方面人士來組成的。以這種廣泛的征求意見的行動(dòng)和姿態(tài)來達(dá)成各方面對法規(guī)內(nèi)容的認(rèn)識(shí)，從而獲得對該法案的普遍支持。1.3國外公眾參與地方立法制度的特點(diǎn)從上述介紹中我們可以看到，美日兩國公眾參與地方立法制度體現(xiàn)以下明顯的特點(diǎn)：

1.3.1公眾參與程序法定化且可操作性強(qiáng)

兩國均普遍采取成文法的形式詳細(xì)規(guī)定公眾參與地方立法的程序和方法。美國、日本在統(tǒng)一行政程序法中公眾參與制度的規(guī)定的做法使得公民嚴(yán)格依法參與地方立法，既有利于公民參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也有利于地方立法機(jī)構(gòu)工作的順利展開。

1.3.2參與方式的多樣化

各國都為公民設(shè)計(jì)了參與行政立法的多種方式，分別適用于不同的情況。在地方立法中，一般采取審判式聽證，即是正式程序。而在地方行政立法中，參與方式則更加的豐富，在不同的情況下采用不同的參與方式。多樣化的參與方式使得公民和地方立法機(jī)構(gòu)都有較大的選擇空間，使得公民可以有效的實(shí)現(xiàn)公民參與權(quán)，更最大程度的保證了地方立法機(jī)構(gòu)的立法效率和有效的公平原則。

1.3.3重視公眾參與的主動(dòng)性

日本的提交意見書制度和美國的公告-評價(jià)制度，使得公眾可以主動(dòng)的參加進(jìn)地方立法來，而不是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)的選擇而被動(dòng)的參與進(jìn)來。往往公眾參與的主動(dòng)性越高，所指定的法規(guī)在將來的實(shí)施過程中遇到阻力就越小，從中可以看出重視公眾參與的主動(dòng)性的重要。

1.3.4重視公眾參與的便民性和公正性

例如美國各州立法的聽證會(huì)便是分散在各地舉行，方便了沒有時(shí)間和金錢參加的公眾，如此之舉便是便民性的特點(diǎn)之一。而分別召開的反對者聽證會(huì)和支持者聽證會(huì)便是為了使得地方立法做到最大的程度的公平合理性。

1.3.5為有效保障公民參與地方立法機(jī)構(gòu)的實(shí)施

許多國家的法律規(guī)定了與參與機(jī)制相配套的其他制度如美國的《情報(bào)自由法》和《陽光中的政府法》規(guī)定了地方立法信息的公開制度，使得公眾參與地方立法的權(quán)利可以得到很好地實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，專家協(xié)助起草法律草案值得也能在很大程度上保證公眾提案權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

2我國公眾參與地方立法的現(xiàn)狀

所謂的公眾參與地方立法是指在地方人大及常委會(huì)制定、修改、廢止地方法規(guī)的過程中，吸收廣大社會(huì)公眾參與地方立法的程序，合法發(fā)表意見、建議和表達(dá)意愿的制度。目前，就我國公眾參與地方立法的形式主要有：公民討論、立法調(diào)研、書面征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、列席和旁聽、委托社會(huì)力量起草法案以及公開征集立法建議項(xiàng)目。自2000年7月1日正式頒行《立法法》后，立法對規(guī)范立法活動(dòng)起到了較好的作用，公眾參與地方立法取得了長足發(fā)展，許多地方人大立法過程中都紛紛的敞開大門立法，采取多種措施保障了公眾利益表達(dá)渠道的暢通。立法建議涉及面雖然廣，但主要集中在勞動(dòng)、社會(huì)保障、房地產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、城市管理、執(zhí)法環(huán)境等多個(gè)與公民切身利益相關(guān)的方面。公民討論是由法案起草機(jī)關(guān)起草法案，對涉及地方全體人民利益具有重大的影響的法案，經(jīng)由立法機(jī)關(guān)決定并在全區(qū)范圍內(nèi)全文公布征求意見，再由起草部門根據(jù)征求意見對法案加以修改，最后提交相關(guān)立法部門審議通過。以上海市為例，人大常委會(huì)在立法時(shí)，堅(jiān)持走群眾路線，使立法能集思廣益。群眾的眼睛是雪亮的，堅(jiān)持走群眾路線才能集中廣大人民群眾的智慧，且能更準(zhǔn)確地反應(yīng)社情和民意，具有較高的質(zhì)量。在這方面取得了一定的成效。立法調(diào)研是對列入地方常委會(huì)會(huì)議議程的法案，常委會(huì)及有關(guān)機(jī)關(guān)組織人員深入基層進(jìn)行調(diào)查，收集群眾意見。書面征求意見則是將法案有針對性的性文件的任務(wù)。一些省市對于公開征集立法建議項(xiàng)目做法是讓機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位、公印發(fā)有關(guān)利害關(guān)系人及相關(guān)專家，征求相關(guān)意見?；旧纤辛⒎ú莅?，無論在起草階段還是在審議階段都采用這種方式來讓公眾參與立法。座談會(huì)上，包括主持人在內(nèi)的所有參與人員均可自由討論。一般不會(huì)對發(fā)言順序、時(shí)間、次數(shù)做出限制。而論證會(huì)是就法案中的專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的問題邀請有關(guān)方面的專家學(xué)者從科學(xué)性、可行性的角度進(jìn)行研究并提出論證意見，必要時(shí)會(huì)以少數(shù)服從多數(shù)的方式得出論證結(jié)論。與座談會(huì)不同，主持人在聽證過程中只負(fù)責(zé)聽取意見，一般不直接參與討論、辯論。主持人在會(huì)后將聽證會(huì)記錄整理成聽證報(bào)告書作為提交立法機(jī)關(guān)審議法案的參考資料。2000年，《立法法》把聽證引入立法程序。對此，湖北、湖南、浙江、河南、等地都進(jìn)行過公民列席和旁聽立法的實(shí)踐。委托社會(huì)力量起草法案，即立法主體或立法起草機(jī)關(guān)委托有關(guān)機(jī)構(gòu)、組織或公民個(gè)人擔(dān)任起草擬題交有關(guān)主體審議的規(guī)范民、法人和其他組織單獨(dú)或聯(lián)合以組織或個(gè)人的民意提出立法建議項(xiàng)目。

3我國公眾參與地方立法存在的不足

雖然我國公眾參與地方立法形式多樣，在地方立法的過程中也比較注意傾聽人民群眾的聲音，但與國外成熟的制度相比較，公眾參與制度還存在一些不足之處。其主要表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：

3.1參與程序的可操作性欠佳

我國各類有關(guān)地方立法的條例對于公眾參與地方立法的城西均予以規(guī)定，但這些規(guī)定屬于原則性規(guī)定，缺乏可操作性。正如學(xué)者所指出的“：各種立法條例都在規(guī)則起草階段規(guī)定了公民的參與，但立法語言的模糊性和任意性可能使參與陷入‘符號(hào)化’的尷尬處境?！逼渲凶罹叽硇缘氖歉鞯仉m然都原則性的規(guī)定了公眾參與立法，但對哪些法規(guī)的制定和修改要引入公眾參與，通過什么途徑參與并不明確。對公民的意見如何提交，地方立法機(jī)關(guān)如何受理并對待這些評論、反饋，評論期間長短等，都還欠缺具有可操作性的詳細(xì)規(guī)定。

3.2參與程序呈現(xiàn)立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)化過強(qiáng)

我國公眾參與地方立法制度中，地方立法機(jī)關(guān)往往擁有很大范圍的決定卻，限制了國內(nèi)公眾參與的主動(dòng)性，也影響了公眾參與的公正性。諸如，在立法過程中需不需要公眾參與，需要哪種程度的公眾參與，用什么方法引導(dǎo)公眾參與，地方立法聽證制度中是否聽證、如何聽證、聽證內(nèi)容、聽證參與人、聽證主持人的確定等，一系列的問題全部由立法機(jī)關(guān)決定。

3.3公眾參與方式不夠便民。我國幅員遼闊，行政區(qū)域劃分范圍較大，公眾參與地方立法往往要付出較大的成本克服交通不便等困難。

3.4公眾參與積極性不高、公眾信息知情度欠缺

普通公眾大都關(guān)注自身眼前的利益和對個(gè)人及家庭關(guān)系更直接的問題，對于長遠(yuǎn)的大局性的與個(gè)人生活似乎無關(guān)的問題的關(guān)注度不夠積極，對于這類的法案的制定也缺乏參與的熱情。公眾獲取有關(guān)法規(guī)草案的信息有限，地方立法機(jī)關(guān)往往只公布草案而沒有公布草案的說明和重要條文的解釋，使得公眾參與地方立法的信息不對稱，有礙公眾對法規(guī)草案的解讀，也是導(dǎo)致公眾缺乏對法案制定的熱情。

4我國公眾參與地方立法制度的完善

借鑒西方發(fā)達(dá)國家在公眾參與地方立法上較為先進(jìn)的做法，對于完善我國公眾參與地方立法制度的完善是有很大的幫助的。

4.1完善我國公眾參與地方立法方式的改進(jìn)

我國公眾參與地方立法程序規(guī)定得過于原則化，缺乏可操作性，不利于公眾參與。參與程序的可操作性的強(qiáng)弱直接決定了公眾參與能否有效的實(shí)現(xiàn)。因此我國在參與方式法定化的前提之下，應(yīng)加強(qiáng)對參與具體程序的設(shè)置，提高參與制度的可操作性。借鑒美國多種參與方式的程序，豐富我國公眾參與地方立法的方式。根據(jù)實(shí)際情況，靈活的選擇使用的程序，在兼顧公平的同時(shí)，有效的提高立法效率。我國幅員遼闊，為了使公眾參與地方立法民主化、科學(xué)化，便民的參與方式能使公眾克服各種不便的困難。如一些公眾，特別是偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)民，要參加聽證會(huì)是要付出大量的金錢和時(shí)間的。充分的調(diào)動(dòng)公眾參與地方立法的積極性，同時(shí)均衡公民權(quán)利和行政權(quán)力之間的關(guān)系，加強(qiáng)公眾和立法機(jī)關(guān)兩者間的互動(dòng)。

4.2完善公眾參與地方立法的配套制度

完善地方立法信息的公開制度。完善地方性法規(guī)、規(guī)章草案的公告制度。在公布形式上要多樣，可以充分利用報(bào)紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等各種新聞媒體進(jìn)行法案的公布；在公布的內(nèi)容上要全面，不僅僅公開法規(guī)草案，還應(yīng)當(dāng)盡可能地公開草案的說明、重要條款注釋等。完善專家參與地方立法制度。專家參與地方立法可以幫助普通的公眾更好的實(shí)現(xiàn)參與權(quán)并利用所擁有的專業(yè)知識(shí)更好的為社會(huì)公眾與立法機(jī)關(guān)之間形成良好的溝通服務(wù)。

4.3適度限制地方立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)范圍

基于公眾監(jiān)督地方立法存在的虛置危險(xiǎn)，適度限制立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)。對此可借鑒西方一些國家法定聽證與決議聽證的理念來完善我國參與范圍的制度。法定聽證是指如果提出聽證要求的人數(shù)達(dá)到法定人數(shù)要求或法律對某些法案有明確的聽證要求時(shí)，議會(huì)有關(guān)委員會(huì)必須舉行聽證；決議聽證是指議會(huì)有關(guān)委員會(huì)對某些法律有權(quán)通過決議的方式?jīng)Q定是否舉行聽證。在我國地方立法中，尤其在立法聽證方面可以嘗試以這種做法來適度限制地方立法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。