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本文作者：秦寧工作單位：將軍煙草集團

美國禁酒令的主要內(nèi)容

1917年12月18日，美國國會通過了“第十八條修正案”，該修正案共三款：“第一款本條批準一年后，禁止在合眾國及其管轄下的一切領(lǐng)土內(nèi)釀造、出售和運送作為飲料的致醉酒類；禁止此類酒類輸入或輸出合眾國及其管轄下的一切領(lǐng)土；第二款國會和各州都有權(quán)以適當立法實施本條；第三款本條除非在國會將其提交各州之日起七年以內(nèi)，由各州議會按本憲法規(guī)定批準為憲法修正案，不得發(fā)生效力?！痹撔拚赣?919年通過了全美36個的審議，并于第二年在全美進行禁酒。1920年1月2日，《沃爾斯特法令》生效，該法令規(guī)定：“關(guān)于釀酒的戰(zhàn)時禁令在戰(zhàn)后繼續(xù)實施，任何含酒精量為0.5%的飲料均為酒精飲料；在禁止在禁酒令生效后釀造、出售這種飲料，自己在家里喝酒不算犯法，但與朋友共飲或舉行酒宴則屬違法，最高可被罰款1000美元及監(jiān)禁半年。”為了有效促進法令的實施，美國聯(lián)邦政府專門設(shè)立了禁酒執(zhí)法機構(gòu)——禁酒局，負責監(jiān)督檢查禁酒的執(zhí)行情況。

美國禁酒令的后果

禁酒令實施以后，雖然實施嚴厲，但是美國社會并沒有像那些主張禁酒的人希望的那樣，從此和酒精告別。相反，由于禁酒法沒有適應(yīng)市場的需求，更無視部分民眾的欲望，以及執(zhí)法上的困難，最終產(chǎn)生了適得其反的后果，給社會帶來了許多負面影響。由于禁酒令，酒飲料在美國奇貨可居，為了牟取暴利，假酒、走私酒愈來愈烈，很多人鋌而走險，干起私酒制售的行當。一些不法商者在權(quán)衡違法成本和違法獲利的基礎(chǔ)上，在走私或制售私酒獲得的高額利潤的驅(qū)使下，千方百計地進行酒類的運輸和販賣。因為多數(shù)私酒并沒有通過社會管理機構(gòu)的質(zhì)量檢驗，也無需取得質(zhì)量合格證，私酒的質(zhì)量根本無法保障。更為嚴重的是，在缺少監(jiān)管的情況下，有些不法商販和制酒者用甲醇來勾兌酒精，致使飲酒者中毒、失明、殘廢、死亡的人數(shù)急劇增加，黑市交易壯大了黑幫的力量，社會上犯罪現(xiàn)象不降反升，犯罪率直線上升，沒有真正改良社會風(fēng)氣。事實上，事物的發(fā)展有其自身的規(guī)律，往往存在的東西就有合理的一面，也有它存在的基礎(chǔ)和原因。禁酒令期間，私酒、假酒的泛濫，說明市場的需求、消費者的需求還是很旺盛，否則，若沒有市場，制假走私者無私可圖，也根本不可能再去制假、走私。表面上看，美國的禁酒令，管制住了市場，沒有管制住人們的欲望，實則不是，說到底美國政府連酒類生產(chǎn)和貿(mào)易也沒有管住，更不可能管制人們的欲望。

美國禁酒令失敗原因分析

美國禁酒令的興起和發(fā)展，有其移民社會文化背景，但禁酒令的失敗，原因相對更復(fù)雜，有社會文化的變遷、人類嗜好、經(jīng)濟發(fā)展等各方面因素，但歸結(jié)起來，主要有以下原因：第一，美國禁酒運動原先賴以存在的社會基礎(chǔ)發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。美國禁酒運動的蓬勃發(fā)展是由政治、經(jīng)濟、文化背景基礎(chǔ)的，在19世紀初期，從歐州移民美國的清教徒的宗教信仰、文化水平以及科技發(fā)展落后是禁酒要求的客觀基礎(chǔ)，當隨著時代的進步，美國經(jīng)濟發(fā)展了，經(jīng)濟形式和生產(chǎn)組織方式逐步進入了城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，居民文化水平和道德素質(zhì)提高了，人類對酒的認識也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，禁酒原先賴以存在的社會基礎(chǔ)發(fā)生了動搖。第二，禁酒所帶的社會正面效益沒有達到人民的期望水平。任何事物的產(chǎn)生必然都有正面效應(yīng)和負面效應(yīng)，美國禁酒令也不例外，通過禁酒令的實施，在一定的歷史時期產(chǎn)生的正面效應(yīng)是大于負面效應(yīng)的，特別是開始全面禁酒之初，飲酒酗酒者明顯減少，酒類貿(mào)易和酒類生產(chǎn)也受到了嚴格管制，受到了民眾的大力擁護和支持。但在隨后的發(fā)展過程中，地下酒類生產(chǎn)、非法貿(mào)易產(chǎn)生，嚴重干擾了正常的社會秩序和人民的生活，使社會產(chǎn)生了對禁酒令執(zhí)行的不滿，促進了禁酒令解除的步伐。第三，禁酒目標與手段脫節(jié)，禁酒令執(zhí)法不到位，法律沒有得到較好執(zhí)行，是禁酒令失敗的另一原因。禁酒令的產(chǎn)生順應(yīng)了民意，也得到了民意的支持，但是因為高昂的執(zhí)法成本和難以承受的數(shù)量眾多的執(zhí)法隊伍，使用保證禁酒令執(zhí)法到位所需的人、財、物的支持難以持續(xù)。第四，禁酒令與美國的社會需求背離，在執(zhí)法過程中與美國的價值觀背離。美國社會的價值觀向來以尊重個人的自由為最高準則，但禁酒令在實施過程中，因為要強制改變飲酒需求者的習(xí)慣，是抑制其需求，而不是通過疏導(dǎo)的方式來達到禁酒之目的，必然會遭到酒類生產(chǎn)者和需求者的大力抵制與反對。美國歷史學(xué)家布爾斯廷對此評論道:“在美國從來沒有象禁酒令這樣的法令會影響甚至侵犯人民的生活習(xí)慣、日常風(fēng)俗和飲食。風(fēng)俗習(xí)慣在生活中會對人民的行為產(chǎn)生具有法律一樣的約束力，當限制這種習(xí)慣的法律被列入憲法時，便會產(chǎn)生生活習(xí)慣與法律之間的沖突，禁酒禁得越徹底離成功越近，離失敗也就為時不遠了?！笨梢?，禁酒令遭到廢除是勢在必然。第五，美國30年代經(jīng)濟危機助推了禁酒令的解除。經(jīng)濟大蕭條使得美國政府急于尋求經(jīng)濟復(fù)蘇的方式，恢復(fù)市場需求和消費者購買力，恢復(fù)社會的供需平衡，而取消禁酒令，允許酒類生產(chǎn)和貿(mào)易，一方面可以增加GDP，增加酒類生產(chǎn)和交易的就業(yè)人員數(shù)量，另一方面，可以有效的增加各級政府的財政收入，解決因經(jīng)濟危機而帶來的財政危機。

美國禁酒對于我國控煙立法的啟示

一是控煙立法應(yīng)與經(jīng)濟和社會生活相適應(yīng)。透過美國禁酒歷史分析，任何法律法規(guī)的出臺，都是和國家的政治、經(jīng)濟、文化相適應(yīng)的，上層建筑要有一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)作支撐。當立法所賴以存在的條件或基礎(chǔ)發(fā)生變化后，應(yīng)及時對其中的相關(guān)條款或整部法律進行修訂與完善，以與眼前的經(jīng)濟和現(xiàn)實情況相符合。我國的控煙法規(guī)要充分考慮我國經(jīng)濟還不很發(fā)達的現(xiàn)實狀況，煙草行業(yè)仍是國家財政收入的支柱行業(yè)，對于國民經(jīng)濟和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助解決就業(yè)人口等各方面依然發(fā)揮巨大作用，煙草企業(yè)仍然有擴張和發(fā)展的沖動，我們應(yīng)該引入市場競爭和加強生產(chǎn)替代，調(diào)節(jié)各方面利益關(guān)系，符合市場和經(jīng)濟發(fā)展要求，終止煙草擴張趨勢。二是控煙立法應(yīng)考慮我國的市場需求和經(jīng)濟全球化背景。美國禁酒失敗的嚴重后果之一便是禁酒與需求的背離。在我國的煙草需求仍然較為旺盛，煙草消費市場龐大，例如：2010年我國的卷煙銷量為6340萬箱，占了世界卷煙總銷量的35%。我國目前的吸煙人數(shù)高達3.5億人，是世界上吸煙人口最多、市場需求最大的國家。我國的控煙立法必須考慮到市場需求以及需求替代問題，防止在禁止或控制國內(nèi)煙草生產(chǎn)和銷售的同時，引起走私、黑假制售窩點的死灰復(fù)燃，造成對國家、社會更為嚴重的傷害。從全球范圍看，美、英、日等經(jīng)濟發(fā)達國家和南美地區(qū)的一些人均國民收入較高的國家，卷煙消費市場已經(jīng)過了充分發(fā)展、現(xiàn)已處于總量穩(wěn)定或趨勢性下降的狀態(tài)；以中國、東歐為主的一些中等偏下收入的國家和地區(qū)，經(jīng)過較快發(fā)展，進入了消費和需求基本穩(wěn)定階段，發(fā)達國家有進一步開拓發(fā)展中國家煙草市場的趨勢。三是控煙立法應(yīng)兼顧吸煙者與被動吸煙者的權(quán)利?？責熈⒎ㄒ芎玫谋Ｕ虾鸵?guī)范人們的自由，應(yīng)尊重各方面的利益和權(quán)利，主要有兩層含義：一是保護被動吸煙不接受被動吸煙的自由權(quán)利，保護被動吸煙者的身體健康；二是規(guī)范吸煙者的自由，因為法律的自由是相對的，不侵害他人的自由應(yīng)受到保護，侵害他人的自由應(yīng)受到法律的規(guī)范和約束。通過規(guī)范吸煙者的自由，可以最大程度的保護被動吸煙者的身體健康，也保護了吸煙者本身的身體健康。鑒于此，控煙立法應(yīng)限制煙民于公共場所吸煙和其他危害他人身體健康的行為，宣傳在居家和私人空間吸煙對于自身健康的危害，給予戒煙支持與幫助。四是控煙立法應(yīng)充分考慮執(zhí)法成本。美國禁酒令失敗的原因之一，是禁酒目標與手段的脫節(jié)，事實上，在我國禁煙手段及所需的社會資源是相當龐大的，在控煙手段或執(zhí)法手段上跟不上法律規(guī)定的要求，必然會出現(xiàn)美國禁酒法令所出現(xiàn)的尷尬境況，導(dǎo)致控煙不能實現(xiàn)，反而可能更加泛濫。我國煙草控制立法應(yīng)事先研究、籌劃執(zhí)法成本、執(zhí)法手段和執(zhí)法效果的問題。目前，從我國各地控煙立法及執(zhí)法經(jīng)驗看，已經(jīng)出現(xiàn)了有法不依、執(zhí)法困難的問題，例如，上海等地已經(jīng)出臺了公共場所禁止吸煙的條例，但在這些城市的禁煙執(zhí)法過程中，普遍存在的困難就是執(zhí)法者不明確、執(zhí)法部門或單位力不從心，他們多數(shù)是由衛(wèi)生行政部門、愛衛(wèi)會等部門聯(lián)合或牽頭執(zhí)法，因為執(zhí)法資金、人員的缺少，執(zhí)法成效不大，公共場所禁煙法成為一紙空文。

綜上所述，美國禁酒令經(jīng)歷了醞釀、發(fā)展、失敗的曲折經(jīng)歷，我國的控煙立法應(yīng)充分借鑒美國禁酒令失敗的經(jīng)驗教訓(xùn)，充分考慮我國煙草的市場需求、人文、習(xí)俗、經(jīng)濟、社會背景，因時制宜的出臺能夠適應(yīng)我國國情的控煙法規(guī)，保護民眾健康，避免出現(xiàn)負面社會影響，促進社會的和諧發(fā)展。