導(dǎo)語(yǔ)：新環(huán)境行政法的立法經(jīng)驗(yàn)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：陳戈工作單位：上海法學(xué)院

德國(guó)環(huán)境法典之殤

眾所周知，德國(guó)擁有成文法典母國(guó)之美譽(yù)，自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，德國(guó)更加致力于環(huán)境法制統(tǒng)一化，堪為各國(guó)楷模。此種努力，肇始于原西德聯(lián)邦政府1976年的一份環(huán)境報(bào)告。該報(bào)告當(dāng)時(shí)即已提出了簡(jiǎn)化并最終統(tǒng)一環(huán)境行政執(zhí)法的構(gòu)想。此后，在聯(lián)邦環(huán)境部與聯(lián)邦環(huán)境局的雙層治理模式下，又啟動(dòng)了“一般環(huán)境行政法制精義”研究計(jì)劃，在法學(xué)專家的主導(dǎo)參與下，終于在20世紀(jì)90年代產(chǎn)生了第一部環(huán)境法典草案(又稱“教授草案”)，從此奠定環(huán)境法典體系之基礎(chǔ)②。該草案暗合德國(guó)行政法學(xué)經(jīng)典二分法理論，包含一般環(huán)境行政法與特別環(huán)境行政法兩部。其中第一部1990年即已完成，包括一般原則、環(huán)境許可實(shí)體與程序制度、環(huán)境信息制度與一般環(huán)境責(zé)任法等。而1994年完成的第二部草案則系特別環(huán)境法，調(diào)整對(duì)象包括自然生態(tài)與風(fēng)景保護(hù)、水資源管理、土地保護(hù)、能源與放射性物質(zhì)、危險(xiǎn)性物質(zhì)與廢物經(jīng)濟(jì)等內(nèi)容。1997年，由聯(lián)邦環(huán)境部成立的獨(dú)立委員會(huì)在對(duì)該草案進(jìn)一步修繕的基礎(chǔ)上，將兩部草案合并為一部統(tǒng)一的環(huán)境法典(即“委員會(huì)草案”)。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)邦環(huán)境部于1999年修訂了該草案，并就此廣泛向各界人士征求意見。由于當(dāng)時(shí)聯(lián)邦立法權(quán)限的局限，該草案最終夭折。聯(lián)邦憲制改革后，統(tǒng)一環(huán)境法典草案起草工作再度重啟并數(shù)易其稿，可謂集各方意見之成果。2009年最終提交聯(lián)邦議會(huì)表決的草案，即是在2007年草案的基礎(chǔ)上形成，并于2008年經(jīng)歷了決定性的修改后交付各州、企業(yè)界及其他有關(guān)人士參閱并提出意見的。該草案包含五個(gè)部分:總則、水資源管理、自然風(fēng)景保護(hù)、非離子放射防護(hù)、溫室氣體排放貿(mào)易。此外，提交表決的草案還包括《環(huán)境法典行政計(jì)劃條例》、《環(huán)境專員條例》與《環(huán)境法典執(zhí)行法》。德國(guó)環(huán)境法典草案的最終失敗，可謂是十月懷胎，一朝功敗。比起之前的諸番努力，這次失敗顯得迅速而突然。2008年提交草案之初，尚有各州紛紛支持，及至歲末，風(fēng)云突變。先是環(huán)境問(wèn)題專家委員會(huì)的一紙公開信代表有關(guān)企業(yè)界對(duì)環(huán)境法典的制定提出質(zhì)疑。而后在聯(lián)邦議會(huì)十六次立法會(huì)議屆臨前夕，聯(lián)邦政府草案工作卻遲遲不得進(jìn)展。至2009年初，巴伐利亞州政府終于傳出不和諧音調(diào)。聯(lián)邦環(huán)境部長(zhǎng)的短暫斡旋亦無(wú)果而終，期間各界爭(zhēng)執(zhí)竟似有達(dá)白熱化之跡象。在此情勢(shì)下，聯(lián)邦環(huán)境部長(zhǎng)與巴州州長(zhǎng)遂萌生放棄草案之意，其對(duì)聯(lián)邦各州偏離性立法權(quán)的內(nèi)涵表述也顯得模棱兩可。至此，環(huán)境法典草案已是岌岌可危。環(huán)境法典草案的夭折確有不少令人惋惜之處。迄今為止，德國(guó)環(huán)境行政均由單行專項(xiàng)立法予以調(diào)整，蓋因空氣、水、土地和自然生態(tài)等不同的環(huán)境特質(zhì)各自需要受到特別的法律保護(hù)。而環(huán)境法典草案所遵循的理念是整合各類現(xiàn)有的法律資源。首先，環(huán)境法典草案總則部分即為整部法典確立了核心法律原則與統(tǒng)一環(huán)境政策的目標(biāo)，并提出統(tǒng)一實(shí)體法規(guī)與簡(jiǎn)化現(xiàn)行程序的要求。據(jù)此，一部統(tǒng)一的環(huán)境法典首先應(yīng)整合立法資源。德國(guó)聯(lián)邦與各州之間在環(huán)境立法問(wèn)題上各行其是的支離化趨勢(shì)早已不符合設(shè)立統(tǒng)一環(huán)境政策的目標(biāo)，因此，草案總則著重致力于降低立法調(diào)控的密度與去官僚化。其次，環(huán)境法典草案還可整合行政資源，即針對(duì)某項(xiàng)環(huán)境物質(zhì)采取行政行為時(shí)，必須兼顧其他環(huán)境領(lǐng)域。此種法律理念符合將環(huán)境作為綜合性生態(tài)結(jié)構(gòu)進(jìn)行整體保護(hù)的專業(yè)意識(shí)。實(shí)現(xiàn)此種目標(biāo)的主要法律工具即整合各類行政許可審批程序，將其統(tǒng)一于綜合性行政許可程序之下。再次，一部統(tǒng)一環(huán)境法典的出臺(tái)，還將緩解將歐盟環(huán)境法轉(zhuǎn)化為內(nèi)國(guó)法的繁雜而冗長(zhǎng)的法律程序，從而大大降低法律適用的成本。因此，草案的失敗，似乎意味著上述構(gòu)想的落空。在德國(guó)環(huán)境法領(lǐng)域，尚無(wú)任何改革計(jì)劃像環(huán)境法典這般受到萬(wàn)眾矚目，原因即在于環(huán)境法作為一個(gè)上位概念，牽扯諸多法律領(lǐng)域并存在于繁雜的單行法律法規(guī)之中。而此類法律法規(guī)多有重復(fù)累贅、結(jié)構(gòu)模糊、甚至前后矛盾之處。許多人認(rèn)為，解決這個(gè)問(wèn)題的最佳辦法似乎便是出臺(tái)一部類似于德國(guó)民法典一般具有“潘德克吞”體系的統(tǒng)一環(huán)境法典，以提綱挈領(lǐng)式的總則規(guī)定統(tǒng)率各個(gè)特殊環(huán)境部門法，從而形成一種和諧的規(guī)范互動(dòng)。不過(guò)，德國(guó)環(huán)境法典草案最終并未能通過(guò)立法程序予以頒布，之前關(guān)于法典將產(chǎn)生各種積極影響的說(shuō)法也許有些一廂情愿①。第一，關(guān)于普遍認(rèn)為環(huán)境法典可以將各類復(fù)雜的專業(yè)立法進(jìn)行統(tǒng)一的說(shuō)法是存在漏洞的:大量的專業(yè)性環(huán)境立法如土地保護(hù)、危險(xiǎn)物質(zhì)防護(hù)、廢棄物處理及生物基因等均未納入環(huán)境法典草案之中。即使草案獲得通過(guò)，這些環(huán)境對(duì)象仍將由龐雜的各類環(huán)境立法分別予以調(diào)整。第二，統(tǒng)一的主導(dǎo)性立法固然可以替代現(xiàn)有的龐雜多樣的各類法規(guī)，并使此類程序立法的數(shù)量大大減少，但環(huán)境立法所固有的專業(yè)性和技術(shù)性使得環(huán)境法典草案的可讀性和可適用性仍然不高，比起之前單行法規(guī)林立的局面也并無(wú)多大改善。第三，所謂引入新的環(huán)境許可程序機(jī)制之說(shuō)也很難站住腳。實(shí)際上，統(tǒng)一的環(huán)境許可程序來(lái)源于1996年的歐盟指令，環(huán)境法典草案只是將其轉(zhuǎn)化為內(nèi)國(guó)法并予以整合而已。第四，關(guān)于環(huán)境法典出臺(tái)后將大大簡(jiǎn)化現(xiàn)行環(huán)境法的結(jié)構(gòu)之說(shuō)過(guò)于夸張。不論是從內(nèi)容上還是從語(yǔ)言上，環(huán)境法典草案的復(fù)雜程度比之百余年前制定的德國(guó)民法典而言，均有過(guò)之而無(wú)不及。第五，環(huán)境法典草案的目的之一是要加強(qiáng)創(chuàng)新進(jìn)程，而這一點(diǎn)似乎只是停留在口號(hào)層面上。企業(yè)界似乎對(duì)此并不感冒:對(duì)于是否和如何加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部的創(chuàng)新，法典草案并無(wú)明確的信號(hào)。相反，這部環(huán)境法典草案如果出臺(tái)，對(duì)企業(yè)、社會(huì)及司法界的實(shí)際操作者而言，可能意味著更大的運(yùn)作成本。

德國(guó)聯(lián)邦憲制改革視野下的環(huán)境立法體制

德國(guó)環(huán)境法典草案的失敗，醞釀著德國(guó)環(huán)境行政法領(lǐng)域的新變局。在德國(guó)，環(huán)境行政隸屬傳統(tǒng)公法調(diào)整領(lǐng)域，而德國(guó)基本法框架下的聯(lián)邦憲24德國(guó)新環(huán)境行政法之立法經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示①關(guān)于法典可能帶來(lái)的諸多優(yōu)勢(shì)，2008年的專家草案中均一一列舉。制改革自然是主導(dǎo)此次變局的決定性法律因素①。在德國(guó)憲法體制下，存在著聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)與州立法機(jī)構(gòu)的雙層立法體制。聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)通常擁有兩類立法權(quán)限:一類是聯(lián)邦獨(dú)占性立法權(quán);另一類是與各州共享的競(jìng)合性立法權(quán)。此外，修憲前尚有所謂聯(lián)邦框架性立法權(quán)。而州級(jí)立法機(jī)構(gòu)除競(jìng)合立法之外，經(jīng)聯(lián)邦法律明確規(guī)定，還可對(duì)聯(lián)邦獨(dú)占立法事項(xiàng)進(jìn)行立法。除上述情形外，凡聯(lián)邦未立法之事項(xiàng)，各州均得立法調(diào)整之。2006年聯(lián)邦憲制改革對(duì)上述結(jié)構(gòu)做出了重大調(diào)整。原基本法第七十五條的聯(lián)邦框架性立法被廢止，聯(lián)邦立法權(quán)限進(jìn)行了重新劃分。另外，新設(shè)定了州級(jí)偏離性立法權(quán)以及與之相應(yīng)的分期立法制。這樣，原屬聯(lián)邦框架性立法的內(nèi)容實(shí)際已分離成兩個(gè)子系統(tǒng):一部分進(jìn)入州級(jí)偏離性立法體制;另一部分則直接劃入聯(lián)邦競(jìng)合性立法權(quán)限范圍內(nèi)。鑒于聯(lián)邦憲改后的立法體制對(duì)未來(lái)的德國(guó)環(huán)境行政將起到舉足輕重的作用，以下乃對(duì)聯(lián)邦憲制改革之后聯(lián)邦與各州有關(guān)環(huán)境的立法權(quán)體系做一梳理。1．聯(lián)邦環(huán)境立法權(quán)限統(tǒng)一環(huán)境政策的實(shí)施需要由聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的立法予以引導(dǎo)。在聯(lián)邦憲制改革前，聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)在水法與自然保護(hù)法領(lǐng)域的立法權(quán)限比較有限，具體細(xì)則均由聯(lián)邦各州規(guī)定。始于2006年的聯(lián)邦憲制改革一個(gè)重要目的即在于為統(tǒng)一的聯(lián)邦環(huán)境法典掃清法理障礙。不過(guò)，即使在改革之后，聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)所擁有的環(huán)境立法權(quán)亦并不寬泛。就法理而言，倘若聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要對(duì)某個(gè)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行單獨(dú)的立法活動(dòng)，則該單行法的所有條款均必須符合基本法所羅列的各項(xiàng)關(guān)于聯(lián)邦立法權(quán)限的規(guī)定。因此，聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)必須對(duì)有關(guān)專門的單行法中每個(gè)條款均做出相應(yīng)的立法說(shuō)明，以證明其立法舉措的合憲性。聯(lián)邦憲制改革的目的之一，即是對(duì)之前的聯(lián)邦立法權(quán)限進(jìn)行相應(yīng)的擴(kuò)充，以迎合環(huán)境政策調(diào)整的需要。聯(lián)邦憲制改革之后，聯(lián)邦憲法機(jī)構(gòu)環(huán)境立法權(quán)的憲法基礎(chǔ)主要來(lái)源于德國(guó)基本法第七十四條第一款第一項(xiàng)下的有關(guān)競(jìng)合性立法權(quán)。與此相關(guān)的聯(lián)邦立法活動(dòng)的范圍主要包括水資源產(chǎn)權(quán)、海岸保護(hù)與農(nóng)業(yè)、土地權(quán)與建筑管理、大氣保護(hù)、自然資源與風(fēng)景保護(hù)、空間管理、水資源管理等方面。2．州級(jí)偏離性立法權(quán)下的環(huán)境立法聯(lián)邦憲制改革對(duì)立法體制所做的重大調(diào)整還包括明確增設(shè)州級(jí)偏離性立法制度。在德國(guó)憲法二級(jí)競(jìng)合立法體制的背景下，各州所享有的偏離性立法權(quán)實(shí)際來(lái)源于競(jìng)合性立法。此次明確的偏離性立法將在環(huán)境行政法未來(lái)的新格局中產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。具體而言，聯(lián)邦憲制改革對(duì)基本法原第七十二條第三款進(jìn)行了重要修訂。據(jù)此，各州就有關(guān)環(huán)境事項(xiàng)通過(guò)設(shè)定州內(nèi)法律對(duì)聯(lián)邦法律做出偏離性(不同)規(guī)定，其中最重要的當(dāng)屬自然與風(fēng)景保護(hù)(除自然保護(hù)的一般原則、物種保護(hù)或海洋自然資源保護(hù)之外)與水資源管理(除與水資源或設(shè)備相關(guān)的規(guī)定外)。也就是說(shuō)，在涉及上述環(huán)境行政的事項(xiàng)時(shí)，聯(lián)邦與各州的法律之間的關(guān)系可適用“后法優(yōu)于前法”的原則。然而，不論從法律效力還是規(guī)范內(nèi)容來(lái)看，偏離性立法權(quán)均不意味著各州可任意啟動(dòng)偏離性立法以代替聯(lián)邦法律。就法律效力而言，“后法優(yōu)于前法”只適用于聯(lián)邦法律與州級(jí)法律可能產(chǎn)生沖突的情形，其針對(duì)的只是何者效力優(yōu)位的問(wèn)題，并不影響法律本身的效力。在州級(jí)偏離性立法產(chǎn)生之前業(yè)已生效的聯(lián)邦法律不會(huì)喪失其法律效力，且在州法律不得適用的情形下，仍應(yīng)適用聯(lián)邦法律。因此，這是一種“法律適用優(yōu)位”，其約束的主要是具體的州內(nèi)行政機(jī)關(guān)。就規(guī)范內(nèi)容而言，立法范圍和技術(shù)均可產(chǎn)生偏離。在立法范圍上，各州僅能針對(duì)上述法定事項(xiàng)進(jìn)行偏離性立法。除此之外，聯(lián)邦的具體環(huán)境法律以及將與環(huán)境有關(guān)的歐盟指令轉(zhuǎn)化為內(nèi)國(guó)法的法規(guī)均應(yīng)得到嚴(yán)格執(zhí)行。在立法技術(shù)上，首先要明確的是任何州級(jí)偏離性立法均不應(yīng)偏離聯(lián)邦環(huán)境法的核心原則。在此意義上，所謂的偏離立法實(shí)則是一種發(fā)端于聯(lián)邦環(huán)境法律政策，但需要通過(guò)州級(jí)立法權(quán)限來(lái)產(chǎn)生的法律規(guī)范，故其必須符合聯(lián)邦法律的內(nèi)在精神，而構(gòu)成要件與法律后果是否與聯(lián)邦法一致則過(guò)問(wèn)較少。此種內(nèi)在精神或原則即為環(huán)境立法中不得偏離的內(nèi)核元素。聯(lián)邦憲制改革就此雖著墨不多，但一般而言，州級(jí)偏離性環(huán)境立法不得偏離的法律基礎(chǔ)包括憲法、有關(guān)聯(lián)邦法律、歐盟法及基本法第七十二條第三款括號(hào)內(nèi)羅列的除外事項(xiàng)。實(shí)際上，各州所擁有的偏離性立法空間也并不大。3．分期立法制下的環(huán)境立法與此同時(shí)，聯(lián)邦憲制改革在基本法第一百二十五b條第二款設(shè)置了“分期立法制”，以臨時(shí)限制各州行使偏離性立法權(quán)，從而保障環(huán)境法典或聯(lián)邦的新環(huán)境法律順利出臺(tái)。據(jù)此，在2010年之前，各州不得就修訂前的聯(lián)邦水資源法及自然資源法行使偏離性立法權(quán)，除非在此期間出臺(tái)新的聯(lián)邦環(huán)境法。分期立法的目的，顯然是為了保障聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)能夠擁有暫時(shí)的獨(dú)占立法權(quán)，從而在2009年底之前對(duì)企業(yè)界及其他相關(guān)行業(yè)的環(huán)境行為進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的立法，以規(guī)范環(huán)境許可程序。當(dāng)然，聯(lián)邦議會(huì)也可在制定相應(yīng)環(huán)境程序法時(shí)明確規(guī)定各州不得再進(jìn)行偏離性立法。不過(guò)，根據(jù)基本法的有關(guān)規(guī)定，此類規(guī)定須獲得聯(lián)邦參議院的批準(zhǔn)。這一系列聯(lián)邦憲制改革的安排，均是為了通過(guò)一部統(tǒng)一的環(huán)境法典來(lái)消除環(huán)境許可立法版圖上這塊“布滿補(bǔ)丁的地毯”。

德國(guó)新環(huán)境行政法

環(huán)境法典草案失敗后，新的德國(guó)環(huán)境行政法全面出臺(tái)。其中最為核心的兩部單行法———《水資源管理法》與《自然生態(tài)保護(hù)法》均來(lái)源于環(huán)境法典草案，但在立法過(guò)程中經(jīng)歷了一些修訂。另外還有《非離子放射防護(hù)法》與《環(huán)境法規(guī)清理法》兩部單行法案。以下對(duì)剛生效的這四部新環(huán)境行政法做一簡(jiǎn)單介紹。1．新《水資源管理法》德國(guó)水法的法制發(fā)展歷來(lái)是支離破碎且混亂不堪的。德國(guó)現(xiàn)代水法起源于1907年巴伐利亞州水法與1913年普魯士水法。但直至1960年第一部原西德統(tǒng)一水法出臺(tái)時(shí)，圍繞著基本法原第七十五條關(guān)于水法立法權(quán)限的內(nèi)容與范圍之爭(zhēng)仍未停止。只是到了最近聯(lián)邦憲制改革之后，一部全德國(guó)范圍內(nèi)完整意義上的水法方才浮出水面。已生效的新《水資源管理法》設(shè)定了四個(gè)框架性目標(biāo):全面替代原水資源管理法的框架;將水資源管理法規(guī)系統(tǒng)化和統(tǒng)一化，以克服復(fù)雜模糊的水資源法規(guī)難以理解和不便執(zhí)行的缺點(diǎn);轉(zhuǎn)化歐盟指令;在必要條件下將各州法規(guī)納入聯(lián)邦法律框架內(nèi)。在此框架下，新的《水資源管理法》對(duì)舊法進(jìn)行了一系列重大修訂，從而使水資源管理法律體系更為條理化和系統(tǒng)化。這些修訂包括:擴(kuò)充了關(guān)于水法基本概念的定義;統(tǒng)一了有關(guān)水資源管理的行政許可制度，并使水資源利用行政許可的構(gòu)成要件基本符合現(xiàn)代環(huán)境法;擴(kuò)充了地上水資源管理法規(guī)包括水域維護(hù)的統(tǒng)一規(guī)定;通過(guò)整合土地保護(hù)法和廢物處理法強(qiáng)化了地下水資源的保護(hù);添加了公共水資源供給的基本原則;將廢水處理的框架性法律全面體系化;關(guān)于危害水資源物質(zhì)的法律規(guī)定，本法只做原則規(guī)定，具體關(guān)于有害物質(zhì)的確認(rèn)要件和設(shè)備要求由聯(lián)邦行政法規(guī)予以設(shè)定;全面完善了關(guān)于洪水防護(hù)的法規(guī);首次引入了對(duì)于水資源管理采取必要措施時(shí)容忍與許可的法定義務(wù)以及相應(yīng)的補(bǔ)償法規(guī)。另外，新法還對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查法》進(jìn)行了修訂。水資源管理事項(xiàng)屬州級(jí)偏離性立法權(quán)限范圍。理論上，除與水資源及設(shè)備相關(guān)的規(guī)定外，各州均得再行立法。然而，就水資源政策的專業(yè)性而言，一部統(tǒng)一的聯(lián)邦法律即可滿足有限的調(diào)整需求，無(wú)須再啟動(dòng)基本法提供的偏離性立法平臺(tái)。2．新《自然生態(tài)保護(hù)法》德國(guó)自然生態(tài)保護(hù)立法始于1976年，其立法基礎(chǔ)是基本法原第七十五條下的聯(lián)邦框架性立法權(quán)。因此，德國(guó)的現(xiàn)代自然生態(tài)保護(hù)法是聯(lián)邦法與州法的結(jié)合體。聯(lián)邦憲制改革后，框架立法融入競(jìng)合立法體系中，更易于整合兩級(jí)體制下的立法資源。因此，該法修訂的目的與上述水法的修訂目的大致相似，首先，是為了廣泛整合各類立法資源。其次，由于自然生態(tài)保護(hù)屬州級(jí)偏離性立法范疇，因此，憲法規(guī)定的關(guān)于自然生態(tài)保護(hù)立法中不得偏離的一般原則亦須予以具體化。不過(guò)，確切地說(shuō)，這只是設(shè)定了一些工具性的框架。在新法中，憲法所謂一般原則體現(xiàn)在某些具體條款中。再次，該法的修訂也是為了確保代際自然生存基礎(chǔ)以及生物物種多樣化。3．《非離子放射防護(hù)法》非離子放射性物質(zhì)的危害系由人群接觸引起，實(shí)屬人身健康范疇，與環(huán)境保護(hù)本無(wú)任何實(shí)際關(guān)聯(lián)，將其納入2009年環(huán)境法典草案多少令人感到意外。至于為何將此對(duì)象納入新的環(huán)境立法體系，草案并無(wú)任何立法說(shuō)明。不過(guò)，根據(jù)聯(lián)邦議會(huì)黨團(tuán)的主張，對(duì)非離子放射危害的防護(hù)一直存在法律漏洞，且缺少能夠真正適用于人群的法律規(guī)范，尤其是保護(hù)未成年人不受人為紫外線輻射危害的相關(guān)法規(guī)缺位。科學(xué)研究表明，紫外線輻射是皮膚癌產(chǎn)生及發(fā)病的決定性因素。此外，原有的聯(lián)邦輻射防護(hù)法的相關(guān)規(guī)定也有必要修訂擴(kuò)充，以彌合對(duì)非離子放射物引起的環(huán)境危害防護(hù)方面的法律漏洞。由民間自發(fā)組織的防護(hù)活動(dòng)也并不成功，因此，有必要進(jìn)行該項(xiàng)立法。新法對(duì)必須進(jìn)行非離子放射的相關(guān)企業(yè)提出了框架性的法定要求，而如何將這些要求具體化則交由具體行政法規(guī)的制定者去考量。根據(jù)憲法，執(zhí)行法律屬各州行政職權(quán)。新法出臺(tái)后，各州行政的執(zhí)行運(yùn)作成本并不會(huì)大幅增加，只是企業(yè)在個(gè)別情形下可能會(huì)承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)成本。4．《環(huán)境法規(guī)清理法》現(xiàn)有的聯(lián)邦環(huán)境法律中有一部分規(guī)定已不再具有實(shí)際意義。頒布《環(huán)境法規(guī)清理法》的目的即是將此類法規(guī)及時(shí)廢止。此項(xiàng)法律的產(chǎn)生，主要是因聯(lián)邦憲制改革廢止框架性立法后所引起的一大批法規(guī)的失效。此類法規(guī)均已由統(tǒng)一的聯(lián)邦法律予以替代。由本法及《自然生態(tài)保護(hù)法》和《水資源管理法》的頒布而引起變動(dòng)的相關(guān)聯(lián)邦環(huán)境法律包括輻射防護(hù)法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查法、環(huán)境污染損害法、環(huán)境救濟(jì)法、建筑法、基因技術(shù)法、爆炸材料法、環(huán)境統(tǒng)計(jì)法、聯(lián)邦環(huán)境局法、聯(lián)邦廢棄物法、廢水排放法等。

德國(guó)環(huán)境行政立法的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

自20世紀(jì)50年代經(jīng)濟(jì)重新起飛之后，德國(guó)開始啟動(dòng)環(huán)境立法，經(jīng)歷了近半個(gè)世紀(jì)的環(huán)境立法實(shí)踐。從環(huán)境法典草案的醞釀到失敗，到聯(lián)邦環(huán)境立法體制的改革，再到新的環(huán)境行政法體系的重構(gòu)，體現(xiàn)了一個(gè)老牌成文法典國(guó)家為承擔(dān)過(guò)度全球化而帶來(lái)的國(guó)家環(huán)境責(zé)任所付出的艱辛努力。由上述對(duì)德國(guó)新環(huán)境行政法體系形成過(guò)程的簡(jiǎn)要介紹，可總結(jié)如下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn):首先，法典化是德國(guó)法制基本特征，而統(tǒng)一法典則更是單行法林立的環(huán)境行政領(lǐng)域之一大趨勢(shì)。德國(guó)民、刑二典均形成于19世紀(jì)，唯公法尤其是行政法領(lǐng)域直至20世紀(jì)初方有蓬勃發(fā)展。蓋因德國(guó)法制建設(shè)與其法治發(fā)展程度息息相關(guān)，而行政法制之發(fā)達(dá)，乃一國(guó)法治真正高度發(fā)展之產(chǎn)物與標(biāo)志。由是，德國(guó)雖于19世紀(jì)即有奧托•邁耶氏等公法理論之巨匠，卻及至戰(zhàn)敗之后方被動(dòng)進(jìn)入民主法治國(guó)家行列，從而漸漸發(fā)展出諸如《行政程序法》之類在世界范圍內(nèi)具有示范意義的法典。在德國(guó)行政法理論上，環(huán)境法系特別行政法的重要分支。環(huán)境行政統(tǒng)一法典化，將是德國(guó)行政法統(tǒng)一法典化道路上的重要里程碑，惜未能成功。不過(guò)，整合各類支離破碎而結(jié)構(gòu)類似的實(shí)體規(guī)范，統(tǒng)一各種與環(huán)境行為相關(guān)的行政程序，可以大大節(jié)省有限的立法資源與行政資源，其積極意義不容忽視。其次，德國(guó)環(huán)境法典二度夭折，昭示了環(huán)境行政統(tǒng)一立法之不易。初次失敗，系因原基本法立法權(quán)限架構(gòu)下聯(lián)邦與各州的環(huán)境立法權(quán)限劃分不夠明確，導(dǎo)致聯(lián)邦統(tǒng)一立法舉步維艱，甚或不能產(chǎn)生一部完整的環(huán)境法典草案。在此背景下，德國(guó)啟動(dòng)聯(lián)邦憲制改革，對(duì)環(huán)境立法體制做出重大調(diào)整，終能掃清立法障礙，并得以將醞釀幾十年的理論化為一部體系嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟莅?。?yīng)當(dāng)說(shuō)，草案的成功推出，歸功于憲法這一“最高領(lǐng)導(dǎo)者”對(duì)于行政法的“偉大領(lǐng)導(dǎo)”，其作為上位法的基本框架作用展現(xiàn)無(wú)余。然而，草案的最終失敗，也說(shuō)明了理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的不易:一方面，草案仍受到利益集團(tuán)的抵制;另一方面，草案本身結(jié)構(gòu)過(guò)于復(fù)雜，不易執(zhí)行。最后，草案未獲通過(guò)，卻并非對(duì)其全盤否定，更不意味著幾十年的努力付之闕如。草案中的幾大主體部分均基本保留下來(lái)，并成為新的環(huán)境行政法體系之支柱。統(tǒng)一環(huán)境立法始終圍繞的兩大基本法域———水法與自然生態(tài)法，在草案失利后獲得重生，消除了此前聯(lián)邦法與州法之間諸多矛盾模糊之處，使之達(dá)致實(shí)質(zhì)統(tǒng)一?！斗请x子放射防護(hù)法》的修訂，體現(xiàn)了環(huán)境立法的新思路，是環(huán)境立法不斷跟隨科技發(fā)展的產(chǎn)物。而《環(huán)境法規(guī)清理法》則為未來(lái)進(jìn)一步整合環(huán)境行政立法提供了可利用的法律平臺(tái)和靈活的空間。從新法現(xiàn)有的組成體系看，德國(guó)環(huán)境行政更為側(cè)重對(duì)現(xiàn)有資源的利用(水與自然資源)以及對(duì)污染的預(yù)防(非離子輻射)，將此作為環(huán)境行政的側(cè)重點(diǎn)，這與一個(gè)成熟的工業(yè)化國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度相匹配。

對(duì)中國(guó)環(huán)境立法的啟示

他山之石，可以攻玉。上述德國(guó)環(huán)境行政立法的經(jīng)驗(yàn)，帶給中國(guó)這個(gè)新興市場(chǎng)國(guó)家諸多豐富啟示。其中對(duì)中國(guó)未來(lái)的環(huán)境立法頗具啟發(fā)意義的，可總結(jié)為以下幾點(diǎn):第一，關(guān)于環(huán)境立法體制。真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家必為法治國(guó)家。而德國(guó)自二戰(zhàn)后確立的基本法憲制框架，即為其以法治國(guó)基石。憲法之上，空無(wú)一物，是以言出即行，制改則通。德國(guó)環(huán)境立法之混亂局面，系因原聯(lián)邦與各州立法架構(gòu)模糊不清所致。而通過(guò)聯(lián)邦憲制改革，重構(gòu)聯(lián)邦與各州之間的立法體制，即可廓清彼此立法權(quán)限，掃清統(tǒng)一立法的法理障礙，從而整合立法資源，使之統(tǒng)領(lǐng)行政執(zhí)行。而各級(jí)行政機(jī)關(guān)的重大環(huán)境決策原則，均已在聯(lián)邦統(tǒng)一立法及各州單獨(dú)立法中予以明確。整合行政資源使之統(tǒng)一于綜合性的行政程序這一類重大決策，亦無(wú)可能由各利益相關(guān)的行政部門層層討論或干預(yù)。若能使立法機(jī)構(gòu)的環(huán)境立法決策與調(diào)控來(lái)真正主導(dǎo)日常環(huán)境行政治理，在遇及重大決策機(jī)制瓶頸時(shí)，再以憲法改制來(lái)破局，方為環(huán)境法治走上正軌的標(biāo)志，亦是平衡市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)化要求。中國(guó)雖為單一制國(guó)家，但中央與地方、部門與部門之間在環(huán)境立法與行政的架構(gòu)和操作上存在諸多模糊及不確定之處。雖然《中華人民共和國(guó)立法法》早已明確了地方立法應(yīng)遵守上位法律的原則，但由于各地方及部門在環(huán)境政策上的利益分歧，導(dǎo)致在實(shí)際立法操作中統(tǒng)一立法的空間較小，而分割立法(或亦可曰偏離立法)的彈性很大。如何處理好這些利益糾葛與紛爭(zhēng)，是未來(lái)環(huán)境立法的一大挑戰(zhàn)。第二，關(guān)于環(huán)境基本法。統(tǒng)一的環(huán)境立法構(gòu)想，非唯德國(guó)獨(dú)有。中國(guó)自20世紀(jì)80年代制定環(huán)境保護(hù)法以來(lái)，已形成了以污染妨害法、自然資源法和能源法等幾個(gè)部門為主的多種單行法并行的格局，并逐步完成了由環(huán)境私法向環(huán)境公法的角色轉(zhuǎn)換，使環(huán)境法成為行政法的一個(gè)重要分支。如此繁雜的單行法，亟須一部環(huán)境基本法來(lái)統(tǒng)率專業(yè)環(huán)境法，以梳理各類環(huán)境行政。20多年前修定的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》早已過(guò)時(shí)，實(shí)際上已被各種專門環(huán)境立法架空。其未來(lái)之命運(yùn)，或被廢止，代之以一部新的環(huán)境基本法;或被修訂，升格為環(huán)境基本法。第三，關(guān)于環(huán)境法的組成體系。目前中國(guó)環(huán)境立法較為偏重如何應(yīng)對(duì)環(huán)境污染防治，而自然資源及能源保護(hù)立法仍不夠平衡和完善。德國(guó)新環(huán)境行政法沿襲法典草案的思路，將自然資源保護(hù)與水能源保護(hù)作為基本環(huán)境法予以規(guī)制，并以環(huán)境法規(guī)清理機(jī)制作為中軸，附帶整合其他部門環(huán)境法。此種思路值得借鑒，中國(guó)未來(lái)的環(huán)境立法，應(yīng)更加突出將自然資源及能源保護(hù)利用作為環(huán)境規(guī)制基本工具的地位，將環(huán)境污染防治作為配置工具。而在立法技術(shù)上，亦應(yīng)汲取德國(guó)環(huán)境法典草案失敗的教訓(xùn)，力避理論與實(shí)踐的脫節(jié)、立法與行政的脫節(jié)?？傊?，中國(guó)的環(huán)境立法，應(yīng)學(xué)習(xí)德國(guó)環(huán)境行政法的實(shí)踐精髓，即由立法機(jī)構(gòu)通過(guò)立法調(diào)控環(huán)境行政法從而引導(dǎo)環(huán)境行政。在此前提下，借鑒德國(guó)的環(huán)境法體系構(gòu)成與立法技術(shù)，及時(shí)推出一部環(huán)境基本法，并由其統(tǒng)率自然資源與能源開發(fā)、利用和保護(hù)為主，環(huán)境污染防治為輔的環(huán)境法體系