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本文作者：樊帥李克艷工作單位：曲靖師范學院

法國模式

法國作為具有國家主義色彩的傳統(tǒng)國家，亦有法典編纂的習慣。在弱勢群體的保護立法方面，較之德國更具有法典化的形式，但是由于法國是典型的福利型國家，作為社會保障制度中的社會救助相比社會保險的覆蓋面要小得多，原因在于社會保險已經(jīng)成為法國社會的主要福利。［6］在立法保護方面同樣分為憲法保護、一般法保護、社會法保護、專門法保護四個層次。與德國不同之處在于社會保護方面，法國通過法典化形式制定了《社會保障法》與《勞動法典》，為弱勢群體提供了系統(tǒng)化保護。在憲法保護層次，1958年《憲法》序言中援引《人權宣言》關于基本人權的相關規(guī)定。在一般法層次，主要由《法國民法典》予以保護，該法也規(guī)定了婦女、未成年人、雇工等特殊人群的基本權利(可參見《法國民法典》第88條，第1384條，第1780條)。在專門法層次，法國制定了《社會保障法》與《勞動法典》，社會保障法以行業(yè)為標準對社會保險進行劃分并明確規(guī)定了對“特殊待遇”享有人的保護。①由于法國社會保障的水平較高，幾乎超越法國的經(jīng)濟發(fā)展水平而出現(xiàn)各種弊端，②被許多學者詬病。勞動法對勞動合同作出詳細規(guī)定，并對勞動者進行保護。在專門法保護方面主要對特殊主體進行立法保護，涉及未成年人、婦女、殘疾人、老年人和農(nóng)民等。除了以上法律外，在社會救濟方面，③對弱勢群體進行特殊保護。

德法兩國弱勢群體立法保護的得失

弱勢群體保護的立法借鑒，應當對他國經(jīng)驗進行比較分析，以批判的視角分析利弊，并結(jié)合本土因素進行綜合考量，在此基礎上完善我國弱勢群體的立法保護。(一)德法弱勢群體立法保護的成功經(jīng)驗第一，社會保障立法完備，法典化程度較高，法律之間的協(xié)調(diào)性較強。德法作為高福利國家，社會保障體制是較為完善的，德國作為世界上第一個以立法的形式確認社會保障制度的國家，［7］通過經(jīng)驗積累構(gòu)建了一套合理完善的社保體系。法國在弱勢群體保護方面與德國有許多相同之處，同樣也是以法典化的手段對社會保障制度予以確認，但以行業(yè)為基礎的保障體制呈現(xiàn)出高度“碎片化”的特征，這是立法之初始料未及的，［8］盡管如此，法國的社會保障法仍然發(fā)揮著重要作用。在專門法保護方面，法國的立法是積極的，并且還建立了一系列社會機構(gòu)對弱勢群體進行保護。第二，立法層次清晰、形成多元化立法保護體系、實行憲法監(jiān)督。德法兩國通過立法形成了憲法、一般法、社會法與專門法的保護層次，為弱勢群體提供了完備的保護體系。德國通過社會法系統(tǒng)化，將保障支出分為保險型、賠償型、福利型與救助型四個方面。［9］前三類對弱勢群體而言屬于一般性保護，而救助型則屬于針對弱勢群體的專門立法。德國通過的《社會救助法案》確定了對弱勢群體保護的“需要原則”(即滿足失業(yè)貧困人群的生活保障需要和生命尊嚴需要)，以最低收入作為救助標準，［10］救助面涉及失業(yè)者、殘疾人、老年人等群體。由于德國法律歷來秉持嚴謹性、邏輯性的特征，其立法的精細化程度可見一斑。法國立法體系與德國略有不同，其社會保障制度較為復雜，由《社會保障法》規(guī)定，以四個保障制度覆蓋全體國民，總制度覆蓋私營工商業(yè)部門的薪金雇員與法國電氣燃氣公司職工，農(nóng)業(yè)制度涉及農(nóng)業(yè)雇員及其家人、非領薪者和農(nóng)業(yè)人員，專門制度涉及公務員、礦工、飛行員、法蘭西鐵路公司等。［11］在社會救濟方面以特殊人群為主，涉及兒童救濟、老年人救濟。第三，社會福利覆蓋面廣、救助機構(gòu)專業(yè)化。德法兩國的社會福利幾乎覆蓋所有公民，這是兩國社會保障立法的有效結(jié)果。高覆蓋率并不是短期能達到的，這與GDP成正比關系，并且還與該國的福利政策密切相關。德法兩國的福利支出在本國GDP中所占比重都較高。在救助機構(gòu)方面，德法兩國都設立了專門機構(gòu)進行保護，專門機構(gòu)主要包括國家機構(gòu)與民間機構(gòu)兩種。在德國，司法保護方面確立了司法機關的專屬管轄制度，例如勞動法院專門管轄勞動爭議案件，此外還設立了專門的社會法院對社會保障糾紛進行專門管轄。［12］在法國同樣也有類似的機構(gòu)，在社會救助方面有社會急救中心、aimayousi等。(二)德法兩國弱勢群體立法保護的不足第一，社會保障體制超越本國經(jīng)濟承受能力，造成嚴重財政負擔。德法兩國社會保障支付幾乎占GDP總額的三成左右，由于高福利必須要有高財政支出為前提，高財政支出又以GDP作為基礎，所以一個國家的高福利須依靠該國強大的經(jīng)濟實力，以達到內(nèi)需穩(wěn)定和國際收支平衡。但由于近年來歐洲國家的高失業(yè)率(或低就業(yè)率)和社會老齡化的影響，經(jīng)濟形勢一直疲軟，這為高福利的實現(xiàn)帶來了極大挑戰(zhàn)。以法國社會保險的“轉(zhuǎn)移支付”為例，法國的勞動力成本比經(jīng)合組織(OECD)的平均成本高出7至8個百分點，且同期相比也呈現(xiàn)增長趨勢［13］，而另一方方面，社會保險總制度的社會保險基金近80%來源于雇主與雇員繳納的社保費，［14］，由于專門制度的需要使政府不得不將總制度中的社保基金“轉(zhuǎn)移支付”給專門制度，然而一旦總制度中的社?；鸪霈F(xiàn)“赤字”必然加重政府投入與稅收，一方面加重了國家的財政負擔、另一方面也加重了普通勞動者的負擔，由此必然給弱勢群體的保護造成制度性阻礙。第二，社會保險與社會救濟失衡，激化社會矛盾。德法兩國的社會保障制度基本包括社會保險、社會補助、社會福利和社會救助四個方面。由于弱勢群體立法保護的層次性，即首先參加社會保險，其次才是社會補助，最后才是社會救濟，前兩者屬于一般性保障，后者則屬于特殊保障，處于“補充”角色。由于特殊群體屬于社會少數(shù)，故相應的立法較之社會保險就顯得薄弱。

對我國弱勢群體立法保護的啟示

2011年《中華人民共和國社會保險法》出臺，我國社會保障體系得到了進一步完善，但是由于我國正處于經(jīng)濟建設的高速發(fā)展階段，社會保障制度還存在著諸多問題。將德法兩國的立法經(jīng)驗與我國的本土經(jīng)驗進行比較是有益的，同時也可以反觀我國立法存在的問題。(一)“弱勢群體”法律界定的具體化標準從法律確定性的角度講，“弱勢群體”的法律界定對其法律保護具有非常重要的意義。目前，我國在法理上對“弱勢群體”的界定莫衷一是［15］，實踐中亦沒有準確的法律定義①，這給弱勢群體的法律保護帶來了阻礙。其一，不利于法律適用。雖然沒有“弱勢群體”的法律定義，但是在一些地方性規(guī)范文件中出現(xiàn)了“弱勢群體”的表述，如果缺失準確界定，則會造成適用范圍的混亂。其二，弱勢群體作為社會中的特定群體具有其特定性，這種特殊性應當是相對穩(wěn)定的。若沒有相對明確的法律界定，則對“弱勢群體”的認識無法統(tǒng)一，會給弱勢群體的法律保護形成阻礙。于法律適用而言，弱勢群體受法律保護，會參與到保護性的法律關系中，既然弱勢群體屬于法律關系的參與者就應當具有法律關系主體的一般特征，享有一定的權利，承擔一定的義務。從這個角度講，弱勢群體應當符合如下特征。其一，弱勢群體的權利特征。弱勢群體屬于社會中的特殊群體，在經(jīng)濟狀況、精神狀況、生存條件等方面與一般群體存在差距，所以通過立法對其進行保護的目的在于賦予其一定的權利，縮短與一般群體的差異。這些權利包括獲得救助、參與社會保障、社會福利的基本權利以及獲得特別幫助的特定權利，例如向政府申請救濟的權利、獲得培訓的權利等。這些權利并非是所有社會成員都享有的，而是基于弱勢群體的特殊情況而由法律直接規(guī)定的。其二，弱勢群體的義務特征。參與到保護法律關系中的弱勢群體除享有特定權利外，也應當承擔一定的義務，這種義務往往是促進性的，正是“授之以魚，不如授之以漁”的體現(xiàn)，比如義務參與就業(yè)計劃、工作技能培訓等。其三，弱勢群體的法定標準。弱勢群體是一個社會學概念同時也是一個法律概念，就法律層面講，在認定弱勢群體時，應當有明確的法定標準，這種標準并非劃一的，應依據(jù)不同地區(qū)的特定情況予以考慮，經(jīng)濟因素、生存因素等內(nèi)部因素應當是首先考慮的，除此之外還可以參考一些社會評價等外部因素。(二)完善立法體系并加強法律協(xié)調(diào)性目前，我國社會保障法律體系基本建立，與德法相比，我國弱勢群體保護立法體系性、協(xié)調(diào)性欠缺。主要體現(xiàn)在如下幾方面:其一，法律缺位。我國社會保障制度由社會保險、優(yōu)撫安置制度、社會福利、社會救助、住房保障五個方面構(gòu)成。我國的社會保險涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)五個方面，與德國相比缺失護理保險。在社會救濟方面，包括城市居民最低生活保障制度、農(nóng)村最低生活保障制度、災難救助制度、流浪乞討救助制度、社會互助制度(例如合作醫(yī)療)，與德法相比缺乏統(tǒng)一的立法指導與立法原則，立法層次不高，僅限于行政規(guī)范層次。在社會補助與社會福利方面的立法我國幾乎缺位。其二，缺乏良好的法律協(xié)調(diào)性。主要表現(xiàn)在上位法與下位法的不協(xié)調(diào)以及同位階法律之間的不協(xié)調(diào)。其三，憲法監(jiān)督缺失。德法兩國社會保障立法相對完善，可基于其違憲審查制度對法律中不合憲之處可以進行違憲審查［16］。我國由于不存在違憲審查制度，故社會保障立法的憲法監(jiān)督較為薄弱。鑒于此，我國應當建立完善的立法體系，加強法律的協(xié)調(diào)性。第一，建立完善的社會保障立法體系。我國要建立較為完善的社會保障立法應當盡量避免出現(xiàn)法國立法“碎片化”的情況。雖然目前出現(xiàn)了“碎片化”的趨勢，但是只要能堅持統(tǒng)一協(xié)調(diào)，就能避免此問題，為縮小社會差距與社會穩(wěn)定奠定基礎。通過統(tǒng)一立法逐步建立完善的社會保障立法體系。第二，加強法律的協(xié)調(diào)性。由于我國的社會保障立法結(jié)構(gòu)復雜、層次多元。所以各位階的法律規(guī)范相互沖突也是在所難免。為使法律之間具有良好的協(xié)調(diào)性，立法機關應當加強對社會保障立法的審查與研究，確保弱勢群體的保護性立法與其他法律保持一致性。(三)擴大社會保障覆蓋面并縮小地區(qū)差異檢視我國社會保障立法與實踐，不難發(fā)現(xiàn)社會保障法的適用范圍較窄，很難完全涵蓋所有弱勢群體，這是我國弱勢群體立法保護的重大缺陷，例如依據(jù)《社會保險法》第10條、第12條、第13條、第21條、第22條之規(guī)定社會保險適用范圍不包括公務員及參公管理的工作人員、軍人，而城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民適用各自的養(yǎng)老保險模式，事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險由政府承擔轉(zhuǎn)為企業(yè)模式。①盡管以國家法的形式確定社會保險制度，但以職業(yè)身份為基礎的制度難以達到較高的覆蓋率。從參保人數(shù)來看，社會保險覆蓋率也較低。②而處于社會底層的弱勢群體享受社會保險的待遇則顯得“門檻”過高了。③而另一方面作為弱勢群體最后保障底線的社會救濟與社會補助的地區(qū)差異較大，救助面較窄。例如《城市居民最低生活保障條例》第4條、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第3條及《國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》規(guī)定社會救濟由地方人民政府負責，這就意味著不同地區(qū)采取的措施與標準是不一樣的，雖然這有利于主管部門因情施政，但忽略了社會救濟資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，阻礙了救濟資金“跨區(qū)流轉(zhuǎn)”(即資金在地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移)的可能性，最終形成社會救濟的“馬太效應”。鑒于此，我國在弱勢群體的立法保護方面應當充分考慮社會保障的“門檻”問題和社會保險“碎片化”問題，進一步擴大社會保障的覆蓋率，縮小地區(qū)差異。第一，擴大社會保障覆蓋率。就弱勢群體而言，他們不占社會的較大多數(shù)，但是只要社會保障覆蓋率擴大了，弱勢群體也就自然被納入到保障體系中。社會保障覆蓋率的擴大應當考慮如下幾個因素。其一，社會保險基金。社會保險金的支出來源于社會保險基金，該基金一部分由國家負擔、一部分由個人負擔，而個人享受社會保險則以繳納社會保險費為前提條件，如果在社會經(jīng)濟發(fā)展允許的條件下，降低社會保險費的繳納門檻，勢必為弱勢群體納入到社會保險體系中提供了進一步的可能。其二，社會救助。社會救助對弱勢群體的保護更為直接。目前我國的社會救助主要來源于國家投入與社會投入，國家投入畢竟是有限的，會受到多方因素的制約，而在強調(diào)社會責任的今天，更應當調(diào)動社會成員的積極性，在條件適當?shù)那闆r下為社會救濟投入更多資金，例如企業(yè)承擔社會責任的同時，在有條件的情況下應當鼓勵其向弱勢群體伸出援手。第二，縮小地區(qū)差異。在我國，由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡導致了較為明顯的地區(qū)差異，這也使弱勢群體的保護產(chǎn)生了地區(qū)差異。由于某些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)標準較高使得某些弱勢群體得不到保護，而經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的標準較低，使得某些不屬于弱勢群體的成員得到額外救濟，這就會使得國家資源浪費，進一步擴大地區(qū)差異?？s小地區(qū)差異的方法就是進一步加快當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展速度，建立適合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展模式，為當?shù)靥峁└嗟木蜆I(yè)機會，降低弱勢群體的比例。(四)提高弱勢群體的社會保障層次德法經(jīng)驗證明弱勢群體保護應當納入到社會保險體系中，無論弱勢群體的特殊性如何。我國弱勢群體的保護僅僅處于社會救濟層面，絕大部分還沒有納入到社會保險體系中，弱勢群體保護制度設計不合理，主要表現(xiàn)在:其一，社會保險資金籌集方式與繳納比例有待進一步調(diào)整。例如目前職工養(yǎng)老金籌集方式為個人繳費8%、企業(yè)繳費20%。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險費的籌集方式為個人繳費(檔次為100元、200元、300元、400元、500元/月)、集體補助、政府補貼，基礎養(yǎng)老金支付標準為55元/月。雖然在資金籌集方面立法確認了政府責任，但是由于我國目前社會保險社會化的趨勢，國家責任可能削弱，由此必然衍生一些社會問題，為平衡社會各階層的利益，并將弱勢群體納入其中則應當加強政府補貼比例，將個人繳納比例控制在一定范圍內(nèi)。其二，社會保障的“網(wǎng)格”較大，導致弱勢群體難以獲得保障。我們可以將社會保障體系比喻為一張網(wǎng)，若網(wǎng)格較大，就有“漏網(wǎng)之魚”，即得不到保護，特別是弱勢群體?！熬W(wǎng)格”的大小實際就是獲得保障資格的標準及保障力度問題。就獲得保障資格標準而言，我國法律并沒有對“弱勢群體”資格進行立法確認，也沒有統(tǒng)一的弱勢群體保護立法，這就導致弱勢群體的保護必須由社會保障體系進行“過濾”，即首先判斷其是否符合獲得社會保險待遇的資格，如果沒有，再判斷其是否符合獲得社會救濟的資格。由于保障的“門檻”較高，在逐層篩濾中，必然有人無法獲得保障。其次，即使獲得社會救濟這種幫助也只是暫時性的，缺乏良好的恢復性與激勵機能，甚至某些救助帶有行政強制措施的特征，這必然給受助者帶來很大的社會壓力與心理壓力，反而不利于弱勢群體的保護。所以，在提高弱勢群體的社會保障層次方面應當注意幾個問題。第一，提高社會保障的立法層次。弱勢群體的立法保護需要制定高位階的法律，并形成完善的法律保護體系。第二，強調(diào)恢復性救助與激勵機制。對弱勢群體的保護不僅要“授之以魚”，更要“授之以漁”，故在救助的同時還要加強對受助者生存技能的培訓。對于具有工作能力的社會成員而言，救助機構(gòu)要對這些人提供就業(yè)機會，并對其進行必要的工作技能培訓。第三，加大社會保障資金的投入力度。社會保障資金來源于國家和社會，在條件成熟的情況下加大資金投入，社會保障的覆蓋面自然會擴大，弱勢群體的保護也自然會得到加強。

弱勢群體的保護立法是一個漸進的過程，我國弱勢群體保護的立法體系是在社會主義法律體系的宏觀框架下構(gòu)建的，在借鑒他國經(jīng)驗的同時，應結(jié)合我國實際情況，對現(xiàn)有的法律體系進行充實和完善。