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近年來(lái)，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，特別是加強(qiáng)人大監(jiān)督，出現(xiàn)了一些新情況、新案例，從法理上對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題作出闡釋和回應(yīng)，已顯得十分迫切。

（一）人大監(jiān)督?jīng)]有“一把手”

人大監(jiān)督權(quán)的主體，是指人大監(jiān)督權(quán)力的承擔(dān)者，誰(shuí)有權(quán)去行使人大的監(jiān)督職權(quán)。

有人提出，委員長(zhǎng)會(huì)議（或主任會(huì)議）、人大各專門委員會(huì)、人大代表和常委會(huì)組成人員可不可以行使監(jiān)督權(quán)，成為監(jiān)督權(quán)的主體。我認(rèn)為，它們可以部分地行使監(jiān)督權(quán)，從事某些監(jiān)督工作（如提出有關(guān)監(jiān)督議案、質(zhì)詢案和罷免案等），但不能說(shuō)它們具有監(jiān)督權(quán)，是監(jiān)督權(quán)的主體。完整意義的監(jiān)督權(quán)只能由代表大會(huì)和常委會(huì)行使，只有它們才能作出真正有法律效力的監(jiān)督?jīng)Q定和采取有效的監(jiān)督措施。

代議機(jī)構(gòu)的職權(quán)只能由代議機(jī)構(gòu)集體行使而不能由個(gè)人或者領(lǐng)導(dǎo)人行使，把人大常委會(huì)主任看成人大的“一把手”是不對(duì)的。

（二）人大監(jiān)督的操作標(biāo)準(zhǔn)

人大是否應(yīng)實(shí)施監(jiān)督和如何進(jìn)行監(jiān)督，有一些基本操作標(biāo)準(zhǔn)，就是被監(jiān)督者行為的合法性與合理性。

合法性標(biāo)準(zhǔn)即：人大對(duì)監(jiān)督對(duì)象的行為是否合法實(shí)施監(jiān)督，以監(jiān)督對(duì)象的行為是否違法作為條件，包括職權(quán)上的違法和程序上的違法。監(jiān)督對(duì)象從事了法律禁止做的事，行使了法律沒(méi)有明確賦予它行使的職權(quán)，沒(méi)有履行法律規(guī)定它應(yīng)履行的職權(quán)或應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)以及行使了法定屬于其他國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的權(quán)力，都可以啟動(dòng)人大監(jiān)督程序。在現(xiàn)代法治社會(huì)，法律程序同法律實(shí)體權(quán)力具有同等重要的意義。若某國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人雖然有某項(xiàng)職權(quán)，但沒(méi)有依法行使，同樣會(huì)對(duì)法制造成破壞，對(duì)社會(huì)和公民權(quán)利形成威脅甚至侵害。監(jiān)督對(duì)象行使職權(quán)程序的合法性，是實(shí)施監(jiān)督的重要標(biāo)準(zhǔn)。

有時(shí)，行政和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力行使并沒(méi)有達(dá)到違反法律的程度，但顯失公正和合理性，有悖于人民的意志和利益，人大也應(yīng)實(shí)施監(jiān)督的補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)很有必要。例如司法機(jī)關(guān)在判案時(shí)，兩人犯了同樣的罪行，某甲情節(jié)更嚴(yán)重，只因是領(lǐng)導(dǎo)干部作了輕判，而某乙情節(jié)較輕，只因是平民百姓反而作了重判，雖然判決都在法定量刑幅度內(nèi)，這顯然不公正。

（三）憲法監(jiān)督尤為迫切

全國(guó)人大及其常委會(huì)，也包括地方各級(jí)人大的首要職責(zé)，就是監(jiān)督和保證憲法的實(shí)施。根據(jù)當(dāng)前中國(guó)依法治國(guó)和加入世貿(mào)組織的要求，建立憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)是一個(gè)很迫切的問(wèn)題，也是各方對(duì)監(jiān)督法的期望。

如何建立我國(guó)的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)？就我國(guó)政治體制的結(jié)構(gòu)情況看，目前只能采取在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督憲法的過(guò)渡性辦法，今后有條件再向設(shè)獨(dú)立的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的目標(biāo)前進(jìn)。

設(shè)立一個(gè)能獨(dú)立行使憲法監(jiān)督職權(quán)的專門機(jī)構(gòu)-憲法監(jiān)督委員會(huì)。它由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)，不隸屬于全國(guó)人大常委會(huì)，委員會(huì)成員不超過(guò)10人為宜，主要是由深資歷的法律官員和杰出的政治、法律專家組成。其職權(quán)大體可為：對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、決議、決定，國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，最高法院和最高檢察院所作的司法解釋，是否違憲進(jìn)行審查并作出裁決。發(fā)現(xiàn)違憲的法律、法規(guī)，可以建議有關(guān)制定機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)自行修改或收回，逾期不行動(dòng)者，向全國(guó)人大提出撤銷法律、行政法規(guī)的議案，由全國(guó)人大代表三分之二以上多數(shù)同意時(shí)，才能作出改變或撤消的決定。對(duì)地方性法規(guī)、決議、決定及自治條例、單行條例有違憲爭(zhēng)議的，可由憲法監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行判斷并向全國(guó)人大提出建議。若其他規(guī)范性文件違憲，可由憲法監(jiān)督委員會(huì)直接作出決定。該委員會(huì)對(duì)最高行政機(jī)關(guān)和最高司法機(jī)關(guān)的行政司法行為，以及對(duì)他們所做出的行政解釋和司法判決是否違憲，可直接作出裁決，并有權(quán)責(zé)令違憲機(jī)關(guān)與憲法保持一致。否則，有權(quán)暫停其執(zhí)行，提交全國(guó)人大作出最后決定。對(duì)有違憲行為的國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，憲法監(jiān)督委員會(huì)有權(quán)提請(qǐng)有罷免權(quán)的機(jī)關(guān)予以罷免。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)憲法和基本法律上的權(quán)限爭(zhēng)議，憲法監(jiān)督委員會(huì)可作出判決。該委員會(huì)還有權(quán)受理公民提出的侵犯公民憲法基本權(quán)利的控告，并可作出裁決。

（四）監(jiān)督司法要依法、創(chuàng)新

人大在實(shí)施對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督時(shí)，能不能涉及具體案件，要涉及時(shí)應(yīng)如何進(jìn)行？這是人大監(jiān)督時(shí)常常提出的問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，人大對(duì)司法的監(jiān)督并不是坐而論道能解決的，因此，涉及具體案件是必要的，而且只有通過(guò)對(duì)具體案件的涉及，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)司法的有效監(jiān)督。在實(shí)施對(duì)司法案件的監(jiān)督中要把握兩個(gè)界限：一是人大不能在案件訴訟過(guò)程中進(jìn)行任何的干涉和施加任何影響；二是人大在司法機(jī)關(guān)對(duì)案件作出處理后進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，只能運(yùn)用法律規(guī)定的間接手段達(dá)到目的。

強(qiáng)調(diào)人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督不應(yīng)直接處理司法案件，可能會(huì)引起有些同志擔(dān)心，認(rèn)為這樣做司法機(jī)關(guān)違法亂紀(jì)造成的錯(cuò)案難以糾正。這種擔(dān)心是不必要的。依據(jù)法律，人大及其常委會(huì)對(duì)產(chǎn)生錯(cuò)案的司法機(jī)關(guān)，可依次采用下列監(jiān)督方式：聽(tīng)取工作報(bào)告、建議有關(guān)機(jī)關(guān)復(fù)查、人大代表或常委會(huì)委員提起質(zhì)詢、組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)、罷免或撤職?，F(xiàn)在對(duì)司法監(jiān)督的困難，問(wèn)題主要并不是人大缺乏監(jiān)督司法的手段，而是人大因種種原因不能充分運(yùn)用這些手段。從長(zhǎng)遠(yuǎn)建立一種規(guī)范的制度的角度說(shuō)，人大要對(duì)司法實(shí)施有效的監(jiān)督，靠現(xiàn)行法律給人大提供的監(jiān)督機(jī)制是不夠的，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。由于人大法定的權(quán)力都是由代表大會(huì)和常委會(huì)行使，如果讓代表大會(huì)和常委會(huì)來(lái)討論一個(gè)具體案件，會(huì)成為一個(gè)笑話。所以，即使人大有對(duì)司法的監(jiān)督權(quán)，也不能由它本身來(lái)行使，應(yīng)該授權(quán)一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來(lái)行使。

英國(guó)和瑞典是世界上少有的議會(huì)能監(jiān)督司法的國(guó)家，英國(guó)的貴族院有一個(gè)樞密院司法委員會(huì)，實(shí)際上是最高上訴審判機(jī)構(gòu)，類似最高法院，由它接受各種案件，它是議會(huì)職能的一部分。在瑞典則由議會(huì)選舉監(jiān)察專員，行使對(duì)法官和行政官員的監(jiān)督，其中包括受理公民案件的申訴。中國(guó)人大要行使對(duì)司法的監(jiān)督權(quán)可考慮引進(jìn)瑞典的這種司法專員制度。對(duì)這一問(wèn)題的研究有待進(jìn)一步進(jìn)行。

（五）運(yùn)用辭職的監(jiān)督屬性

人大及其常委會(huì)對(duì)由它選舉、決定、任命和批準(zhǔn)任命的國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員，最有效的監(jiān)督制裁手段就是罷免和撤職。

國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員向人大及其常委會(huì)提出辭職，是對(duì)人大負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，也是一種監(jiān)督關(guān)系的反映。在國(guó)外，有一種法定辭職的情況。由法律規(guī)定，什么情況下政府或政府成員、國(guó)家元首必須辭職。政府辭職的，一般都是責(zé)任制政府?？偨y(tǒng)辭職的，一般以彈劾制為后盾。我國(guó)應(yīng)完善有關(guān)法律，對(duì)法定辭職作出規(guī)定，如可規(guī)定：“一府兩院”及其政府的部門向人大及其常委會(huì)作工作報(bào)告，不被人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)時(shí)，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)辭職。還可規(guī)定，代表或委員對(duì)提出的質(zhì)詢案回答不滿意時(shí)，有關(guān)人員也應(yīng)提出辭職。

（六）防止監(jiān)督背離法理

行政化和司法化傾向。監(jiān)督權(quán)是一種從旁察看的糾錯(cuò)機(jī)制。由于一些地方人大的同志長(zhǎng)期在黨委、政府部門工作養(yǎng)成的工作作風(fēng)，習(xí)慣于“發(fā)指示”、“管事情”，熱衷于直接摻合行政和司法機(jī)關(guān)的事。比如有的地方人大搞執(zhí)法責(zé)任制時(shí)，人大常委會(huì)主任、副主任分別與“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人和行政部門負(fù)責(zé)人簽訂執(zhí)法責(zé)任狀，讓“一府兩院”對(duì)人大常委會(huì)主任、副主任負(fù)責(zé)。這些做法有悖人大監(jiān)督的特性。

“標(biāo)新立異”傾向。有的地方人大搞所謂的“一體兩翼監(jiān)督制”這種花哨的東西；有的地方人大在法庭審判中設(shè)“人大監(jiān)審團(tuán)”等，讓人大代表參與法庭審判等等。對(duì)各級(jí)人大來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在最需要的是敢于依法監(jiān)督的勇氣，以及法律意識(shí)和依法辦事的水平，而不是“創(chuàng)新”的能力。有的地方人大往往對(duì)這些擺到人大桌面上的違法行為不去深究，而主動(dòng)去找一些本不屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的事去管。這種傾向發(fā)展下去會(huì)使人大逐步失去它作為民主代議機(jī)關(guān)的性質(zhì)。

“好高騖遠(yuǎn)”傾向。人大工作者常常有一種抱怨，說(shuō)人大監(jiān)督法律不完善、手段不夠。應(yīng)該說(shuō)現(xiàn)行憲法賦予人大的權(quán)力是足夠的、適當(dāng)?shù)?。比如憲法已賦予人大有罷免和撤職的權(quán)力，可幾乎從來(lái)沒(méi)有行使過(guò)，卻還是有人要求給人大常委會(huì)彈劾權(quán)。這就好象一個(gè)原始的戰(zhàn)士，有槍他不會(huì)開，有炮他不會(huì)打，他說(shuō)還需要一根鳥銃。這種寄希望于監(jiān)督法的依賴心理，總想通過(guò)國(guó)家的立法一蹴而就地解決監(jiān)督問(wèn)題；總覺(jué)得人大集體行使職權(quán)不夠勁，老想法律給他一種個(gè)人的、能直接處理問(wèn)題的權(quán)力。當(dāng)前，只要把聽(tīng)取工作報(bào)告、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、罷免等權(quán)力充分行使起來(lái)，人大監(jiān)督工作有廣闊的天地。

（七）人大監(jiān)督程序化

隨著我國(guó)政治生態(tài)和人民代表大會(huì)制度的發(fā)展，在過(guò)去的政治思維和這種思維設(shè)計(jì)下的人大制度的某些方面已經(jīng)開始不適應(yīng)建設(shè)法治國(guó)家和政治文明制度的需要。

制度設(shè)計(jì)問(wèn)題出在什么地方呢？出在我們長(zhǎng)期以來(lái)把人大當(dāng)作表決機(jī)器對(duì)待，潛意識(shí)中認(rèn)為人大的選舉或表決都會(huì)順利地通過(guò)一切議案，不會(huì)出現(xiàn)反對(duì)、更不會(huì)出現(xiàn)否決或通不過(guò)的情況。所以，很多制度設(shè)計(jì)上沒(méi)有考慮否決了或通不過(guò)怎么辦。

如兩年前廣東省人大代表對(duì)政府部門提出了質(zhì)詢案，對(duì)質(zhì)詢的具體操作和后果處理出現(xiàn)了質(zhì)疑。前一些時(shí)間有的地方出現(xiàn)等額選舉中候選人落選可不可再做候選人不知所措。像2001年3月出現(xiàn)的沈陽(yáng)市人代會(huì)中，法院的工作報(bào)告沒(méi)有被通過(guò)，也出現(xiàn)了無(wú)所適從。而按照我國(guó)人民代表大會(huì)的制度設(shè)計(jì)，工作報(bào)告沒(méi)有通過(guò)表明人大對(duì)其工作不滿意，法院沒(méi)有對(duì)人大負(fù)起責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)主動(dòng)辭職，否則，人大應(yīng)當(dāng)行使罷免權(quán)。工作報(bào)告沒(méi)有被通過(guò)顯然不應(yīng)理解為代表對(duì)工作報(bào)告的文字不滿意，不是通過(guò)修改工作報(bào)告的文字后再行報(bào)告一次就可以的。

我們必須改變過(guò)去法律制度設(shè)計(jì)上的“單向思維”、“不設(shè)法律后果”的做法，一定要將每一項(xiàng)權(quán)力程序化，并預(yù)設(shè)可能出現(xiàn)的法律后果。否則，沈陽(yáng)市人大工作報(bào)告不被通過(guò)而引起的尷尬將會(huì)越來(lái)越多。