導(dǎo)語：剖析我國非法批準(zhǔn)占用農(nóng)地的法學(xué)思考論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：非法批準(zhǔn)征用或占用土地罪的客體是國家土地管理秩序與國家、集體或個人合法的土地權(quán)利，客觀要件是徇私舞弊，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地情節(jié)嚴重的行為，主體為國家機關(guān)工作人員。

關(guān)鍵詞：土地權(quán)利；非法批準(zhǔn)；土地管理

近年來，以地方政府及其工作人員為主體的土地違法犯罪十分猖獗。許多地方政府工作人員違法亂批亂占土地。一些市、縣政府默許、縱容乃至在背后操縱違法違規(guī)用地，未批先用、以租代征，擅自設(shè)立和擴大開發(fā)區(qū)，擅自調(diào)整土地利用總體規(guī)劃以及違規(guī)侵占基本農(nóng)田。地方政府及其工作人員為違法主體的案件所涉及的土地面積，已占到了被查違法用地面積的80％。為了打擊、遏制地方政府及其工作人員的土地違法犯罪，我國在1997年刑法修訂時就增設(shè)了相應(yīng)罪名。1997年《刑法》第410條規(guī)定：“國家機關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地，或者非法低價出讓國有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑?！痹摋l設(shè)定了兩個罪名：非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪。但是由于理解和認定上存在諸多分歧，這兩個罪名自設(shè)立以來在實踐中并沒有得到很好的適用，在遏制土地違法犯罪方面沒有起到應(yīng)有的作用。

一、非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪的客體

非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪的客體是非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪侵犯的社會關(guān)系，反映其危害社會的本質(zhì)。

對于非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪的客體，學(xué)界意見不一。主要有以下代表性觀點:一是國家關(guān)于土地管理的法律制度及國家機關(guān)的權(quán)威；二是國家對土地的管理制度；三是國家機關(guān)的土地管理職能；四是國家對土地資源的正常管理活動；五是國家機關(guān)的正?；顒右约皣矣嘘P(guān)土地的管理制度；六是國家機關(guān)對土地依法管理的正常秩序。

筆者認為，本罪屬于瀆職犯罪，它與與其他瀆職犯罪在客體上具有共性，屬于同一類。我國刑法學(xué)界通說認為，瀆職罪侵犯的客體是國家機關(guān)的正常管理活動。所謂國家機關(guān)的正常管理活動是指國家機關(guān)依法行使管理職權(quán)的活動?；顒邮且环N行為，是能夠感知的具象而非抽象的東西。而我國刑法學(xué)界關(guān)于犯罪客體的通行觀點是犯罪客體是刑法所保護的，為犯罪行為所侵害的社會關(guān)系。而社會關(guān)系是人們在社會生產(chǎn)、生活中所形成的相互聯(lián)系，是抽象和不可直接感知的。顯然，行為不是社會關(guān)系，通說將國家機關(guān)的正?；顒幼鳛闉^職犯罪的客體并不正確。瀆職行為是指沒有基于國家設(shè)定職位、賦予職權(quán)的目的，按照國家對該職位職權(quán)行使的規(guī)定積極主動、客觀、公正地行使職權(quán)，進行社會管理，而是對行使職權(quán)履行職責(zé)不認真、不積極，或者違反規(guī)定濫用職權(quán)、違法行使職權(quán)。其表面上是違反和破壞了國家的社會管理制度，本質(zhì)上是破壞了國家社會管理制度所體現(xiàn)和追求的社會管理秩序。社會秩序是長期穩(wěn)定存在的社會關(guān)系。因此，國家機關(guān)正常的管理活動遵從的社會管理制度或其所體現(xiàn)和追求的管理秩序才是瀆職犯罪所侵害的客體。社會秩序是一定社會關(guān)系的長期穩(wěn)定存在，制度是對這種社會關(guān)系或者說秩序的規(guī)定化、成文化，是對這種社會關(guān)系或秩序的確認和保護。兩者之間并無實質(zhì)差異。

就本罪的客體而言，國家為了保護與合理利用土地資源制定了一系列法律、法規(guī)，建立了一套嚴格的管理制度，而非法批準(zhǔn)征用、占用土地犯罪行為直接違反這些管理制度，破壞了國家的土地管理秩序，因此國家土地管理制度或管理秩序才是本罪侵害的客體。國家對土地的正常管理活動不能成為本罪的客體。至于國家機關(guān)的權(quán)威和國家機關(guān)的土地管理職能，雖然也會因本罪的犯罪行為間接地受到一定影響，但并非本罪犯罪行為直接侵害的社會關(guān)系，也不宜認定為本罪的客體。

另外，本罪的客體除了國家土地管理制度或管理秩序之外，還應(yīng)包括國家、集體或個人的土地權(quán)利。社會秩序或法律制度的實質(zhì)內(nèi)容是權(quán)利（或權(quán)益）及其格局，非法批準(zhǔn)征用、占用土地及其直接導(dǎo)致的對土地的非法侵占必然破壞既有的土地權(quán)益或權(quán)利格局，侵害土地權(quán)利人的合法權(quán)利。從對土地權(quán)利侵害的角度講，非法批準(zhǔn)征用、占用行為與侵占行為實際上是共同侵權(quán)行為，只不過一個批準(zhǔn)決定，一個是執(zhí)行而已。并且大部分情況下如果沒有管理部門的非法批準(zhǔn)，別人也不敢非法侵占土地。在實踐中，許多地方政府及其工作人員違法違規(guī)亂批濫批行為直接導(dǎo)致基本農(nóng)田等土地被非法侵占，嚴重侵害權(quán)利人的土地權(quán)利，是土地權(quán)利被侵害的主要原因。但這一點卻長期被理論界所忽視。

綜上分析，筆者認為，非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪的客體是復(fù)雜客體，其主要客體是國家的土地管理制度或管理秩序，次要客體是國家、集體或個人合法的土地權(quán)利。

二、非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪的客觀要件

非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪的客觀要件是徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地，情節(jié)嚴重的行為。

非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪的客觀要件首先是“徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地行為”。

所謂“徇私舞弊”，是指為了私情私利而用欺騙的方法做違法亂紀的事。在本罪中是指行為人為了私情私利而采用欺騙的方法（如弄虛作假、欺上瞞下、化整為零、少批多占、未批先占等）違法批準(zhǔn)征地、占地。

所謂“違反土地管理法規(guī)”，根據(jù)全國人大常委會2001年8月31日通過的《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第228條、第342條、第410條的解釋》的規(guī)定，是指“違反土地管理法、森林法、草原法等法律、條例以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定。”

所謂“濫用職權(quán)”是指違背法律授權(quán)的宗旨行使職權(quán)，超越職權(quán)范圍或者違反職權(quán)行使程序，以不正當(dāng)目的或方法行使職權(quán)。換言之，任何無端行使職權(quán)，擴大職權(quán)范圍，實質(zhì)地、具體地違法或不當(dāng)行使職權(quán)的行為，都是濫用職權(quán)。在出于不當(dāng)目的實施職務(wù)行為的情況下，即使從行為方法上看沒有超越職權(quán)，也屬于濫用職權(quán)。在本罪中，濫用職權(quán)主要表現(xiàn)為下列四種情況：一是無權(quán)批準(zhǔn)。即本沒有征用、占用土地的批準(zhǔn)權(quán)限而進行所謂的“批準(zhǔn)”。二是越權(quán)批準(zhǔn)。指下級機關(guān)越權(quán)批準(zhǔn)依法應(yīng)當(dāng)由上級機關(guān)審批的占用、征用土地行為。三是違反確定用途批準(zhǔn)。指享有土地批準(zhǔn)權(quán)的各級人民政府不按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途批準(zhǔn)用地。土地利用總體規(guī)劃是在一定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎(chǔ)，具有綜合性、長期性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性、控制性等特點。四是違反法定程序批準(zhǔn)。即依照土地管理法規(guī)必須經(jīng)過的批準(zhǔn)程序不依法經(jīng)過即批準(zhǔn)的。五是對不符合條件的申請違法批準(zhǔn)。即申請人申請的用地項目不符合法律法規(guī)規(guī)定的用地條件而批準(zhǔn)其征地占地。如《土地管理法》第57條規(guī)定：“建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時用地，在報批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意?！睂ξ唇?jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意的用地申請給予批準(zhǔn)的，即為這里的對不符合條件的申請違法批準(zhǔn)。

所謂“非法批準(zhǔn)征用、占用土地”是指違反法定的批準(zhǔn)權(quán)限、批準(zhǔn)程序或不符合法定的征用、占用條件而批準(zhǔn)征用、占用土地。征用土地是指國家基于經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦公共事業(yè)的需要，依法將屬于集體所有的土地收歸國有的一種措施。占用土地，是指對土地事實上的控制、管理與使用。

需要說明的是，本罪的立法在客觀方面表述上存在語言不精練、語義重復(fù)問題。在本罪的語境中，前述“違反土地管理法規(guī)”、“濫用職權(quán)”、“非法批準(zhǔn)”之間語義部分重復(fù)。由于這是立法問題，不屬于本文分析探討范圍，此處不贅述。

非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪的客觀要件其次是其犯罪對象——土地。

此處的土地是“土地資源”而非“國土”意義上的土地，是指除了難以被利用的沙漠、戈壁、冰川、石山、高寒荒漠外，凡可被農(nóng)業(yè)、牧副業(yè)等利用的陸地。作為本罪對象的土地既可以是國有土地，也可以是集體所有的土地。對于其具體范圍，全國人大常委會2001年8月31日通過的《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第228條、第342條、第410條的解釋》的規(guī)定：刑法第四百一十條規(guī)定的“非法批準(zhǔn)征用、占用土地”，是指非法批準(zhǔn)征用、占用耕地、林地等農(nóng)用地以及其他土地。

現(xiàn)行《土地管理法》對“土地”則有明確界定。該法第4條規(guī)定:“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地?！惫P者認為，上述《土地管理法》第4條所界定的范圍內(nèi)的農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地都是本罪對象。

非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪的客觀要件第三是非法批準(zhǔn)征用、占用土地行為必須“情節(jié)嚴重”。

所謂“情節(jié)嚴重”，主要是指非法征用、占用土地數(shù)量較大的；導(dǎo)致大量耕地荒蕪或者毀壞的；多次非法批準(zhǔn)征用、占用的；因嚴重徇私而非法批準(zhǔn)征用、占用土地的；造成惡劣影響的等等。對于“情節(jié)嚴重”的具體認定標(biāo)準(zhǔn)，最高司法機關(guān)先后出臺了三個有關(guān)司法解釋。

最高人民法院2000年6月22日頒布實施的《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第四條規(guī)定：具有下列情形之一的，屬于非法批準(zhǔn)征用、占用土地“情節(jié)嚴重”，以非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪定罪處罰：（一）非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田十畝以上的；(二)非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田以外的耕地三十畝以上的；（三）非法批準(zhǔn)征用、占用其他土地五十畝以上的；（四）雖未達到上述數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，但非法批準(zhǔn)征用、占用土地造成直接經(jīng)濟損失三十萬元以上；造成耕地大量毀壞等惡劣情節(jié)的。該解釋第九條還規(guī)定：多次實施本解釋規(guī)定的行為依法應(yīng)當(dāng)追訴的，或者一年內(nèi)多次實施本解釋規(guī)定的行為未經(jīng)處理的，按照累計的數(shù)量、數(shù)額處罰。

最高人民法院2005年12月30日頒布實施的《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第二條規(guī)定：具有下列情形之一的，屬于刑法第四百一十條規(guī)定的“情節(jié)嚴重”，應(yīng)當(dāng)以非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪判處三年以下有期徒刑或者拘役：（一）非法批準(zhǔn)征用、占用防護林地、特種用途林地數(shù)量分別或者合計達到十畝以上；（二）非法批準(zhǔn)征用、占用其他林地數(shù)量達到二十畝以上；（三）非法批準(zhǔn)征用、占用林地造成直接經(jīng)濟損失達到三十萬元以上，或者造成本條第（一）項規(guī)定的林地數(shù)量分別或者合計達到五畝以上或者本條第（二）項規(guī)定的林地數(shù)量達到十畝以上毀壞。

最高人民檢察院2006年7月26日的《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第二十一條則規(guī)定：非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案：1、非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田10畝以上的；2、非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田以外的耕地30畝以上的；3、非法批準(zhǔn)征用、占用其他土地50畝以上的；4、雖未達到上述數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，但造成有關(guān)單位、個人直接經(jīng)濟損失30萬元以上，或者造成耕地大量毀壞或者植被遭到嚴重破壞的；5、非法批準(zhǔn)征用、占用土地，影響群眾生產(chǎn)、生活，引起糾紛，造成惡劣影響或者其他嚴重后果的；6、非法批準(zhǔn)征用、占用防護林地、特種用途林地分別或者合計10畝以上的；7、非法批準(zhǔn)征用、占用其他林地20畝以上的；8、非法批準(zhǔn)征用、占用林地造成直接經(jīng)濟損失30萬元以上，或者造成防護林地、特種用途林地分別或者合計5畝以上或者其他林地10畝以上毀壞的；9、其他情節(jié)嚴重的情形。

在上述三個司法解釋中，比較而言，由最高人民法院的第一和第二個解釋，都不太全面，由最高人民檢察院的第三個，基本上是綜合了前兩個解釋的內(nèi)容，比較全面。在內(nèi)容上，三個解釋雖然基本上沒有沖突，但也有不一致的地方。筆者認為，最好還是法、檢兩家聯(lián)合統(tǒng)一的司法解釋，解決現(xiàn)在司法實踐中（依）據(jù)出多頭的問題。

三、非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪的主體

根據(jù)《刑法》第410條的規(guī)定，本罪的犯罪主體是國家機關(guān)工作人員。國家機關(guān)工作人員是指國家各級權(quán)力機關(guān)（各級人大）、行政機關(guān)、司法機關(guān)、軍隊各級機關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議各級機關(guān)中從事領(lǐng)導(dǎo)、組織、監(jiān)督、管理等公務(wù)的人員。此外，作為法定執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的各級機關(guān)的工作人員也屬于國家機關(guān)工作人員。

不過，雖然《刑法》第410條對本罪主體規(guī)定的是“國家機關(guān)工作人員”，沒有限定具體種類和范圍，但學(xué)術(shù)界卻大都把本罪的主體理解為是土地管理部門或與土地管理相關(guān)部門工作人員以及各級政府中主管土地管理工的人員，甚至理解（下轉(zhuǎn)第272頁）（上接第254頁）為是上述部門中“具有土地審批權(quán)限的國家機關(guān)工作人員”。如認為本罪主體是“各級政府中的相應(yīng)主管人員，土地管理、城市規(guī)劃等部門的工作人員中對土地的征用、占用具有審批權(quán)力的人員”，或是“各級政府以及各級土地管理行政機關(guān)中具有土地征用、占用批準(zhǔn)權(quán)的工作人員，以及直接負責(zé)土地規(guī)劃、審批征用、占用土地的主管人員”，或認為“僅指有土地審批權(quán)限的國家機關(guān)工作人員”。公務(wù)員之家

筆者認為，雖然實踐中本罪也確實主要由土地管理部門或與土地管理相關(guān)部門工作人員以及各級政府中主管土地管理工的人員實施，但是將本罪的主體范圍理解為限于上述范圍內(nèi)的國家機關(guān)工作人員，甚至理解為是上述范圍中“具有土地審批權(quán)限的國家機關(guān)工作人員”則失之過窄。

一方面，實踐中不僅具有土地審批權(quán)限的國家機關(guān)工作人員可以違法批準(zhǔn)征用、占用土地，不具有土地審批權(quán)限的國家機關(guān)工作人員，如土地管理及相關(guān)部門的一般工作人員，甚至非土地管理部門工作人員，如公安、司法等強勢機關(guān)工作人員也會基于私情私利，利用國家機關(guān)權(quán)威和民眾的無知越權(quán)非法批準(zhǔn)征用、占用土地。另一方面，既然法條對本罪主體的規(guī)定是“國家機關(guān)工作人員”而未做任何限制，其主體就不應(yīng)當(dāng)限定為“土地管理或與之相關(guān)部門的工作人員以及各級政府中主管土地管理工的人員”，更不應(yīng)當(dāng)限定為“具有土地審批權(quán)限的國家機關(guān)工作人員”。我國刑法分則第九章規(guī)定的瀆職罪分為三類，即一般國家機關(guān)工作人員瀆職罪、司法機關(guān)工作人員瀆職罪和其他特定管理領(lǐng)域國家機關(guān)工作人員瀆職罪。對這三類瀆職犯罪的主體，立法一般分別明確表述為“國家機關(guān)工作人員”、“司法工作人員”和“……機關(guān)/部門/機構(gòu)或負有……職責(zé)的國家機關(guān)工作人員”。非法征用、占用土地犯罪是土地管理領(lǐng)域中的濫用職權(quán)犯罪行為，屬于特定管理領(lǐng)域國家機關(guān)工作人員瀆職犯罪，但立法對該罪主體規(guī)定的卻是“國家機關(guān)工作人員”，而非“土地管理機關(guān)/機構(gòu)/部門工作人員或負有土地管理職責(zé)的國家機關(guān)工作人員”。這說明立法上雖然將非法批準(zhǔn)征用、占用土地危害嚴重的行為規(guī)定為土地管理領(lǐng)域中獨立的瀆職犯罪，但考慮到實踐中這類犯罪行為人的多樣性，并沒有將其犯罪主體限定為“土地管理機關(guān)/機構(gòu)/部門工作人員或負有土地管理職責(zé)的國家機關(guān)工作人員”。

根據(jù)以上分析，筆者認為，本罪的主體不應(yīng)當(dāng)限于“土地管理部門或與土地管理相關(guān)部門工作人員以及各級政府中主管土地管理工的人員”，更不應(yīng)當(dāng)限定為“具有土地審批權(quán)限的國家機關(guān)工作人員”，而是就如立法規(guī)定的那樣，為“一般國家機關(guān)工作人員”。

在實踐中，本罪的犯罪主體可以分為以下幾類：一是各級土地管理機關(guān)的工作人員和各級政府中主管土地管理工作的人員；二是非土地管理機關(guān)中的土地管理工作人員（如農(nóng)業(yè)部門中草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面管理工作人員，林業(yè)部門中林地管理工作人員等）和政府相關(guān)主管人員；三是非土地管理機關(guān)工作人員，如城建規(guī)劃機關(guān)工作人員，司法機關(guān)、各級（主要是基層）黨的機關(guān)工作人員。

注釋：

王中森．非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪若干問題研究．蘇州大學(xué)2006屆碩士畢業(yè)論文．第8-12頁，第24-28頁，第34-35頁．

高銘暄，馬克昌主編．刑法學(xué)．北京大學(xué)出版社、高等教育出版社．2007年版．第722頁，第59頁．

徇：曲從；舞：舞弄，?；?。弊，欺詐蒙騙，圖占便宜的行為。

周光權(quán)．刑法各論講義．清華大學(xué)出版社．2003年版．第549頁．