導(dǎo)語：節(jié)能節(jié)水提供法律打造節(jié)約社會(huì)論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞:節(jié)能/節(jié)水/節(jié)約型社會(huì)/立法/比較

內(nèi)容提要:節(jié)能與節(jié)水是節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的兩大重點(diǎn)?，F(xiàn)有的節(jié)能立法和節(jié)水立法都在可持續(xù)發(fā)展理念的指引下，圍繞資源節(jié)約利用的市場(chǎng)化運(yùn)作和政府的調(diào)控、監(jiān)督，進(jìn)行了大量的類似的制度建設(shè)，為節(jié)約型社會(huì)建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的法律制度基礎(chǔ)。然而，管理體制的不科學(xué)、不健全，社會(huì)公眾參與途徑的不明確，已經(jīng)成為制約節(jié)能立法和節(jié)水立法實(shí)施效果的兩大因素。未來節(jié)約型社會(huì)的法律制度建設(shè)不僅要進(jìn)一步完善資源節(jié)約的市場(chǎng)化機(jī)制和政府調(diào)控機(jī)制，更需要在管理體制和社會(huì)公眾參與兩個(gè)方面有所突破。

早在1977年，“聯(lián)合國(guó)水事會(huì)議”就向全世界發(fā)出嚴(yán)正警告：“水將成為一個(gè)深刻的社會(huì)危機(jī)，繼石油危機(jī)之后的下一個(gè)危機(jī)便是水危機(jī)”。這一警告既成為節(jié)水的必要性的一個(gè)佐證，同時(shí)也昭示著水危機(jī)與石油危機(jī)、能源危機(jī)的某種關(guān)聯(lián)。事實(shí)上，節(jié)水與節(jié)能已經(jīng)成為今天中國(guó)節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的兩大重點(diǎn)。[1]現(xiàn)行的節(jié)能立法和節(jié)水立法所共有的理念、原則和制度在一定程度上構(gòu)筑了節(jié)約型社會(huì)的法律基礎(chǔ)，而二者存在的共同問題則反映了未來資源節(jié)約型立法的發(fā)展出路。節(jié)能立法和節(jié)水立法的比較研究將有助于我們正確探尋節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的法律路徑：從何處來，應(yīng)往何處去。

一、問題的提出

節(jié)水立法視野下的水資源是狹義的水資源，即大氣降水參與水循環(huán)過程而剩余在陸地為人們經(jīng)常取用并可以得到恢復(fù)和更新的淡水量；而能源，根據(jù)最新的《節(jié)約能源法》的定義，是指煤炭、石油、天然氣、生物質(zhì)能和電力、熱力以及其他直接或者通過加工、轉(zhuǎn)換而取得有用能的各種資源。二者同為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略性資源，同具有資源屬性，而且都是有限的。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和生活水平的日益提高，對(duì)水資源和能源的消費(fèi)和需求急劇膨脹，而可資利用的清潔水資源和能源儲(chǔ)量卻相應(yīng)地急劇減少。節(jié)水、節(jié)能已經(jīng)成為當(dāng)前世界各國(guó)應(yīng)對(duì)水危機(jī)和能源危機(jī)的共同政策選擇。

在美國(guó)、英國(guó)、日本等主要發(fā)達(dá)國(guó)家，自20世紀(jì)70年代石油危機(jī)爆發(fā)以來，制定了各種節(jié)能政策，逐漸形成穩(wěn)定、系統(tǒng)的節(jié)能法律制度，對(duì)節(jié)能問題進(jìn)行全方位、深層次的規(guī)制和調(diào)整，并且不斷因應(yīng)新的能源形勢(shì)對(duì)節(jié)能法律制度進(jìn)行相應(yīng)修改，使之保持充分的科學(xué)性、針對(duì)性和適應(yīng)性。作為工業(yè)文明的后來者，我國(guó)面臨著更為強(qiáng)大的能源瓶頸的約束，能源安全問題也更加嚴(yán)重。因此，我國(guó)歷來重視節(jié)能工作，早在1980年就確立了開發(fā)與節(jié)約并重的能源工作方針和政策。1986年國(guó)務(wù)院制定了《節(jié)約能源管理暫行條例》。在此基礎(chǔ)上，1990年開始了《節(jié)約能源法》(以下簡(jiǎn)稱《節(jié)能法》)的起草工作，并于1997年通過了《節(jié)能法》?！豆?jié)能法》的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)節(jié)能工作步入了法制化軌道，對(duì)我國(guó)節(jié)能工作的規(guī)范開展、能源利用效率的不斷提高以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用。2007年根據(jù)新的能源形勢(shì)發(fā)展的需要，針對(duì)原有立法中存在的問題，《節(jié)能法》又作了修訂。

和節(jié)能立法的歷史沿革相近，節(jié)水立法也是伴隨水危機(jī)意識(shí)應(yīng)運(yùn)而生的。綜觀美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，盡管沒有專門的節(jié)水立法，但是節(jié)水作為水資源管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容已經(jīng)融入到取水、供水、排水、污水處理、回用等各個(gè)水資源管理環(huán)節(jié)，在全世界范圍內(nèi)得到廣泛實(shí)施。[1]我國(guó)對(duì)節(jié)水問題歷來也比較重視。1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》即在法律層面對(duì)節(jié)約工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水和生活用水做了原則性規(guī)定。1980年國(guó)家城市建設(shè)總局頒布的《城市供水工作暫行規(guī)定》又對(duì)計(jì)劃用水和節(jié)約用水問題作了較為全面和具體的規(guī)定，其中包括節(jié)水管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及主要職能；計(jì)劃用水、定額用水、超額用水加價(jià)收費(fèi)和審批制度，供水用水計(jì)量制度，節(jié)水“三同時(shí)”制度，節(jié)水政府獎(jiǎng)勵(lì)制度等。1988年頒布的《水法》明確將節(jié)約用水上升為水資源管理的基本原則，同年年底，建設(shè)部出臺(tái)了關(guān)于節(jié)水的專門性立法《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》。2002年修訂后的新《水法》將節(jié)水理念全面貫徹于立法目的、適用范圍、法律原則、法律制度、法律措施和法律責(zé)任等規(guī)定中，不僅在水資源的規(guī)劃、開發(fā)利用、保護(hù)、執(zhí)法等方面都有關(guān)于節(jié)水的規(guī)定，而且還設(shè)專章對(duì)水資源的節(jié)約利用做了集中具體規(guī)定，對(duì)節(jié)水實(shí)踐發(fā)揮了良好的規(guī)范和促進(jìn)作用。

水與能源都是人類社會(huì)生產(chǎn)、生活必不可少的重要資源。現(xiàn)代工業(yè)和城市生活對(duì)水與能源的大量消耗所導(dǎo)致的水危機(jī)和能源危機(jī)都可以納入資源危機(jī)和環(huán)境危機(jī)的范疇之下。應(yīng)運(yùn)而生的節(jié)水立法和節(jié)能立法也可以相應(yīng)地歸并稱為“資源節(jié)約型立法”。作為這一新興類型立法的先行者，節(jié)能立法經(jīng)過十多年發(fā)展所積累的經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)都可以為節(jié)水立法提供有益的啟示。在節(jié)能立法與節(jié)水立法的相互比較和借鑒中，藉由二者之間所呈現(xiàn)的某些共性，我們還可以進(jìn)一步判斷資源節(jié)約型社會(huì)建設(shè)在立法上的路徑選擇。

二、節(jié)能和節(jié)水立法成果：節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的法律制度基礎(chǔ)

2004年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開展資源節(jié)約活動(dòng)的通知》曾明確指出建設(shè)節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的政策意向及其現(xiàn)實(shí)背景。能源、原材料、水、土地等自然資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)保障。我國(guó)人均資源占有量不足，耕地、淡水、森林、石油、天然氣和煤炭等資源的人均占有量遠(yuǎn)低于世界平均水平，鐵、銅、鋁等重要礦產(chǎn)的國(guó)內(nèi)保障程度低。資源供給不足已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要制約因素。同時(shí)，由于我國(guó)許多行業(yè)和地區(qū)資源利用效率低、浪費(fèi)大、污染重，目前我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源、原材料和水資源消耗大大高于世界平均水平?？看罅肯馁Y源支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不僅使資源約束矛盾更加突出，環(huán)境壓力加大，也制約了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益的進(jìn)一步提高。在自然資源供給有限的前提下，為了“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其發(fā)展的能力構(gòu)成危害”，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，節(jié)約利用是解決自然資源供不應(yīng)求矛盾的必由之路，同時(shí)也是減少環(huán)境污染、減少對(duì)生態(tài)系統(tǒng)沖擊的有效途徑。

基于上述認(rèn)識(shí)，我國(guó)的節(jié)能立法和節(jié)水立法得到了迅速的發(fā)展?，F(xiàn)行節(jié)能立法和節(jié)水立法以可持續(xù)發(fā)展為基本理念，確立了“堅(jiān)持發(fā)展、合理利用、節(jié)約優(yōu)先原則”[2]，“政府主導(dǎo)和公眾參與相結(jié)合原則”[3]，以及“行政規(guī)制與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)相結(jié)合原則”[4]。以這些共同的立法理念和法律原則為指導(dǎo)，節(jié)能立法和節(jié)水立法在制度設(shè)計(jì)層面表現(xiàn)出了更多的相同性和相似性。二者共有的如下法律制度及其蘊(yùn)涵的法律理念不僅可以適用于水資源和能源管理領(lǐng)域，還可以適用于土地等其他資源管理領(lǐng)域，實(shí)質(zhì)上奠定了節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的法律制度基礎(chǔ)：

1．資源節(jié)約利用的規(guī)劃制度

行政規(guī)劃是一種基本的政府調(diào)控手段。資源節(jié)約利用的規(guī)劃制度就是要發(fā)揮政府在資源節(jié)約利用中的主導(dǎo)作用，通過政府事前對(duì)各類資源供求形勢(shì)的預(yù)測(cè)以及對(duì)能源安全、生態(tài)安全等因素的統(tǒng)籌考慮，對(duì)各類資源的基本供給和配置預(yù)先作出適當(dāng)?shù)陌才?。[5]

2．資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)制度

產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)屬于廣義的行政指導(dǎo)的范疇，也是一種重要的政府調(diào)控手段，即由政府制定和實(shí)施有利于環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策，擬定并公布鼓勵(lì)投資的資源節(jié)約型的項(xiàng)目名錄和限制發(fā)展的資源高消耗的項(xiàng)目名錄。[6]

3．資源節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)制度

各級(jí)各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)施環(huán)境管理的重要依據(jù)。資源節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)屬于廣義的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的范疇，建立健全節(jié)能、節(jié)水方面等標(biāo)準(zhǔn)體系是實(shí)施資源節(jié)約管理的基本前提，是節(jié)約型社會(huì)法律制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。[7]

4．投資項(xiàng)目資源節(jié)約論證制度

投資項(xiàng)目資源節(jié)約論證制度實(shí)質(zhì)上是資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)制度在項(xiàng)目審批或?qū)彶榄h(huán)節(jié)的延伸，是宏觀的環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策在微觀管理層面的具體落實(shí)。在評(píng)估和審查中確定不符合強(qiáng)制性資源節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目將不予批準(zhǔn)或核準(zhǔn)；已經(jīng)建成的，不得投入生產(chǎn)、使用。[8]

5．落后產(chǎn)品、設(shè)備、工藝淘汰制度

以資源消耗高低作為判斷落后與否的標(biāo)準(zhǔn)，落后產(chǎn)品、設(shè)備、工藝淘汰制度，實(shí)際上是由政府綜合考慮經(jīng)濟(jì)、技術(shù)上的可行性和合理性，針對(duì)資源消耗相對(duì)高的產(chǎn)品、設(shè)備、工藝制定“黑名單”，謂之“明令淘汰的產(chǎn)品、設(shè)備、工藝名錄”，凡列入其中的，生產(chǎn)者、銷售者或者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的使用者應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)停止生產(chǎn)、銷售或者使用。[9]

6．資源利用統(tǒng)計(jì)制度

準(zhǔn)確而全面地統(tǒng)計(jì)資源利用狀況是科學(xué)實(shí)施資源評(píng)估、規(guī)劃與管理的前提和保證。因此，資源利用統(tǒng)計(jì)制度不僅為《節(jié)約能源法》第21條所確立，也為越來越多的地方節(jié)水立法所采納，北京、天津、河南、深圳等地的地方節(jié)水立法中都有關(guān)于供水、節(jié)水?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度的規(guī)定。

7．企業(yè)內(nèi)部加強(qiáng)資源節(jié)約管理制度

企業(yè)是各類資源利用的主要主體，資源的節(jié)約利用主要依靠企業(yè)貫徹實(shí)施。因此，《節(jié)約能源法》第24條明確對(duì)企業(yè)內(nèi)部的能源節(jié)約管理提出要求。我國(guó)全國(guó)性的節(jié)水立法沒有關(guān)于企業(yè)內(nèi)部加強(qiáng)節(jié)水管理制度的規(guī)定，但地方節(jié)水立法中有，例如《北京市節(jié)約用水辦法》第27條就較為詳細(xì)地規(guī)定了企業(yè)內(nèi)部的節(jié)水責(zé)任制、節(jié)水責(zé)任的落實(shí)、節(jié)水管理的具體內(nèi)容等。

8．資源計(jì)量使用、有償使用、禁止包費(fèi)制度

資源計(jì)量使用、有償使用、禁止包費(fèi)制度是資源節(jié)約型立法中的核心制度，其重點(diǎn)是有償使用，目的是通過有償、付費(fèi)的方式拘束資源浪費(fèi)行為。其中計(jì)量既是實(shí)施有償使用制度的需要，也是資源利用統(tǒng)計(jì)的需要；而禁止包費(fèi)則是對(duì)有償使用的進(jìn)一步補(bǔ)充，是對(duì)變相無償使用的抵制。該項(xiàng)制度在節(jié)能立法和節(jié)水立法中都得到了較為成熟的發(fā)展。[10]

9．資源節(jié)約型技術(shù)政府推廣制度

與通過收費(fèi)抑制不合理資源消費(fèi)需求的節(jié)約思路不同的是，推廣資源節(jié)約型技術(shù)的節(jié)約思路旨在提高資源利用率。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，是更為實(shí)用的資源節(jié)約管理手段。該項(xiàng)制度在節(jié)能立法和節(jié)水立法中都有明確的規(guī)定。

10．資源節(jié)約財(cái)政扶持和獎(jiǎng)勵(lì)制度

基于環(huán)境資源的公共產(chǎn)品性質(zhì)，資源的節(jié)約利用并不是完全由市場(chǎng)機(jī)制就可以調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。在我國(guó)的資源管理領(lǐng)域，政府扮演著所有者和管理者雙重角色，在整個(gè)節(jié)約型社會(huì)建設(shè)中勢(shì)必需要發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，對(duì)于資源節(jié)約型的產(chǎn)業(yè)投資和技術(shù)開發(fā)和推廣，相應(yīng)的財(cái)政扶持和獎(jiǎng)勵(lì)制度建設(shè)是不可或缺的。對(duì)此，節(jié)能立法和節(jié)水立法也都有明確的回應(yīng)。[11]

三、節(jié)能和節(jié)水立法的欠缺：節(jié)約型社會(huì)法律制度建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)

從時(shí)間上看，我國(guó)的節(jié)能立法和節(jié)水立法都?xì)v經(jīng)了近三十年的發(fā)展，但是從取得的社會(huì)實(shí)效看并不是很理想。以節(jié)能立法為例，根據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查<中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法>實(shí)施情況的報(bào)告》，自1998年1月1日《節(jié)約能源法》實(shí)行以來，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門、各地和用能單位做了大量工作，取得了一定成效。但近年來單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗不降反升，“十五”期間的能源消費(fèi)彈性系數(shù)（能源消費(fèi)增長(zhǎng)速度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度之比）年均為1.04，是改革開放以來的最高值。如果今后15年能源消費(fèi)彈性系數(shù)年均控制在1.0，到2020年我國(guó)一次能源消費(fèi)將超過50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，這是根本無法承受的。可以說，節(jié)約優(yōu)先的方針和《節(jié)約能源法》的許多制度沒有得到落實(shí)，節(jié)能工作遠(yuǎn)不適應(yīng)能源短缺的基本國(guó)情以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本要求。[2]2007年《節(jié)約能源法》修訂前節(jié)能立法在制度層面存在的問題主要包括：節(jié)能工作管理體制不合理、不順暢；節(jié)能具體管理制度不完善；市場(chǎng)化節(jié)能促進(jìn)機(jī)制比較欠缺；監(jiān)督與責(zé)任機(jī)制不夠健全；社會(huì)公眾參與制度尚未建立等。修訂后的《節(jié)約能源法》在節(jié)能的政府調(diào)控和監(jiān)管及其責(zé)任機(jī)制方面作了完善，但是有關(guān)節(jié)能管理體制和社會(huì)公眾參與問題上仍然存在明顯的不足。

《節(jié)約能源法》在修訂前后的問題和不足在節(jié)水立法中表現(xiàn)得更為嚴(yán)重。盡管結(jié)合蓬勃發(fā)展的地方節(jié)水立法狀況看，政府的節(jié)水調(diào)控、監(jiān)督和節(jié)水市場(chǎng)機(jī)制的制度建設(shè)方面和節(jié)能立法一樣，都取得了一定的進(jìn)展，但同樣在管理體制和社會(huì)公眾參與方面的制度建設(shè)有待加強(qiáng)。這兩方面既未來資源節(jié)約型立法的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。

1．資源節(jié)約管理體制問題

《節(jié)約能源法》修訂前的第8條按照“統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)”的原則規(guī)定了我國(guó)節(jié)能工作的管理體制，主要內(nèi)容是主管和分管相結(jié)合，即由國(guó)務(wù)院及縣級(jí)以上地方政府管理節(jié)能工作的部門進(jìn)行主管，國(guó)務(wù)院及縣級(jí)以上地方政府有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行分管。這一管理體制盡管主要是考慮到節(jié)能工作涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜的特點(diǎn)而做出的較為抽象和模糊的設(shè)計(jì)，但其不合理性相當(dāng)明顯，運(yùn)行起來也很不順暢。首先，沒有明確國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府中主管節(jié)能工作的主體究竟是哪個(gè)部門，究竟是計(jì)劃部門還是經(jīng)濟(jì)部門；其次，未明確“有關(guān)部門”在節(jié)能方面各自的“職責(zé)范圍”，也未明確具體的執(zhí)法機(jī)構(gòu)；再次，主管部門與分管部門之間的關(guān)系沒能清晰界定，他們各自的權(quán)力義務(wù)如何配置、他們之間如何進(jìn)行分工和協(xié)調(diào)都沒有明確的規(guī)定。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府機(jī)構(gòu)改革，行業(yè)主管部門被裁撤、合并，相應(yīng)的行業(yè)節(jié)能管理基本上完全喪失，而各級(jí)政府主管節(jié)能工作的機(jī)構(gòu)并未得到強(qiáng)化，甚至被進(jìn)一步縮編、弱化甚至取消，導(dǎo)致政府節(jié)能管理和監(jiān)督力量嚴(yán)重不足。一直沒有基層的、有處罰權(quán)的執(zhí)法隊(duì)伍，是導(dǎo)致《節(jié)約能源法》無法有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素之一。為了推動(dòng)節(jié)能工作的發(fā)展，上海、甘肅等地成立了地方性的節(jié)能監(jiān)察中心，負(fù)責(zé)節(jié)能行政執(zhí)法。但由于《節(jié)約能源法》沒有明確節(jié)能的監(jiān)管主體，這些政府機(jī)構(gòu)不得不面臨著法律地位不明的尷尬。修訂后的《節(jié)約能源法》第10條與修訂前的第8條相比，并未作實(shí)質(zhì)性的變革，只增加了分管部門接受主管部門的指導(dǎo)這一規(guī)定。

現(xiàn)有的節(jié)水立法在節(jié)水管理體制問題上存在和節(jié)能立法類似的弊病。作為水資源管理領(lǐng)域的基本法《水法》第13條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作。縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作?！备鶕?jù)該法“第五章水資源配置和節(jié)約使用”中第44條和第47條看，節(jié)水工作主要由發(fā)展計(jì)劃主管部門和水行政主管部門負(fù)責(zé)。按照建設(shè)部1988年的《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》第5條的規(guī)定，“國(guó)務(wù)院城市建設(shè)行政主管部門主管全國(guó)的城市節(jié)約用水工作，業(yè)務(wù)上受國(guó)務(wù)院水行政主管部門指導(dǎo)。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行業(yè)的節(jié)約用水管理工作?！币虼耍瑥牧⒎ㄉ峡?，節(jié)水管理體制和節(jié)能管理體制一樣，都存在分工、協(xié)調(diào)不明的問題。

事實(shí)上，以前全國(guó)的節(jié)能工作由原國(guó)家計(jì)劃與發(fā)展委員會(huì)以及原國(guó)家經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易委員會(huì)共同負(fù)責(zé)；全國(guó)的節(jié)水工作由國(guó)家計(jì)劃與發(fā)展委員會(huì)、水利部、建設(shè)部共同負(fù)責(zé)。目前，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的最新調(diào)整，節(jié)能和節(jié)水工作都由國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司負(fù)責(zé)。但是，其職能局限于“研究提出資源節(jié)約相關(guān)的戰(zhàn)略、政策，起草相關(guān)法規(guī)，組織編制規(guī)劃，指導(dǎo)擬訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”；“研究提出環(huán)境保護(hù)的政策，負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)工作的綜合協(xié)調(diào)，參與編制環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，組織編制環(huán)境保護(hù)和資源綜合利用年度計(jì)劃”；“組織實(shí)施資源節(jié)約和綜合利用重大示范工程及新產(chǎn)品、新技術(shù)、新設(shè)備的推廣應(yīng)用”；以及相關(guān)的宣傳、培訓(xùn)、國(guó)際交流與合作等[12]，而具體的節(jié)能、節(jié)水立法的實(shí)施監(jiān)督和執(zhí)行主體并不明確。作為能源主管部門的國(guó)家能源局節(jié)能問題上只負(fù)責(zé)“推進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，組織可再生能源和新能源的開發(fā)利用，組織指導(dǎo)能源行業(yè)的能源節(jié)約、能源綜合利用和環(huán)境保護(hù)工作”，[13]也不負(fù)責(zé)《節(jié)約能源法》的具體執(zhí)法工作。作為水行政主管部門的水利部在節(jié)水方面的職能則是“擬定節(jié)約用水政策、編制節(jié)約用水規(guī)劃，制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，組織、指導(dǎo)和監(jiān)督節(jié)約用水工作”[14]；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的職能則包括“指導(dǎo)城市供水節(jié)水”[15]。多頭管理、職能分割、互相推諉、交叉碰撞等管理體制不科學(xué)、不順暢的問題不解決，資源節(jié)約型法律制度的實(shí)施效果勢(shì)必大打折扣。因此，上述主體在節(jié)能、節(jié)水方面的職權(quán)應(yīng)當(dāng)如何配置和協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)?shù)玫轿磥碣Y源節(jié)約型立法的重視公務(wù)員之家。

2．社會(huì)公眾參與問題

節(jié)約型社會(huì)建設(shè)是涉及政府、市場(chǎng)與社會(huì)的復(fù)雜系統(tǒng)工程，因此，僅僅由政府唱獨(dú)角戲是不夠的。[3]《節(jié)約能源法》的修訂在強(qiáng)化政府的監(jiān)管與責(zé)任機(jī)制、完善市場(chǎng)化節(jié)能促進(jìn)機(jī)制的同時(shí)，對(duì)公眾參與雖然有所突破，但是仍然非常薄弱。在《節(jié)約能源法》修訂前，有學(xué)者明確提出，《節(jié)約能源法》修訂中應(yīng)明確其社會(huì)本位，建立具有實(shí)質(zhì)意義的社會(huì)公眾參與制度，利用全社會(huì)的力量來促進(jìn)節(jié)能：首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾各主體進(jìn)行節(jié)能宣傳教育，強(qiáng)化其參與意識(shí)；其次是培育以促進(jìn)節(jié)能、服務(wù)節(jié)能和監(jiān)督節(jié)能等為宗旨的社會(huì)團(tuán)體(NGOs)和其他中介機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)其參與到促進(jìn)節(jié)能工作中來；在此基礎(chǔ)上，還需構(gòu)建起有關(guān)制度渠道來保障社會(huì)公眾、社會(huì)團(tuán)體和有關(guān)中介機(jī)構(gòu)能有效參與，包括節(jié)能法律法規(guī)和節(jié)能政策制定的社會(huì)公眾參與制度，節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)確立的參與制度，監(jiān)督節(jié)能工作運(yùn)行的參與制度，提出有關(guān)節(jié)能的建議、意見或檢舉的參與制度，以及確立節(jié)能公益訴訟等。在相關(guān)參與制度的具體建構(gòu)中，必須重視和明確社會(huì)公眾參與的方式、途徑和程序，真正做到鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與，便利社會(huì)公眾參與。[4]然而，令人遺憾的是，修訂后的《節(jié)約能源法》并未有體現(xiàn)上述建議的公眾參與方面的規(guī)定。

綜觀各級(jí)各地的節(jié)水立法同樣存在這樣的問題。對(duì)于公眾參與節(jié)水的問題，幾乎都只籠統(tǒng)地規(guī)定“單位和個(gè)人有節(jié)約用水的義務(wù)”，或者“任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)履行節(jié)約用水義務(wù)，有權(quán)檢舉浪費(fèi)用水的行為?！?/p>

節(jié)約型社會(huì)建設(shè)關(guān)系到社會(huì)整體的公共利益，涉及所有的社會(huì)主體的資源利用行為，是一項(xiàng)全社會(huì)的工作和任務(wù)。社會(huì)公眾能否積極而充分地參與到資源節(jié)約利用及其監(jiān)督中來，對(duì)節(jié)約型社會(huì)建設(shè)具有十分重大的意義。因此，有關(guān)公眾參與自然資源節(jié)約利用的制度建設(shè)在資源節(jié)約型立法中顯得格外重要。其主旨就是構(gòu)建相應(yīng)的渠道，使社會(huì)公眾能夠充分、有效和方便地參與的資源節(jié)約利用的管理中。社會(huì)公眾參與制度一般包括參與資源節(jié)約型法律法規(guī)和政策的制定、參與資源節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)的確立、監(jiān)督資源節(jié)約工作的運(yùn)行、提出有關(guān)資源節(jié)約的建議、意見或訴訟等。節(jié)約型社會(huì)應(yīng)當(dāng)真正從立法上創(chuàng)造條件，強(qiáng)化社會(huì)公眾對(duì)資源節(jié)約的參與，以期實(shí)現(xiàn)從政府“一只手”管理資源的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)向由市場(chǎng)、政府和社會(huì)分工協(xié)作,“三只手”共同作用的新模式。

注釋:

[1]參見2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》。

[2]參見《節(jié)約能源法》第3條、第4條；《水法》第23條。

[3]在《節(jié)約能源法》中，政府主導(dǎo)體現(xiàn)在關(guān)于節(jié)能的規(guī)劃、監(jiān)督管理、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)、財(cái)政扶持等諸多方面，而公眾參與雖然沒有具體的制度保障，但其第9條有明確的原則性規(guī)定；《水法》則將政府的節(jié)水責(zé)任和公眾參與在第8條做了集中規(guī)定。

[4]在《節(jié)約能源法》、《水法》及其他節(jié)水立法中，都有關(guān)于節(jié)能和節(jié)水的規(guī)劃、監(jiān)督檢查、許可、強(qiáng)制、處罰等行政規(guī)制的制度或規(guī)范，并且又都有關(guān)于稅費(fèi)、專項(xiàng)資金、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸支持、政府采購(gòu)等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的規(guī)定。

[5]參見《節(jié)約能源法》第5條和《水法》第14條。

[6]參見《節(jié)約能源法》第7條和《水法》第8條。

[7]參見《節(jié)約能源法》第13條；節(jié)水立法領(lǐng)域，盡管中央和地方都沒有明確將節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)作為一項(xiàng)制度提出，但《全國(guó)節(jié)水規(guī)劃綱要（2001-2010年）》第7部分促進(jìn)與保障措施中明確提出要“建立節(jié)水型用水標(biāo)準(zhǔn)化體系，開展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)”，有關(guān)節(jié)水的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，包括用水節(jié)水基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，用水節(jié)水管理考核標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施與產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)及節(jié)水技術(shù)規(guī)范等。

[8]參見《節(jié)約能源法》第15條和《水法》第23條。

[9]參見《節(jié)約能源法》第16條、第17條；《水法》第51條。

[10]參見《節(jié)約能源法》第27條、第28條、第38條、第49條；《水法》第48條、第49條、第55條。河南、深圳等地的地方節(jié)水立法還明確規(guī)定禁止用水包費(fèi)制。

[11]參見《節(jié)約能源法》第57條至第67條；《水法》第11條。近年來不少地方節(jié)水立法在體例上就明確增加了“促進(jìn)和保障措施”部分，天津、河南等地的節(jié)水立法都有設(shè)立節(jié)水專項(xiàng)資金、節(jié)水項(xiàng)目稅費(fèi)減免或財(cái)政貼息或信貸支持等方面的具體規(guī)定。

[12]參見國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司網(wǎng)站關(guān)于其機(jī)構(gòu)職能的介紹。

[13]參見國(guó)家能源局網(wǎng)站關(guān)于其職能的介紹。

[14]參見水利部網(wǎng)站關(guān)于其職能的介紹。

[15]參見住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站關(guān)于其職能的介紹。