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[內(nèi)容提要]：1906年的清末官制改革是以慈禧為首的清朝統(tǒng)治者為擺脫內(nèi)外交困的狀況,挽救瀕臨滅亡的封建專(zhuān)制的政治統(tǒng)治,在“大權(quán)統(tǒng)一于朝廷”的前提下進(jìn)行了一次官僚機(jī)構(gòu)的改革。由于清朝統(tǒng)治者不肯放松手中的權(quán)力,其機(jī)構(gòu)的設(shè)置與官員的任用都緊緊圍繞著加固皇權(quán)進(jìn)行,改革未觸及實(shí)質(zhì),失敗勢(shì)所必然,引人深思。

[關(guān)鍵詞]：清末官制改革

一、官制改革的背景

1898年以改革清末政治制度為中心的資產(chǎn)階級(jí)維新運(yùn)動(dòng)失敗,1900年義和團(tuán)運(yùn)動(dòng)興起,同年8月,八國(guó)聯(lián)軍入侵北京,慈禧、光緒出逃西安,清廷政局動(dòng)蕩,1901年清政府被迫與帝國(guó)主義列強(qiáng)簽訂《辛丑條約》。面對(duì)清朝社會(huì)層出不窮的內(nèi)憂外患以及各種內(nèi)、外矛盾,清政府感到再也不能“因循粉飾”照老樣子統(tǒng)治下去了。

1901年1月清廷頒布上諭：切實(shí)整頓“一切政事”,“以期漸致富強(qiáng)”,“取外國(guó)之長(zhǎng)”,“補(bǔ)中國(guó)之短”。同年春夏之間,清政府提出“考酌中西政治”,“舉凡朝章國(guó)政,吏治民生,學(xué)校科舉,軍制財(cái)政”實(shí)施新政。但由于新政只是對(duì)原有的封建政治制度修修補(bǔ)補(bǔ),并沒(méi)有給搖搖欲墜的清朝統(tǒng)治帶來(lái)轉(zhuǎn)機(jī),清朝社會(huì)固有的矛盾依然存在,且更趨激化。為緩和各種矛盾,挽救清王朝垂危的命運(yùn),以慈禧為首的清朝統(tǒng)治者在“新政”破產(chǎn)后,又接過(guò)了維新派“立憲”的旗幟,打出“預(yù)備立憲”的招牌。1905年7月慈禧派載澤、端方等五大臣出訪歐美、日本,考察各國(guó)憲政。同年10月設(shè)考察政治館,研究各國(guó)政法,招攬人才。1906年7月五大臣回國(guó)后,面陳慈禧實(shí)行立憲有三大好處：一是“皇位永固”；二是“外患漸輕”；三是“內(nèi)亂可弭”。同年9月1日慈禧正式下詔“預(yù)備立憲”。并規(guī)定立憲的原則是：“大權(quán)統(tǒng)于朝廷,庶政公諸輿論,以立國(guó)家萬(wàn)年有道之基。”

西方列強(qiáng)可以說(shuō)是清末官制改革的主要?jiǎng)右颍弘S著國(guó)內(nèi)外矛盾的進(jìn)一步激化，特別是辛丑條約簽定以后，清政府已經(jīng)變成了“洋人的朝廷”。西方列強(qiáng)也清楚的知道，清囑咐雖然不堪一擊，但它畢竟有一定的統(tǒng)治基礎(chǔ)，還能控制相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)資源足以發(fā)動(dòng)一場(chǎng)變法改革，列強(qiáng)寄希望于改革成功，以便利益能得以維持和兌現(xiàn)。帝國(guó)主義分子赫德為清政府?dāng)M定的《更新節(jié)略》就反映了侵略者的這種要求。此外，為了緩解人民群眾的反抗斗爭(zhēng)、資產(chǎn)階級(jí)革命派及民主潮流的興起和漢族軍閥官僚勢(shì)力的崛起等各種政治力量所造成的社會(huì)壓力，也是清政府實(shí)行“新政”的主要?jiǎng)訖C(jī)之一。在各種力量的搏弈推動(dòng)之下，清廷在行將沒(méi)落之際，終于推出新政，開(kāi)始實(shí)施大規(guī)模的官制改革。

二、官制改革的內(nèi)容

維新派仿照日本進(jìn)行變革，把建立君主立憲制作為奮斗目標(biāo)，在實(shí)際步驟上是從“改官制”開(kāi)始的。清朝末期，官僚機(jī)構(gòu)臃腫龐大，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的官吏隊(duì)伍，“浸透了反民主的意識(shí)”。封建守舊勢(shì)力是他們賴以寄生的社會(huì)基礎(chǔ)。時(shí)期，以康有為為代表的資產(chǎn)階級(jí)維新派，認(rèn)為改革腐朽的官制，是變法維新的關(guān)鍵。1898年初，翁同和等五大臣代光緒帝問(wèn)康有為“宜如何變法”，康有為回答說(shuō)：“宜變法律，官制為先”。他指出，當(dāng)今是列國(guó)并雄之時(shí)，非復(fù)一統(tǒng)之世，而現(xiàn)行的法律，官制都還是一統(tǒng)之法，“弱亡中國(guó)，皆此物也”（《康南海自編年譜》康有為認(rèn)為，要維新中國(guó)，必以立憲法、改官制、定權(quán)限“為第一要義”。

如果以今日之法、今日之官，雖然皇帝“日下一上諭言維新”，也是徒勞無(wú)益（《康有為傳》，意思就是說(shuō)，如果不改官制，就算皇上每天都下一條上諭，那也是無(wú)濟(jì)于事的。梁?jiǎn)⒊凇稌r(shí)務(wù)報(bào)》上發(fā)表了題為《論變法不知本源之害》一文，指出：“變法之本在育人才，人才之興在開(kāi)學(xué)校，學(xué)校之立在變科舉，而一切要其大成在變官制”資產(chǎn)階級(jí)維新派之所以把變官制提到變法維新的首位，是因?yàn)樗麄冋J(rèn)識(shí)到，手握重權(quán)的守舊官吏是推行新法的極大障礙。因?yàn)樽兎ňS新將觸動(dòng)他們的利益，將直接關(guān)系到他們的榮辱存亡，因此必將百般阻撓，使維新變法運(yùn)動(dòng)不能順利進(jìn)行。為了推動(dòng)革新官制。資產(chǎn)階級(jí)維新派從以下幾個(gè)方面，對(duì)清朝的官制吏治進(jìn)行了改革。

1、裁詹事府等六衙門(mén)

清朝官制的一大弊端就是冗員太多，行政效率極為低下，六部之中的官員經(jīng)?；ハ嗤普啠觅耐平o司員，司員推給書(shū)吏，常常是一些重要的文件變?yōu)橐患埦呶?，外省督撫大臣要辦一件事，往往要從縣一級(jí)開(kāi)始逐級(jí)上報(bào)，到他們手上最快有時(shí)也要數(shù)月，清政府還常常在一個(gè)職位上設(shè)置數(shù)人，以達(dá)到互相牽制的作用，最后各個(gè)官吏均懶于從事，導(dǎo)致一事無(wú)成?？梢耘e個(gè)例子，清初漕運(yùn)每年四百多萬(wàn)石，戊戌年間上有一百多萬(wàn)石，運(yùn)米本來(lái)是商人的事，政府卻設(shè)總督一級(jí)的官員辦理，沿途各艙搬丁，搬運(yùn)船丁等達(dá)十萬(wàn)人，由于冗員過(guò)多，只是每擔(dān)米的運(yùn)費(fèi)高達(dá)18兩，僅漕運(yùn)一項(xiàng)，國(guó)家每年要支付千萬(wàn)兩白銀，成為才財(cái)政上的一大負(fù)擔(dān)。新政對(duì)于官僚體制的改革，主要措施是裁減閑散衙門(mén)，裁減冗員，改變以往機(jī)構(gòu)重疊，人浮于事的現(xiàn)象，以達(dá)到一種條理貫通，事權(quán)專(zhuān)一，提高行政工作效率的目的。光緒帝于七月二十四日頒發(fā)上諭，裁汰冗員。

光緒二十四年七月十三日上諭指出“國(guó)家設(shè)官分職各有專(zhuān)司，境外大小各官舊制相沿，不無(wú)冗濫，今日臣工條奏多以裁汰冗員為言，雖未必盡可準(zhǔn)行，而參酌情形實(shí)亦有亟當(dāng)改革者，朕惟授事命官不外綜合名實(shí)，現(xiàn)當(dāng)開(kāi)創(chuàng)，百度事務(wù)繁多度支歲入有常，豈能徒供無(wú)用之冗費(fèi)，至礙當(dāng)務(wù)之急需。如詹事府本屬閑曹，無(wú)事可辦，其通政司光祿寺鴻臚寺太仆寺大理寺等衙門(mén)事務(wù)甚簡(jiǎn)，半屬有名無(wú)實(shí)，均注即行裁撤，歸并內(nèi)閣及禮兵刑等部辦理等因，欽此?！?/p>

除了裁撤詹事府等六衙門(mén)，外地還裁撤湖北廣東云南三省巡撫，東河總督及不辦運(yùn)務(wù)之糧道，僅管輸銷(xiāo)之鹽道，均著裁汰。其余京外應(yīng)裁文武各缺及歸并事宜，命大學(xué)士、六部及各省將軍督撫分別詳議，切實(shí)辦理。“又外省入直隸甘肅四川等省。皆系以總督兼管巡撫事。唯湖北廣東云南三省。督撫同城原未劃一……所有督撫同城之湖北廣東云南三省巡撫，并東河總督，著一并裁撤……至各省漕運(yùn)，多由海道，河運(yùn)已屬無(wú)多，應(yīng)征漕糧，以多改折?；贷}所行省份，亦各分設(shè)督銷(xiāo)。其各省不辦運(yùn)務(wù)之糧道，向無(wú)鹽場(chǎng)僅管輸銷(xiāo)之鹽道，亦均著裁缺……將現(xiàn)有各局所中冗員，一律裁撤凈盡，并將候補(bǔ)分發(fā)捐納勞績(jī)等項(xiàng)人員，一律嚴(yán)加甄別沙汰，限一月辦竣復(fù)奏……”（光緒二十四年七月十三日上諭）

2、酌置散卿以議庶政

裁撤衙門(mén)之后，一大批被裁人員如何安置，是一個(gè)極為復(fù)雜的問(wèn)題，被裁衙門(mén)的人員中間不乏通達(dá)時(shí)務(wù)的人才，因此維新派除主張選拔一些有識(shí)之士充實(shí)新政機(jī)構(gòu)，如農(nóng)工商總局、礦務(wù)鐵路總局之外，還提出一項(xiàng)新建議，比如康有為代翰林院侍讀學(xué)士徐致靖起草的《請(qǐng)酌置散卿折》中提到，自古設(shè)官，有行政之官，有議政之官。行政之官不可冗，議政之官不厭多。意思就是，行政官員的機(jī)構(gòu)不可以太龐雜太臃腫，而議政的官員，特別是那些不擔(dān)任實(shí)際職務(wù)，只負(fù)責(zé)對(duì)新政改革發(fā)表意見(jiàn)的人員應(yīng)當(dāng)多一些，并授予散卿頭銜，于是在《請(qǐng)酌置散卿》一折中，建議置三四五品卿，三四五六品學(xué)士。光緒帝據(jù)此頒行上諭，并按品階給予俸祿。“遵儀翰林院伺讀學(xué)士徐致靖請(qǐng)酌置散卿一折。古有侍從之臣。皆妙選才能以議庶政?，F(xiàn)當(dāng)朝廷振奮百度。自應(yīng)博采眾論，廣益集思，以期有俾政治。著照所議酌置三四五品卿，三四五六品學(xué)士各職……即由吏部一體開(kāi)單，請(qǐng)旨錄用，以備獻(xiàn)納。人著按品給予俸祿……（光緒二十四年七月二十四日上諭）。結(jié)果不少被裁人員不僅得到妥善安置，而且還不同程度的被納入新政改革的軌道，讓他們?yōu)樾抡母锍鲋\獻(xiàn)策。這一舉措不僅有效得緩和了官員集團(tuán)中可能產(chǎn)生的矛盾，減少了變法的阻力，而且壯大了變法的隊(duì)伍，讓更多人可以參與到新政中來(lái)。

3、澄清吏治

“三年清知府十萬(wàn)雪花銀”，晚清官吏的腐敗極盛，賄賂成風(fēng)，賣(mài)官鬻爵，官員京察，門(mén)生考試全憑送禮多寡，這種情況不僅使百姓受苦，更不利于人才的選拔，于是光緒帝在二十四年六月十五頒布上諭，澄清吏治。

朝廷求才愈殷，而后下之所以應(yīng)之者愈急，往往輕為舉薦，不免博采虛聲，受人干求，遂致瞻徇情面，甚且有不肖之徒，藉為進(jìn)身竭盡賄賂……朝廷破格旁求之盛典而使有才無(wú)行之人濫竽充數(shù)，欲廣登進(jìn)之路適開(kāi)悻進(jìn)之門(mén)，若非嚴(yán)定濫保處分何以去固弊而敬效尤……以后如有言行不符以及干求賄賂劣跡，一經(jīng)查出或被人糾參，除將本員立予罰處嚴(yán)加懲處外，并將原保之大臣照濫保匪人之例交部議處，示以懲敬。（光緒二十四年六月十五日上諭）

在這一上諭中，光緒帝針對(duì)朝廷廣納賢良以助變法的方針，要求朝中官員在舉薦有識(shí)之士時(shí)不得上下其手，中飽私囊，以避免某些不學(xué)無(wú)術(shù)之輩乘機(jī)混入官吏隊(duì)伍，濫竽充數(shù)，更是警告官員要隨時(shí)注意自己的行為，不得收受賄賂，貽害變法革新，從上面的這條上諭我們可以看出光緒在整飭官吏隊(duì)伍這方面的決心。

七月十四日光緒再頒上諭，命各直省督撫督飭地方官勸辦農(nóng)業(yè)，并嚴(yán)禁胥吏擾民，以澄清吏治。上諭寫(xiě)道：……近來(lái)仕途冗難，非嚴(yán)加考察不足以別貪廉。錢(qián)糧之浮收，胥吏之肆擾種種殃民之事。該管上司果能悉心考核，既不肖官吏亦斷不至無(wú)所忌憚。著各督撫稟遵六月十五日諭旨，與所屬州縣認(rèn)真查核，勿令賢否混淆，仍隨時(shí)秉公舉劾，以資懲勸。吏治清則民生自裕……此即封疆大吏之責(zé)。無(wú)復(fù)朕再三申誡焉。

4、刪改則例

光緒二十七年六月十一日光緒帝根據(jù)李端棼關(guān)于刪改則例的奏折頒布上諭，各衙門(mén)例案太繁，堂司各官不能盡記，吏胥因緣為奸，舞文弄法，無(wú)所不至。時(shí)或舍例引案，尤多牽混附會(huì)，無(wú)論或準(zhǔn)或駁，皆恃例案為藏身之固。是非大加刪訂，使之歸于簡(jiǎn)易不可。……實(shí)多窒礙者，概行刪去，，另定簡(jiǎn)明則例，奏準(zhǔn)實(shí)行，尤不得借口無(wú)例可援，濫引成案，致起弊端。（光緒二十七年六月十一日上諭）

事隔半月，光緒看了理藩院派司員刪改則例的奏折后，又再次諭令：迅速認(rèn)真刪訂?？偲诒M人意曉，吏胥無(wú)從高下其手，始為盡善。光緒二十四年七月初十，又命令衙門(mén)將辦理則例情形先行具奏?！扒敖?jīng)諭令各衙門(mén)刪訂則例并令各堂官督飭司員限期速辦，現(xiàn)在已經(jīng)匝月，著各衙門(mén)將辦理情形先行具奏，欽此”。光緒二十四年七月十六日上諭，吏部戶部奏遵旨刪訂則例具奏辦理情形各一折?！案餮瞄T(mén)例案太繁。業(yè)經(jīng)諭令迅速刪訂。吏部銓選處分二項(xiàng)。頭緒紛紜。戶部收支款項(xiàng)名目繁多。一切章程難免歧義。著各該堂官督飭司員，悉心刪訂，務(wù)極簡(jiǎn)明”同日，諭旨：“詹事府、通政司、光祿寺、鴻臚寺、太仆寺、大理寺等衙門(mén)，現(xiàn)已裁撤，一切事宜歸并六部，并酌各堂官分別妥速籌議，縣五日內(nèi)具奏”（光緒二十四年七月十六日諭旨）

光緒二十四年七月十七日再度頒布上諭，“命刪訂則例各衙門(mén)，按照吏戶二部刪訂則例，督飭司員悉心編輯，不要產(chǎn)生分歧。內(nèi)閣昨據(jù)吏部戶部奏刪訂則例辦理情形，當(dāng)經(jīng)諭令將核定例章，仿照史表，分門(mén)別類(lèi)列為一表，使人易曉因私刪訂則例，各衙門(mén)均當(dāng)照此辦理，以歸劃一。著該堂官等督飭司員，悉心編輯，勿稍紛歧?！?/p>

三、官制改革的評(píng)價(jià)

1906年開(kāi)始的清末中央官制改革在很小程度上實(shí)現(xiàn)了三權(quán)分立,在行政、立法、司法三權(quán)中,司法權(quán)首先獨(dú)立出來(lái),行政權(quán)分立也有一定程度的體現(xiàn)。較之改革以前行政、司法、立法三權(quán)混同行施,是一大進(jìn)步。

其次清末中央官制改革改變了過(guò)去行政長(zhǎng)官兼職過(guò)多的弊病,使之事權(quán)專(zhuān)一,有利于推行政務(wù),專(zhuān)心政事。內(nèi)閣成員由各部大臣組成,參與政務(wù),使其“分之為各部,合之皆為政府,入則同參閣議,出則各治部務(wù)”,這一方式使內(nèi)閣成員能夠結(jié)合本部門(mén)工作實(shí)際處理政務(wù)。中央機(jī)構(gòu)通過(guò)留、改、并、增的改革,其部局較改革前更為合理,有利于提高行政效率。在官員的任用上采取以事而定,以職而定的方式,“郎中、員外郎、主事以下,視事務(wù)之煩簡(jiǎn),定額缺之多寡”,符合行政管理以事定人的精神,改變了過(guò)去濫設(shè)官職,官多而又無(wú)人負(fù)責(zé)的弊病。

但是,清末的官制改革是在“大權(quán)統(tǒng)一于朝廷”的原則下進(jìn)行的,一切機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的任用都是圍繞這一原則來(lái)展開(kāi)的：對(duì)涉及皇族、宮廷事務(wù)的機(jī)構(gòu),如宗人府、內(nèi)務(wù)府等或予保留,或改換名稱,皇族利益未受到觸動(dòng)；行政大事要稟報(bào)慈禧定奪,只有慈禧首肯才可實(shí)行,就連官制改革中要留、改、并、增什么機(jī)構(gòu),要?jiǎng)幽男┤藛T,不動(dòng)哪些人員,都要慈禧一人同意后,才能實(shí)施,所以官制改革“分權(quán)以定限”是很有限的。此外,在軍機(jī)處和11個(gè)部中,由滿人、王公親貴占據(jù)了重要的行政職位,且中央大員中滿人和王公親貴占有多數(shù),從而保證了行政大權(quán)由皇族壟斷,達(dá)到了“大權(quán)統(tǒng)一于朝廷”,進(jìn)而集中于慈禧的目的。因此,清末官制改革形似進(jìn)步,實(shí)際上要害問(wèn)題、即皇權(quán)的再分配問(wèn)題并沒(méi)有根本解決,經(jīng)過(guò)這番改革,皇權(quán)不是被分散了,而是更集中了,更集中到一批滿族親貴手中,由此引發(fā)了漢族官僚的不滿情緒,增加了統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的矛盾斗爭(zhēng),加速了清王朝的滅亡。所以,這種在維護(hù)封建專(zhuān)制,使皇權(quán)永固基礎(chǔ)上的官制改革終究是要失敗的。

究其清末官制改革失敗的主要原因,就在于清朝統(tǒng)治者不肯放松自己手中的權(quán)力,不管是中央官制的改革還是地方官制的改革,只作了些表面文章,未能觸動(dòng)最根本的皇權(quán)專(zhuān)制問(wèn)題,所以改革失敗勢(shì)所必然。其次官制改革中應(yīng)有競(jìng)爭(zhēng)陶汰機(jī)制,如官員的任用、選拔應(yīng)以什么為標(biāo)準(zhǔn),這一點(diǎn)在清末官制改革中幾乎看不到,所以沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)陶汰機(jī)制的官制改革是沒(méi)有發(fā)展前途的,也是長(zhǎng)久不了的。

清末官制改革的失敗給我們的啟示是：官制問(wèn)題是和政府體制緊密相聯(lián)的,而政府體制如何又是與國(guó)家的政治體制密切相關(guān)的。如果政治體制還是原來(lái)的樣子,官僚體制即使改了,也難于改得徹底、改得科學(xué)。置身于當(dāng)時(shí)具體的社會(huì)情景之中，我們可以感覺(jué)到，各種集團(tuán)都是經(jīng)過(guò)充分的分化組合才出現(xiàn)官制改革的如此格局。也許我們不能求全改革的當(dāng)事人缺少足夠的誠(chéng)意，也不應(yīng)該責(zé)備社會(huì)大眾缺乏先進(jìn)的政治素質(zhì)，只有站在歷史的高度才能真正理解歷史運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的影響。歷史總是一面借鏡，總能為今天的人們提供經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)、減少不必要的考慮和抉擇，并指示相對(duì)明確的方向。

參考書(shū)目：

[1]周小玲，魏琦，清末官制改革，安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，122頁(yè)，2003年第5A期

[2]《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第二十四卷，廣西師范大學(xué)出版社，第330頁(yè)

[3]清實(shí)錄424卷6-8頁(yè)

[4]清實(shí)錄425卷5頁(yè)

[5]東華緒錄146卷第10頁(yè)

[6]清實(shí)錄卷424第9頁(yè)

[7]清實(shí)錄421卷第11-12頁(yè)

[8]清實(shí)錄424卷第11頁(yè)

[9]清實(shí)錄424卷第15-16頁(yè)

[10]周小玲，魏琦，清末官制改革，安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，124頁(yè)，2003年第5A期