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[摘要]本文簡述了我國法治從人民民主法制到社會主義法制，再到社會主義法治的發(fā)展歷程，以及將依法治國確立為治國基本方略的重大意義，提出并論述了依法治國所應(yīng)當(dāng)包括的四項基本要求，從而與社會主義法制的“十六字方針”區(qū)別開來，對如何貫徹落實依法治國基本方略提出了若干獨到的見解。

[關(guān)鍵詞]依法治國科學(xué)立法依法行政公正司法有效監(jiān)督

一、依法治國的確立及其重大意義

（一）依法治國基本方略的確立

法治作為治國的基本方略，是人類法律文化的結(jié)晶。實行法治、依法治國是人類文明、社會進步的重要標志。

1947年，黃炎培先生在中國革命取得勝利的凱歌聲中發(fā)出感慨說：“我生六十余年，耳聞的不說，所眼看到的，真所謂‘其興也勃焉’，‘其亡也忽焉’。一人、一家、一地方、一單位乃至一國，都沒有跳出這個周期率的支配力。一部歷史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有，總之沒有跳出這個周期率。中共諸君從過去到現(xiàn)在，我略略了解的，就是希望找出一條新路跳出這個周期率的支配?！碑?dāng)時滿懷信心地回答說，我們已經(jīng)找到了跳出這個周期率的新路，這就是民主。他又說，只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人民起來負責(zé)，才不會人亡政息。的確，跳出“人亡政息”這個周期率的新路是民主，是讓人民起來負責(zé)。但怎樣實行民主？怎樣讓人民起來負責(zé)呢？在人民還必須通過自己選出的代表、委派的官員管理國家事務(wù)的情況下，如果這些代表、官員不向人民負責(zé)，人民怎能負起責(zé)任呢？“”的慘痛教訓(xùn)，使中國人民深刻地認識了一個道理，即：治國必須依法，民主建設(shè)必須與法治建設(shè)相結(jié)合，民主是法治的前提和基礎(chǔ)，法治是民主的體現(xiàn)和保障。

依法治國的提出和確立，在我國經(jīng)歷了一個曲折的歷史發(fā)展過程。具體可分為以下四個階段：

1.法制初創(chuàng)階段。1949年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民建立了中華人民共和國。新中國建立之后的最初幾年，黨和國家十分重視法制建設(shè)。建國前夕就制定并實施了起到臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。建國之初在革命和建設(shè)任務(wù)極其復(fù)雜和繁重的情況下，同志親自主持制定了新中國第一部社會主義憲法，并于1954年頒布實施。1950年第一屆全國司法工作會議明確提出要確立“新民主主義的法治觀念和道德觀念”。1953年9月，中央人民政府委員會第28次會議通過的《關(guān)于政治法律工作的報告》提出，逐步實行比較完備的人民民主的法制。1956年黨的八大政治決議更是強調(diào)，隨著革命暴風(fēng)雨時期的結(jié)束和社會主義建設(shè)時期的到來，應(yīng)著手系統(tǒng)地制定比較完備的法律，健全國家的法制。

2.法制建設(shè)停滯并遭受嚴重破壞階段。黨的八大之后不久，形勢急轉(zhuǎn)直下，法治的觀念被當(dāng)做資產(chǎn)階級右派言論加以批判，主張法治的進步人士被打成資產(chǎn)階級右派分子，法律虛無主義思想開始盛行，法制建設(shè)停頓下來。到了“”時期，民主和人權(quán)慘遭破壞，全國上下發(fā)生了大量的冤假錯案，甚至連國家主席的生命都得不到保障，國家陷入無法無天的狀態(tài)，法制蕩然無存。

3.法制建設(shè)恢復(fù)和穩(wěn)步發(fā)展階段?！啊苯Y(jié)束后，基于對中國為什么會發(fā)生“”這一悲劇的原因分析，對如何避免這種悲劇重新發(fā)生的深刻思考，以鄧小平為代表的中國共產(chǎn)黨第二代領(lǐng)導(dǎo)集體響亮地提出了“發(fā)揚社會主義民主，健全社會主義法制”的口號，并把社會主義民主和法制建設(shè)作為國家堅定不移的基本方針確定下來。1978年12月，黨的十一屆三中全會指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。”從此，我國的法制建設(shè)進入穩(wěn)步發(fā)展階段。

4.建設(shè)法治國家階段。1997年9月，在分析和反思建國以來法制建設(shè)的經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，黨的十五大莊嚴地將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”確定為治國的基本方略。1999年3月，九屆全國人大二次會議修改憲法，將依法治國、建設(shè)社會主義法治國家載入國家根本大法。至此，社會主義中國也要實行法治的問題，從理論和實踐上獲得最終的確立。社會主義與法治的結(jié)合，不僅是對馬克思列寧主義、思想和鄧小平理論的重大發(fā)展，也是對人類積累的有價值的法律文化的極大豐富。社會主義找到了依法治國，就找到了人類文明積累的治國的最佳方略；依法治國服務(wù)于社會主義，就走上了保障和促進社會進步的康莊大道。

（二）依法治國的重大意義

依法治國的確立，具有重大而深遠的意義。

改革開放初期，鄧小平同志就曾指出，科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力。幾年之后，他進一步提出科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。由此產(chǎn)生了我國的第一個戰(zhàn)略——科教興國戰(zhàn)略?，F(xiàn)在科教興國戰(zhàn)略在我國已是家喻戶曉，深入人心。大家都知道：只有發(fā)展教育和科學(xué)技術(shù)，提高中華民族的整體素質(zhì)，我們的國家才有希望，才能真正變成世界強國。適應(yīng)加入世界貿(mào)易組織和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，1997年9月同志在黨的十五大報告中明確提出：“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”由此確立了我國的第二個戰(zhàn)略——依法治國戰(zhàn)略。進入21世紀，世界各國綜合國力的競爭日趨激烈，綜合國力的競爭實際上是科學(xué)技術(shù)的競爭，而科學(xué)技術(shù)的競爭歸根到底是人才的競爭。所以同志指出，人才資源是第一資源。在此基礎(chǔ)上總書記進一步提出人才強國戰(zhàn)略。這個脈絡(luò)是非常清晰的：鄧小平同志提出科教興國戰(zhàn)略，同志提出依法治國戰(zhàn)略，總書記提出人才強國戰(zhàn)略。在這三大戰(zhàn)略中，依法治國戰(zhàn)略占有重要地位?！耙婪ㄖ螄?，建設(shè)社會主義法治國家”既是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的目標之一，又是實施科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略的重要保障。

依法治國的重要意義還體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，依法治國是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要。社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟。市場經(jīng)濟主體需要公司法、合伙企業(yè)法、個人獨資企業(yè)法、私營企業(yè)法、外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法、破產(chǎn)法乃至公務(wù)員法、法官法、檢察官法等法律法規(guī)加以規(guī)范和約束；市場主體的活動和市場經(jīng)濟秩序的維護需要合同法、產(chǎn)品質(zhì)量法、專利法、著作權(quán)法、商標法、證券法、票據(jù)法、保險法、擔(dān)保法、拍賣法、對外貿(mào)易法、環(huán)境保護法、反不正當(dāng)競爭法、反壟斷法等法律法規(guī)加以規(guī)范和保障。在國際經(jīng)濟交往中，還需要按國與國之間約定的規(guī)則和國際慣例辦事。特別是我國已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織，我國經(jīng)濟的發(fā)展更加需要國際規(guī)則與法律的約束和保障。正所謂“無規(guī)矩不成方圓”。因此，只有實行依法治國，才能充分發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟的優(yōu)勢，維護市場經(jīng)濟秩序，促進市場經(jīng)濟的健康有序發(fā)展，最大限度地調(diào)動億萬人民創(chuàng)造財富的積極性，推動生產(chǎn)力不斷向前發(fā)展，從而實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標。

第二，依法治國是社會文明進步的重要標志。法律作為上層建筑的重要組成部分，本身就是人類社會進入文明時代的產(chǎn)物。法律在國家與社會中的地位和作用反映出一個社會的文明程度。依法治國作為治理國家的基本方略，是伴隨著工業(yè)文明的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。經(jīng)過幾百年的發(fā)展，法治已經(jīng)成為現(xiàn)代化國家的重要標志。法治既是國家現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，又是國家現(xiàn)代化的重要保障。社會主義法治體現(xiàn)廣大人民的共同意志，維護廣大人民的根本利益，具有規(guī)范性、普遍性、平等性和穩(wěn)定性的特點。因此，只有實行法治，反對人治；實行法律面前人人平等，反對封建特權(quán)，保障和尊重人權(quán)，才能實現(xiàn)社會的真正文明與進步。

第三，依法治國是國家長治久安的重要保證。社會安定，政治穩(wěn)定，國家長治久安，這是全國人民的最高利益。沒有社會穩(wěn)定，就無法進行建設(shè)，也就沒有發(fā)展。古今中外的歷史經(jīng)驗表明，法令行則國治國興，法令弛則國亂國衰。而保持社會安定和政治穩(wěn)定，維護國家長治久安，最根本、最靠得住的辦法是實行法治。只有厲行法治，才能保證權(quán)力授予有制、行使有規(guī)、監(jiān)督有效，國家事務(wù)依法定程序辦理，國家政令暢通、令行禁止，不安定因素及時化解，國內(nèi)外敵對勢力的滲透、顛覆、分裂活動被及時挫敗。因此，依法治國，厲行法治，是國家長治久安、人民安居樂業(yè)的重要保障。

第四，依法治國是社會主義和諧社會的首要特征和重要保障。在黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會的基礎(chǔ)上，黨的十六屆四中全會進一步提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的任務(wù)。構(gòu)建社會主義和諧社會，是我們黨從全面建設(shè)小康社會、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面的全局出發(fā)提出的一項重大任務(wù)，適應(yīng)了我國改革發(fā)展進入關(guān)鍵時期的客觀要求，體現(xiàn)了廣大人民群眾的根本利益和共同愿望?？倳浿赋觯骸拔覀兯ㄔO(shè)的社會主義和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會?！庇纱丝梢?，法治和民主共同構(gòu)成了社會主義和諧社會的首要特征。另一方面，只有依法治國基本方略得到全面貫徹落實，才能使社會主義民主得到充分發(fā)揚，社會各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護，誠實信用的法律原則得到有效實現(xiàn)，一切有利于社會進步的創(chuàng)造活動得到支持，創(chuàng)造成果得到肯定和保護，也才能保持良好的社會秩序，維護安定團結(jié)的政治局面。因此又可以說，依法治國是社會主義和諧社會的重要保障。

第五，依法治國位居社會主義法治理念的首位，是社會主義法治理念的核心內(nèi)容。以同志為總書記的黨中央從社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)全局出發(fā)，堅持以馬克思主義為指導(dǎo)，在認真總結(jié)我國法制建設(shè)實踐經(jīng)驗、借鑒世界法治文明成果的基礎(chǔ)上，確立了以依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)為主要內(nèi)容的社會主義法治理念。這對于推動社會主義法治國家建設(shè)，構(gòu)建社會主義和諧社會具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。其中，依法治國是社會主義法治的核心內(nèi)容，執(zhí)法為民是社會主義法治的本質(zhì)要求，公平正義是社會主義法治的價值追求，服務(wù)大局是社會主義法治的重要使命，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的根本保證。由此可見，依法治國不僅位居社會主義法治理念之首，而且是社會主義法治理念的核心內(nèi)容，其重要地位不言而喻。

二、依法治國的基本要求

對于依法治國的概念和含義，很多人都做望文生義的或表面化的理解，即把依法治國的“國”作為一個地理概念，于是全國各地普遍提出了“依法治省”、“依法治市”、“依法治縣”、“依法治鄉(xiāng)”、“依法治村”的口號，似乎只要這么依法一治，依法治國的目標自然而然就實現(xiàn)了。我個人認為，對依法治國的“國”不應(yīng)作為一個地理概念來理解，而應(yīng)該從本質(zhì)上來理解，即依法治國的“國”應(yīng)當(dāng)是指國家政權(quán)、國家機器（包括掌握國家政權(quán)、操縱國家機器的人）。按照這種理解，依法治國就應(yīng)當(dāng)是指依法治權(quán)、依法治官。為什么這么說呢？我們來看黨的十五大報告對依法治國所下的定義。同志在黨的十五大報告中明確指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！睋?jù)此，我們可以得出一個結(jié)論：依法治國的主體是人民群眾，依法治國的客體是國家事務(wù)、經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務(wù)。也就是說，需要管理的是國家事務(wù)、經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務(wù)。而國家事務(wù)、經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務(wù)主要是由國家機關(guān)和國家工作人員來進行管理的。我國設(shè)立國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)來管理國家事務(wù)、經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務(wù)。因此，依法治國的對象應(yīng)該是國家機關(guān)及其工作人員。

根據(jù)依法治國在本質(zhì)上是依法治權(quán)、依法治官的認識，我個人認為，依法治國具體應(yīng)當(dāng)包括四項基本內(nèi)容，或者叫四項基本要求，即：科學(xué)立法、依法行政、公正司法、有效監(jiān)督。這四項內(nèi)容主要是對國家機關(guān)和國家工作人員的要求。其中，科學(xué)立法是基礎(chǔ)，依法行政是核心，公正司法是關(guān)鍵，有效監(jiān)督是保障。下面分別加以闡述。

（一）依法治國的基礎(chǔ)：科學(xué)立法

為什么要在立法前加上“科學(xué)”兩個字呢？這和我們實行的發(fā)展觀有十分密切的關(guān)系。建國五十多年來，在采用何種發(fā)展觀的問題上，我們是經(jīng)歷了曲折的。20世紀60年代，我們國家提出要大煉鋼鐵，要用25年時間趕超英美，所以那時采用的是“浪漫發(fā)展觀”，后來在“”中采用的是“荒唐發(fā)展觀”，當(dāng)時提出的很多口號都是非常荒唐的，如：“寧要社會主義的草，不要資本主義的苗”：“與天斗，其樂無窮；與地斗，其樂無窮；與人斗，其樂無窮。”“”結(jié)束后，我們實行改革開放，取得了巨大的成就，但回過頭去看，現(xiàn)在既然講科學(xué)發(fā)展觀，那么之前確立的發(fā)展觀應(yīng)該是有一些片面性的。20世紀八九十年代我們一味強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心，所以各級領(lǐng)導(dǎo)都把全部精力投入經(jīng)濟建設(shè)，抓工程、上項目。在這種發(fā)展觀的主導(dǎo)下，我們在很大程度上忽視了教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)的發(fā)展，投入嚴重不足，以致社會事業(yè)的發(fā)展嚴重滯后。例如，2003年一場突如其來的非典讓我們措手不及，醫(yī)療衛(wèi)生方面存在的問題暴露無遺。又如，在很長一段時間里，我國大學(xué)生的比例遠遠低于世界的平均水平，在1997年的時候，連印度都不如。從1998年開始我國的高等院校實行擴招，大學(xué)生的人數(shù)從1998年的630萬增加到現(xiàn)在的2300萬，創(chuàng)造了世界高等教育的奇跡。長期以來，各級領(lǐng)導(dǎo)只注重經(jīng)濟發(fā)展，許多地方在政府工作報告中都明確提出，要確保國民生產(chǎn)總值年增長10％、15％甚至20％，所以出現(xiàn)了社會事業(yè)與經(jīng)濟建設(shè)嚴重不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，教育、科技、文化、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展嚴重滯后。以同志為總書記的新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體充分認識到這個問題，及時提出了堅持和落實科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略思想?？茖W(xué)發(fā)展觀有兩個核心內(nèi)容：一是以人為本，既要考慮大多數(shù)人的利益即廣大人民群眾的利益，同時也要考慮弱勢群體的利益。二是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。既要做到社會事業(yè)與經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，又要保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，我個人認為，在立法工作中也必須堅持科學(xué)發(fā)展觀，即堅持以人為本，堅持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。只有這樣，我們制定的法律才有可能是良法，進而最終實現(xiàn)依良法治國的目標。

“法者，國之權(quán)衡也”。法律制度在國家生活中所發(fā)揮的實際作用與法律的品質(zhì)密切相關(guān)。亞里士多德曾指出：“法治應(yīng)當(dāng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！庇械膶W(xué)者據(jù)此主張：“依法治國實質(zhì)上是以良法治國?！彼^良法，乃是一個歷史范疇，應(yīng)當(dāng)以聯(lián)系和發(fā)展的觀點來進行認識和研究，即必須與一個國家的具體歷史階段相結(jié)合，必須與該時期政治、經(jīng)濟、文化等發(fā)展程度相適應(yīng)。就現(xiàn)階段的中國而言，良法應(yīng)當(dāng)是符合鄧小平理論和“三個代表”重要思想的法，應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)人本主義和人文精神的法，應(yīng)當(dāng)是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的法。毋庸諱言，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)還不夠完善。例如，《刑事訴訟法》是一部很重要的法律，事關(guān)人權(quán)保障，有小憲法之稱，外國的刑事訴訟法都是七八百條甚至一千多條，而我國的刑事訴訟法只有225條。而且，很多條文都非常原則，缺乏可操作性。于是，在1996年3月全國人大修訂《刑事訴訟法》之后，為保證其有效實施，公安部出臺了《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，最高人民檢察院出臺了《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，最高人民法院出臺了《關(guān)于執(zhí)行刑事訴訟法若干問題的解釋》。很明顯，如果這部法律的條文具體、明確，具有可操作性，這三個機關(guān)就沒有必要再出臺這些規(guī)定了。更為嚴重的是，這三個機關(guān)出臺的規(guī)定，很多條文互相沖突，互相矛盾。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員經(jīng)過協(xié)調(diào)，又制定一個《關(guān)于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》。又如，我國實行五級立法體制，全國人大及其常委會、國務(wù)院、國務(wù)院各部委、省級人大和政府、省會城市的人大和政府以及十三個較大城市的人大和政府都有立法權(quán)，在這種情況下，它們制定的法律法規(guī)和規(guī)章之間肯定會發(fā)生沖突，而且實際上沖突的情況有時還十分嚴重。舉個例子，2003年1月25日，洛陽市中級人民法院開庭審理了這樣一個案件：洛陽市汝陽縣種子公司委托伊川縣種子公司代為繁殖玉米雜交種子，伊川縣種子公司將玉米雜交種子繁殖出來之后，發(fā)現(xiàn)它的市場價格很高，就把它賣掉了。汝陽縣種子公司等了大半年，拿不到種子，后來一問被賣掉了，遂將伊川縣種子公司告上法庭。這個案件的事實很清楚，雙方當(dāng)事人只是在法律適用上發(fā)生了分歧。按照《河南省種子管理條例》的規(guī)定，玉米種子的購買、銷售應(yīng)當(dāng)執(zhí)行河南省的統(tǒng)一價格，但按照國家后來頒布的《種子法》的規(guī)定，玉米種子的價格實行市場調(diào)節(jié)。這個案件經(jīng)過洛陽市中級法院和市人大的協(xié)調(diào)，最后按照國家的《種子法》做出了判決。但女法官李慧娟在判決書的最后加了這么一句話：“玉米種子價格的確定，按照國家種子法的規(guī)定執(zhí)行，河南省的種子條例作為地方性法規(guī)，和種子法相沖突的條文自動失效。”就這一句話，引起了軒然大波，河南省人大、河南省高級人民法院先后下發(fā)通報對她進行了通報批評，同時要求洛陽市中級人民法院撤銷她的審判員職務(wù)。這件事被報道出來后，全國法學(xué)界基本上都不贊同這樣的處理。很顯然，河南省的種子條例與國家的種子法是有沖突的，但問題是沒有那個機構(gòu)去宣布它無效。由上可見，我國法制不統(tǒng)一的情況比較普遍，現(xiàn)行的法律法規(guī)還不夠完善。

2004年3月，十屆全國人大二次會議高票通過了《憲法修正案》，歷史性地將“國家尊重和保障人權(quán)”、“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”、國家可以對土地實行征收或者征用并“給予補償”、“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”等體現(xiàn)人本主義和人性關(guān)懷的法治理念寫入憲法，使之上升為具有最高法律效力的憲法原則。這必然要求將以人為本、立法為民的法治思想貫穿于我國立法工作的始終，把尊重和維護人的尊嚴，把實現(xiàn)人民的愿望、滿足人民的需要、維護人民的利益作為立法工作的出發(fā)點和落腳點。因此，在立法工作中，我們應(yīng)當(dāng)改變長期以來重國家權(quán)力的配置與行使、輕公民權(quán)利的尊重與保障，重公民義務(wù)的設(shè)定與分配、輕國家權(quán)力的制約與規(guī)范的傾向，實現(xiàn)立法工作從“強化公民義務(wù)和政府權(quán)力”向“強化公民權(quán)利和政府責(zé)任”轉(zhuǎn)變，自覺將立法活動納入科學(xué)發(fā)展的軌道。

（二）依法治國的核心：依法行政

行政機關(guān)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中占有突出地位，憲法賦予它廣泛的權(quán)力。行政機關(guān)運用行政權(quán)力既可以為公民、法人和其他組織提供服務(wù)，也可以對公民、法人和其他組織進行管理（包括采取行政強制措施和進行行政處罰等）?，F(xiàn)代政治理論認為，在國家與個人、政府與公民的關(guān)系中，如果發(fā)生矛盾或者沖突，作為個人的公民通常處于弱者地位，強大的行政權(quán)力最容易對公民權(quán)利造成侵害。因此，“以制約權(quán)力作為重要標志的法治，在制約權(quán)力的過程中制約行政權(quán)力的任務(wù)是最為艱巨的。行政能否依法進行，直接關(guān)系著一個國家能否實現(xiàn)法治”?？梢?，依法行政是法治國家的重要標志，是依法治國的核心內(nèi)容。同時，依法行政也是依法治國的難點所在。行政機關(guān)實行首長負責(zé)制，要求權(quán)力相對集中，強調(diào)命令與服從；行政事務(wù)的繁雜性和緊迫性，要求行政機關(guān)必須強調(diào)辦事速度，提高行政效率，并給予行政機關(guān)在行使職權(quán)時以較大的自由裁量權(quán)。行政方式上的這些特點，使人們習(xí)慣于按個人意志辦事，而忽視按照法律規(guī)定行使行政權(quán)力。

需要明確的是，依法行政意味著行政機關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由憲法和法律授權(quán)并依據(jù)憲法和法律的規(guī)定。對于行政機關(guān)來說，憲法和法律應(yīng)當(dāng)成為“頂頭上司”，成為最高權(quán)威。“人民對政府的監(jiān)督，最有效的辦法是要求政府依照匯集了人民意志的法律來行使行政權(quán)力，使政府的抽象行政行為和具體行政行為都納入制度化、法律化的軌道”。行政機關(guān)在憲法和法律的范圍內(nèi)依法行政，就能夠?qū)崿F(xiàn)其管理社會的目標，保障公民的合法權(quán)益。否則，不僅行政管理的目標難以實現(xiàn)，而且還可能濫用權(quán)力，侵犯公民的合法利益，進而給法治建設(shè)和社會發(fā)展帶來嚴重的負面影響。近年來，黨和國家高度重視依法行政，將建設(shè)法治政府作為重大的戰(zhàn)略任務(wù)。黨的十六大報告明確提出：“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政?！币环矫?，我國加強了規(guī)范和制約行政行為的立法工作，先后公布實施了《國家賠償法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等法律，并將啟動《行政程序法》的起草工作。另一方面，作為我國最高行政機關(guān)，國務(wù)院也積極采取措施，大力推進“依法行政，建設(shè)法治政府”。1999年11月8日，國務(wù)院公布《關(guān)于全面推進依法行政的決定》，第一次提出了加強政府法制建設(shè)，全面推進依法行政的總的指導(dǎo)思想和基本要求。2004年3月22日，國務(wù)院又《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設(shè)法治政府的目標，明確規(guī)定了今后十年全面推進依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施。該綱要提出：全面推進依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標。該綱要較好地體現(xiàn)了社會主義法治理念和法治原則，對于貫徹實施依法治國的基本方略，全面推進依法行政、建設(shè)法治政府必將起到重要的指導(dǎo)作用。

（三）依法治國的關(guān)鍵：公正司法

司法是一個國家和平時期的最后一道防線，社會公正與否，首先要看司法是否公正，在法庭上老百姓能否討到公道。所以我們講司法公正是司法的靈魂，是司法的生命，是司法工作的永恒主題。司法機關(guān)之所以能夠存在，主要在于它是公正的，如果它不公正，就沒有存在的必要。對此，有學(xué)者指出：“司法公正是司法的生命，司法機關(guān)不能保證其公正性，也就失去了其存在的基礎(chǔ)?！倍?，司法公正是社會公正的最后一道防線，如果一個國家沒有司法公正，社會公正也就無從談起。所以說，司法公正是關(guān)鍵。那么，什么是司法公正呢？

法律是公正的藝術(shù)。西方國家法院的標志多為正義之神一手持利劍，一手托天平，這表明其司法的目的是懲治邪惡，實現(xiàn)公正。我國最高人民法院負責(zé)人也明確提出：審判工作的核心是司法公正，我們要講政治，法院最大的政治就是要嚴肅執(zhí)法，確保司法公正。在很早的時候，英國就將程序公正量化為兩項基本要求：一是任何人不得為自己案件的法官，二是應(yīng)當(dāng)聽取雙方當(dāng)事人的意見。我國有學(xué)者指出：要衡量司法是否公正，至少應(yīng)有四個標準：（1）判決是否由法院和法官獨立作出，有無其他方面的干涉；（2）判決是否依實體法作出；（3）判決是否依法定程序作出；（4）能否做到有錯必糾。

在我國，司法公正是指，司法人員在司法活動的過程和結(jié)果中應(yīng)堅持和體現(xiàn)公平、正義的原則，嚴格依法辦案，切實保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。司法公正又分為實體公正和程序公正。所謂實體公正，是指司法機關(guān)認定的事實和適用的法律是正確的，對訴訟參與人的實體權(quán)利和義務(wù)關(guān)系作出的裁判或處理是公正的；所謂程序公正，是相對于實體公正而言的，是指司法活動過程對訴訟參與人來說是公正的，換言之，訴訟參與人在訴訟過程中所受到的對待是公平的，所得到的權(quán)利主張機會是平等的。對于實體公正和程序公正，究竟孰輕孰重，現(xiàn)在討論得非常激烈。中國幾千年來是重實體、輕程序，發(fā)生了大量的冤假錯案，因此現(xiàn)在很多人主張程序公正和實體公正同等重要，有人就把它們比作“車之兩輪，鳥之兩翼”。但是，這同等重要在有的時候是非常困難的，當(dāng)它們發(fā)生沖突的時候，如果仍然講同等重要那問題就得不到解決。所以有的學(xué)者主張程序優(yōu)先。下面我們具體分析兩者的關(guān)系。首先，兩者表現(xiàn)為個案公正和普遍公正的關(guān)系。法院按照實體法規(guī)定判某人有罪，實體上公正了，那么也就是這一個案件公正了，而程序公正是一個普遍公正，如果可以實行刑訊逼供、非法取證、非法搜查、秘密審判，那絕對不只是在一個案件中會出現(xiàn)這些問題，而是在大部分案件或所有案件中都會出現(xiàn)這些問題，所以程序公正是一種普遍公正。其次，兩者表現(xiàn)為相對公正和絕對公正的關(guān)系。實體公正是一種相對公正，對某一個犯罪行為，刑法規(guī)定處3年以上10年以下有期徒刑，那么針對某個具體的案件該怎么判，是判5年還是6年，這是相對的，不能說判6年就一定對，判5年就一定不對，所以實體公正是相對的。而程序公正則是絕對的，非法取證、非法搜查、刑訊逼供肯定是違法的、錯誤的，這沒有什么疑義。再次，兩者的關(guān)系表現(xiàn)為，一個是看得見的公正，一個是看不見的公正。對老百姓來講，實體公正是看不見的，是難以理解的公正。很多案件對于專家來講都是有爭論的，何況老百姓。所以應(yīng)當(dāng)定什么罪、判多少刑，老百姓往往弄不清楚。而程序公正是看得見的，是能夠非常清晰地理解的，在一個案件中，如果偵查人員非法搜查、非法取證、刑訊逼供，那就是錯誤的；法院應(yīng)當(dāng)公開審判而沒有公開審判，法官應(yīng)當(dāng)回避而沒有回避，被告人有權(quán)獲得辯護但被剝奪了辯護權(quán)，這些程序問題都比較容易理解，當(dāng)事人也看得清清楚楚，公正與否一目了然。最后，程序公正是為實體公正服務(wù)的，程序法是保證實體法實施的。雖然程序公正不一定會導(dǎo)致實體公正，但如果程序不公正，則很難保證實體公正。另一方面，程序又具有獨立的價值。很多程序上的不公正，如刑訊逼供、非法取證、超期羈押等，往往侵犯了公民的基本人權(quán)，這是絕對不能允許的。所以比較起來，我們就可以得出一個結(jié)論，即在兩者發(fā)生沖突的情況下，程序公正應(yīng)當(dāng)優(yōu)先。當(dāng)然，在不發(fā)生沖突的情況下，應(yīng)當(dāng)堅持實體公正和程序公正同等重要。關(guān)于程序公正，我講這么多，主要是想告訴大家，所有國家機關(guān)及其工作人員在工作中一定要嚴格遵守法定程序。程序不公，不但可能導(dǎo)致法律行為的無效，而且還可能侵犯人權(quán)，從而與尊重和保障人權(quán)的憲法原則相違背。

根據(jù)司法原理和我國的司法實踐，我個人認為，司法公正不僅包括審判公正和檢察公正，而且應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)行公正。一段時間以來，我國發(fā)生了嚴重的“執(zhí)行難”問題，“法律白條”、“買賣判決書”等現(xiàn)象的蔓延致使被譽為“社會正義最后堡壘”的法院威信掃地，社會正義被踐踏，司法權(quán)威被嘲弄。在當(dāng)今中國，執(zhí)行公正問題應(yīng)當(dāng)是更迫切需要解決的問題。英國思想家培根在《論法律》一文中說道：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”我個人認為，不公正的裁判雖然玷污了法律，但是仍有可能通過二審程序或再審程序獲得糾正，就如同水源雖然被污染了，但河水通過凈化裝置仍然可以使用；而生效裁判執(zhí)行的不公正卻如同水源徹底干涸了，人們對法律完全失去了信仰，社會的正義之源就會成為沙漠?？梢姡痉ú门心芊竦玫接行?zhí)行，直接關(guān)系到司法公正能否真正實現(xiàn)，甚至維系著司法的生命。若執(zhí)行難問題得不到有效解決，甚至進一步惡化，那么人們將會逐漸認為國家的法律也無需遵守執(zhí)行，因為不遵守法律，并不會受到法律的制裁。由此可見，只有切實保證法院裁判的執(zhí)行，樹立法院裁判的權(quán)威，才能逐步樹立法律的權(quán)威和尊嚴，進而促進建設(shè)法治國家目標的早日實現(xiàn)。

在當(dāng)今中國，社會主義司法制度面臨著特別重大的使命，它“必須保障在全社會實現(xiàn)公平與正義”。歷史經(jīng)驗表明，當(dāng)一個社會處于轉(zhuǎn)型期，各種不同的利益處在變動頻繁的狀態(tài)之時，國家的立法往往無法及時地回應(yīng)社會的變化。但如果司法機關(guān)能夠很好地履行對于各種利益進行合理的再分配的職能，能夠?qū)τ陔S時都可能發(fā)生的不當(dāng)行為所造成的損害提供及時的法律救濟，能夠最大限度地維護社會正義，則可以有效地緩解社會矛盾，從而有助于社會的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。反之，如果司法不能實現(xiàn)獨立與公正，則極容易膨脹和擴張的行政權(quán)力就不可能得到有效制約，從而行政腐敗乃至政治腐敗也就無法得到有效遏制。而當(dāng)一個社會權(quán)力濫用變成習(xí)以為常，腐敗現(xiàn)象司空見慣，所謂社會正義也只能是“毫無意義的空氣振蕩”而已。由此可見，公正的司法既是依法治國的關(guān)鍵，也是社會正義的盾牌?？梢院敛豢鋸埖卣f，沒有公正的司法，依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的偉大目標就不可能實現(xiàn)。

（四）依法治國的保障：有效監(jiān)督

法治以民主為其前提和目標，以制約國家權(quán)力為其基本特征，從而確保整個社會始終處于體現(xiàn)最廣大人民群眾根本利益的良法統(tǒng)治的和諧狀態(tài)之中。換言之，法治國家不僅應(yīng)當(dāng)具有良法形成的機制，而且還應(yīng)當(dāng)具有保障良法實施和執(zhí)行的制度，這就是監(jiān)督制度。如果沒有完備、有效的監(jiān)督制度，那么就不可能實現(xiàn)對國家權(quán)力的嚴密監(jiān)控與制約，從而極易導(dǎo)致國家權(quán)力的失控與濫用。這是因為，“權(quán)力內(nèi)在地存在著一種異化的機制，它的不平等性和可交換性，以及能夠增值的特點，使它有被擴張而濫加使用的可能”。正如孟德斯鳩所言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界線的地方才停止”。一個社會如果沒有國家權(quán)力的有效運行，就會陷入混亂，但歷史經(jīng)驗告訴我們，任何權(quán)力不受制約就會導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。如同野性十足的草原烈馬必須帶上籠套一樣，對天生具有擴張性的國家權(quán)力也必須建立強有力的外部制約機制，這是防止權(quán)力腐化的必要條件。

孟德斯鳩曾經(jīng)指出：“從事物的性質(zhì)來看，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！睂嵺`也已證明，控制權(quán)力的最佳途徑就是通過法律手段以權(quán)力制約權(quán)力。在民主國家，一切國家權(quán)力均源于公民權(quán)利的讓渡和授予，因而理應(yīng)以保障公民權(quán)利為第一要旨。公民天然地享有對國家權(quán)力進行監(jiān)督的權(quán)利，且神圣不可侵犯。另一方面，由于國家事務(wù)的廣泛性和繁雜性，因而又應(yīng)當(dāng)對國家權(quán)力進行分立，以使國家事務(wù)得到高效有序的管理。權(quán)力的分立必然導(dǎo)致權(quán)力的制約，只有任何一種權(quán)力都能夠控制和監(jiān)督其他權(quán)力的行使，才能有效地防止權(quán)力的濫用。這就是存在于國家權(quán)力之間的制約與監(jiān)督機制。無論制約或者監(jiān)督，其實質(zhì)都是通過權(quán)力主體以外的力量來監(jiān)督、控制其正確地行使權(quán)力，防止權(quán)力濫用和發(fā)生腐敗。對國家權(quán)力進行控制的手段很多，包括道德、黨規(guī)、政紀、法律等。由于法律具有其他任何手段都不具有的國家意志性、國家強制性、普遍約束力和嚴密程序性等特點，因而成為最有效的控制手段。但這并不意味著有了法律，就能實現(xiàn)對權(quán)力的良好控制，法律只有在法治化的社會狀態(tài)中才能發(fā)揮出對權(quán)力的控制效用，進而實現(xiàn)其控權(quán)功能。因此，權(quán)力制約必須通過法律手段來進行，只有這樣才能達到監(jiān)督效用的最大化，實現(xiàn)法治目標。

有效監(jiān)督是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的內(nèi)在要求和重要保障，沒有監(jiān)督也就沒有法治。我國憲法確認：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民是國家的主人。這就決定了人民群眾是監(jiān)督的主體，是監(jiān)督權(quán)利的天然享有者，其他監(jiān)督權(quán)力都由此派生，并最終接受人民群眾的監(jiān)督。同志在黨的十六大報告中強調(diào)指出：“加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。”總理在2004年政府工作報告中也指出：“政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，必須對人民負責(zé)，為人民謀利益，接受人民監(jiān)督。只有人民監(jiān)督政府，政府才不會懈怠?！币虼耍绻嗣袢罕姷谋O(jiān)督意識得到增強，他們的監(jiān)督積極性和監(jiān)督能力得到提高，同時建立健全人民監(jiān)督的法律保障體系，那么，國家機關(guān)及其工作人員濫用權(quán)力、懈怠權(quán)力、貪污腐敗等現(xiàn)象將會得到有效遏制，人民群眾的根本利益將會受有力保護，維權(quán)控權(quán)的法治理念也將獲得充分提升，從而社會主義法治建設(shè)就一定能夠不斷向前發(fā)展。

三、依法治國的的貫徹實施

實行依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，是一項復(fù)雜而艱巨的社會系統(tǒng)工程，在立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督和普法教育等方面都有大量的工作要做，需要付出艱苦的努力。要認真研究和分析實行依法治國所要解決的突出問題和主要矛盾，既立足于現(xiàn)實，又著眼于長遠，扎扎實實地推進法治國家的建設(shè)。

（一）要切實保證制定的法律成為良法

怎樣做才能保證我國的法律成為良法呢？很顯然，必須堅持科學(xué)立法，即有關(guān)國家機關(guān)在立法工作中，必須堅持以人為本，必須尊重民意，反映客觀規(guī)律。具體包括以下幾個方面：

首先，應(yīng)當(dāng)完善民主、公開的立法程序。在世界各國，立法應(yīng)當(dāng)通過民主、公開的方式進行，這已成為共識。有學(xué)者指出，“民主性與公開性是現(xiàn)代立法程序的基本屬性，也是現(xiàn)代立法程序作為一種制度文明的重要標識。具有民主性和公開性的立法程序堪稱良法之母?！绷⒎ǔ绦蛎裰骰木x，就是立法要體現(xiàn)人民意志，保護人民利益。立法程序的公開性是保障人民群眾積極參與立法、表達他們意見和愿望的基本條件，是確保所立之法能夠體現(xiàn)最廣大人民群眾根本利益的必要措施，也是接受人民群眾監(jiān)督、防范“立法腐敗”的重要舉措。因此，立法機關(guān)有義務(wù)為廣大人民群眾提供有關(guān)立法活動的信息，有義務(wù)接受社會各界的輿論監(jiān)督。同時，立法機關(guān)還應(yīng)當(dāng)不斷改革法律法規(guī)草案的征求意見方式，可以采取聽證會、問卷調(diào)查、公開征求意見和建議等多種方式，實行“開門立法”，逐步完善法律法規(guī)草案的形成機制，使所立之法真正體現(xiàn)廣大人民群眾的意志，既保護廣大人民群眾的利益，又保護弱勢群體的利益。

其次，應(yīng)當(dāng)堅持求真務(wù)實的立法作風(fēng)。按照良法的要求，法律法規(guī)的完備不在于數(shù)量，關(guān)鍵在于質(zhì)量。因此，我們應(yīng)當(dāng)在立法工作中始終保持求真務(wù)實的工作作風(fēng)，深入進行立法調(diào)查研究，重點審議法律法規(guī)草案的合法性、必要性、統(tǒng)一性和可操作性，將注意力切實轉(zhuǎn)移到提高立法質(zhì)量上來，避免所立之法成為中看不中用甚至既不中看又不中用的“植物法”。

再次，應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)嚴謹?shù)牧⒎夹g(shù)?？茖W(xué)、嚴謹是技術(shù)的基本屬性，而立法技術(shù)是指在法律的創(chuàng)制過程中所形成的一切知識、經(jīng)驗、規(guī)則、方法和技巧的綜合，包括立法體制技術(shù)、立法程序技術(shù)和立法表達技術(shù)。立法技術(shù)是實現(xiàn)立法理念和目的的必要途徑和手段，是使理念上的法轉(zhuǎn)化為實踐中的法的重要媒介，體現(xiàn)了立法的程序價值。遺憾的是，在“立法運動”中，一些立法工作者只追求立法的規(guī)模、速度、創(chuàng)新和特色，而忽視立法技術(shù)的科學(xué)性和嚴謹性，由此導(dǎo)致耗費大量人力、物力、財力所制定出來的法律法規(guī)從生效時起就面臨執(zhí)行難問題。我國現(xiàn)有300多個全國人大及其常委會制定的法律，800多個國務(wù)院制定的行政法規(guī)，還有7000多個地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，其中大多數(shù)沒有得到很好的實施和執(zhí)行。在社會主義法制體系初具規(guī)模的今天，科學(xué)嚴謹?shù)牧⒎夹g(shù)更應(yīng)當(dāng)引起立法機關(guān)的足夠重視。為此，建議立法機關(guān)設(shè)立專門小組，深入研究立法技術(shù)問題，及時規(guī)范和統(tǒng)一立法技術(shù)，以確保我國立法技術(shù)的科學(xué)性和嚴謹性。

（二）要全面推進依法行政，努力建設(shè)法治政府

2004年3月22日國務(wù)院的《全面推進依法行政實施綱要》明確提出了建設(shè)法治政府的目標。這是我國政府法治建設(shè)的理論和實踐上的一個重大突破，反映了對依法行政規(guī)律的新認識。法治政府，就是按照法治的原則和要求運作的政府。法治政府最基本的特征，就是把自身的權(quán)力自覺地限制在憲法和法律的范圍內(nèi)，嚴格依法辦事，切實防止權(quán)力的濫用和腐敗的發(fā)生。也就是說，法治政府不僅要求公民守法，更要自己帶頭守法；而非法治政府只要求公民守法，自己可以不守法。從法治政府的基本特征來看，法治政府是有限政府、高效政府、誠信政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府。根據(jù)該《綱要》的規(guī)定，行政機關(guān)在行政管理中應(yīng)當(dāng)達到以下六個方面的基本要求：

1.合法行政。就是要求行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)有法律法規(guī)的依據(jù)，并依照法律、法規(guī)的規(guī)定進行；沒有法律、法規(guī)的依據(jù)，行政機關(guān)既不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益的決定，也不得作出增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。合法行政，對行政機關(guān)而言，意味著“法不授權(quán)即禁止”，而對于公民、法人和其他組織而言，則意味著“法不禁止即自由”。

2.合理行政。就是要求行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則，平等對待行政管理相對人，做到一視同仁，不偏私、不歧視。具體包括：對同樣的違法行為作同樣的處理；行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機關(guān)實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害相對人權(quán)益的方式，或者應(yīng)當(dāng)采用損害較輕的方式。

3.程序正當(dāng)。就是要求行政機關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的事項外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵守法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)。行政機關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)回避。

4.高效便民。就是要求行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，盡可能地方便公民、法人和其他組織。

5.誠實守信。就是要求行政機關(guān)公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準確、真實；非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償。總之，行政機關(guān)及其工作人員一定要信守承諾，兌現(xiàn)承諾，真正做到一諾千金！

6.權(quán)責(zé)統(tǒng)一。就是要求，一方面行政機關(guān)依法履行經(jīng)濟、社會和文化事務(wù)管理職責(zé)，法律、法規(guī)應(yīng)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段。另一方面，行政機關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。換言之，就是要求做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償，從而實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的有機統(tǒng)一。此外，我個人認為，行政機關(guān)及其工作人員還應(yīng)當(dāng)做到文明行政。行政機關(guān)工作人員在行政管理活動中做到態(tài)度端正、言行得體、舉止文明，凡事擺事實、講道理，無疑有利于樹立政府的良好形象。而如果態(tài)度粗暴，說粗話臟話，甚至辱罵、刁難、恐嚇當(dāng)事人，欺壓百姓，這不僅嚴重損害政府形象，影響和諧社會的構(gòu)建，而且很容易引發(fā)行政糾紛，使行政機關(guān)陷入困境。

（三）要大力推進司法體制改革

1997年9月，同志在黨的十五大報告中明確提出：“推進司法改革，從制度上保障司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)?！边@是黨中央第一次提出要進行司法改革。為落實黨中央的部署，最高人民法院和最高人民檢察院分別出臺《人民法院五年改革綱要》和《檢察改革三年實施意見》，并先后進行了機構(gòu)改革、廳級干部競爭上崗、公開招聘高級法官、選任審判長、設(shè)立主訴檢察官以及審判公開、檢務(wù)公開等重大改革。客觀地講，司法改革取得了一定的成效，初步扭轉(zhuǎn)了司法權(quán)威急劇下降的局面。但毋庸諱言，老百姓反映強烈的司法腐敗、司法不公、司法不獨立以及立案難、執(zhí)行難、申訴難等問題尚未得到根本解決。例如，近年來，在采取諸多措施的情況下，仍然發(fā)生了湖南省高級人民法院原院長吳振漢、廣東省高級人民法院原院長麥崇楷、遼寧省高級人民法院原院長田鳳歧等司法腐敗的大案要案，以及沈陽市中級人民法院、武漢市中級人民法院、阜陽市中級人民法院司法腐敗的窩案串案。這些問題只能通過司法改革來加以解決。

司法改革下一步如何進行？我個人認為，應(yīng)當(dāng)首先明確以下幾個問題：第一，改革的性質(zhì)是中國司法體制的自我完善，而不是照搬西方的司法理念和司法制度；第二，改革的目的是維護司法公正，提高司法效率，進而保障在全社會實現(xiàn)公平與正義。第三，改革的目標是建設(shè)具有中國特色的司法體制，因而既要借鑒先進的法律文化和制度，同時又必須走本土化的道路，符合中國的國情；第四，司法體制是從屬于政治體制的，因此司法改革必須同政治體制改革同步，而且應(yīng)該是自上而下有序地進行，而不能像法院、檢察院內(nèi)部的司法改革那樣，在探索中從下到上進行并首先在基層突破；第五，司法改革必須在憲法和法律的范圍內(nèi)進行，由于體制變動可能觸及法律規(guī)定，與現(xiàn)行法律發(fā)生沖突，因此要先修法后改革，不然改革就有違法之嫌；第六，司法改革必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

在我國，為保證司法公正的實現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)考慮采取以下幾項措施：

首先，確保司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)?？梢哉f，司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)亦即司法獨立，既是司法公正的必然要求，同時又是司法公正的重要保障。這是因為，任何受到干擾的權(quán)力都不可能產(chǎn)生公正的結(jié)果。對于司法公正而言，司法的獨立性是最重要的保障。馬克思曾經(jīng)指出：“法官除了法律之外沒有別的上司?！焙茱@然，只有實行司法獨立，法官在內(nèi)心和行動上能夠完全獨立自主地行使職權(quán)，依據(jù)自己的經(jīng)驗以及對事實的認識、證據(jù)的判斷和對法律的理解，才有可能對案件做出正確的決定，實現(xiàn)結(jié)果公正；如果法官聽命于他人或受到威脅、恫嚇甚至哪怕是微小的外界影響，都有可能使天平的砝碼發(fā)生傾斜，在案件的處理上難以做到公平合理或極容易使案件的處理發(fā)生偏差，從而損害法律的權(quán)威和尊嚴。另一方面，司法公正本身要求法院和法官必須是獨立的，在司法過程中除了服從法律以外沒有任何其他外部因素的影響、干擾或外部勢力的染指。否則，即使法院以及法官對案件的處理是公正的，也會給當(dāng)事人留下把柄或不公正的印象，從而難以使訴訟當(dāng)事人心服口服。由此可見，司法獨立不僅對結(jié)果公正具有直接的意義，而且對程序公正也具有直接的意義。

其次，遏制司法腐敗。我國司法腐敗具有明顯的后發(fā)性。改革開放后的前十五六年間，我國的司法腐敗并不十分嚴重，發(fā)生的案件相對較少。但是，進入20世紀90年代中期以來，我國的司法腐敗便不斷滋生蔓延，且呈愈演愈烈之勢。現(xiàn)在，搞司法腐敗的人不僅有法官，也有檢察官（包括反貪污賄賂局的少數(shù)檢察官）。在法院系統(tǒng)，搞司法腐敗的人不僅有基層法院、中級法院的初級法官和中級法官，也有高級法院的高級法官，甚至還有高級法院的院長、副院長；不僅有單個的司法腐敗分子，在有的地方還有一群或一窩的司法腐敗分子?？梢院敛豢鋸埖卣f，司法腐敗幾乎已經(jīng)擴散到每一個司法機關(guān)，滲透到每一個司法環(huán)節(jié)，成為司法機關(guān)久治不愈的頑癥和惡性腫瘤。老百姓中流傳的順口溜：“以事實為根據(jù)，以法律為準繩，以關(guān)系為關(guān)鍵”：“大蓋帽，兩頭翹，吃了原告吃被告，原告被告都吃完，還說法制不健全”：“案子一進門，兩頭都托人”，就是司法腐敗最生動的寫照。司法是一個國家和平時期的最后一道防線，是社會公正的最后屏障，如果放任司法不公、司法腐敗的現(xiàn)象繼續(xù)滋生蔓延，則社會公正便無從談起，人民的安居樂業(yè)和社會的穩(wěn)定與發(fā)展便沒有保障。法庭是一個最應(yīng)當(dāng)公正廉潔的地方，如果這樣一個地方都不公正、不廉潔，那么一個社會、一個國家還談何公正，何來廉潔！因此，必須采取有力措施遏制和防治司法腐敗。

再次，建立健全司法自律制度。司法自律，是指司法機關(guān)和司法人員的自我管理、自我監(jiān)督和自我約束。實踐證明，司法自律有利于約束司法權(quán)力，防止司法腐敗，有利于樹立司法機關(guān)的良好形象，維護司法權(quán)威，也有利于促進司法獨立，維護司法公正。針對我國法官、檢察官自律機制十分薄弱的實際情況，并參照國外的某些有益做法，我個人認為，我們應(yīng)當(dāng)抓緊建立健全法官檢察官自律機制，具體包括設(shè)立法官自律委員會和檢察官自律委員會，建設(shè)法官俱樂部和檢察官俱樂部，設(shè)立投訴電話、投訴信箱，建立來訪來信和領(lǐng)導(dǎo)接待日制度，實行法官、檢察官和院長、檢察長引咎辭職制度。特別是當(dāng)一個法院或檢察院發(fā)生嚴重的司法腐敗時，作為其最高領(lǐng)導(dǎo)的院長、檢察長應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，引咎辭職。只有這樣，法官、檢察官的自律機制才能真正形成并發(fā)揮作用。

最后，切實解決“執(zhí)行難”問題。一段時間以來，“執(zhí)行難”問題已經(jīng)不僅是一個司法問題，而且已經(jīng)變成一個嚴重的政治問題。為了有效地遏制“執(zhí)行難”勢頭的蔓延，杜絕“法律白條”，促進法治國家建設(shè)，維護社會經(jīng)濟秩序乃至政治秩序的穩(wěn)定，我個人認為，有必要為法院的執(zhí)行機構(gòu)提供強有力的物質(zhì)支持，配備足夠的人員和良好的設(shè)備，以切實提高其執(zhí)行能力；應(yīng)適當(dāng)提高法院執(zhí)行人員的待遇，并采取有效措施保障其人身安全；應(yīng)當(dāng)制定《強制執(zhí)行法》，實行執(zhí)行公開；人民檢察院應(yīng)當(dāng)有權(quán)對人民法院的執(zhí)行活動進行法律監(jiān)督。

（四）要切實加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督

歷史經(jīng)驗證明，不受制約和監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致濫用和腐敗。為了防止權(quán)力的濫用和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益，必須加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督。這是發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的一項重要任務(wù)。

根據(jù)黨的十六大報告和十六屆四中全會《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，主要包括以下幾個方面內(nèi)容：

1.所有國家機關(guān)及其工作人員都要自覺接受人民群眾的監(jiān)督。要拓寬和健全監(jiān)督渠道，把權(quán)力運行置于有效的制約和監(jiān)督之下。如何看待對權(quán)力的制約和監(jiān)督，不僅是一個民主作風(fēng)問題，而且是一個重要的政治問題。

2.加強對權(quán)力的制約，主要應(yīng)當(dāng)從制度建設(shè)著手，在公共權(quán)力的配置上做出安排。不僅要把部門間的權(quán)力界定清楚，把中央和地方、上級和下級之間的權(quán)力界定清楚，還要從權(quán)力性質(zhì)上把立法、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等職權(quán)進行適當(dāng)分解，并實行各司其職、分工負責(zé)，形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、監(jiān)督有效的權(quán)力運行機制。這個方面的任務(wù)，主要應(yīng)當(dāng)通過立法和機構(gòu)改革來完成。

3.認真貫徹黨內(nèi)監(jiān)督條例，進一步加強黨內(nèi)監(jiān)督。根據(jù)2003年底頒布的黨內(nèi)監(jiān)督條例和黨的十六屆四中全會《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，主要采取以下幾項措施：一是建立和完善巡視制度，以加強和改進對領(lǐng)導(dǎo)班子特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督；二是建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部個人重大事項報告制度；三是建立健全述職述廉制度、民主評議制度、談話誡勉制度，使組織監(jiān)督、專門監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合；四是建立健全經(jīng)濟責(zé)任審計制度，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的績效監(jiān)督；五是改革和完善黨的紀律檢查體制，加強對各級紀律檢查機關(guān)特別是上級紀律檢查機關(guān)對下級紀律檢查機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，全面實行對派駐機構(gòu)的統(tǒng)一管理。

4.支持和保證人大、政府專門機關(guān)、司法機關(guān)依法履行監(jiān)督職能，依法實行質(zhì)詢制、問責(zé)制和罷免制。我國憲法和組織法已經(jīng)規(guī)定了許多具有監(jiān)督性質(zhì)的制度、程序和規(guī)則，如憲法監(jiān)督、質(zhì)詢、詢問、罷免、執(zhí)法檢查、特定問題調(diào)查等，關(guān)鍵是要把它們真正運作起來，切實發(fā)揮它們的作用。同時，還要支持和保證各級政協(xié)按照章程開展民主監(jiān)督。

5.加強社會監(jiān)督，保障公民對領(lǐng)導(dǎo)干部和國家工作人員違法違紀行為的檢舉權(quán)、控告權(quán)、申訴權(quán)。要深入開展政務(wù)公開、廠務(wù)公開和村務(wù)公開，保障人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，為人民群眾開展監(jiān)督活動創(chuàng)造必要的條件和環(huán)境。要切實加強對檢舉人、控告人特別是對署真實姓名人員的保護措施，依法依紀嚴肅處理打擊報復(fù)行為。

我們國家和很多國家一樣，腐敗問題包括司法腐敗比較嚴重。同志指出，吏治腐敗和司法腐敗是最嚴重的腐敗。那么出現(xiàn)了嚴重的腐敗問題，我們應(yīng)該怎么辦？現(xiàn)在大家一般都主張強化監(jiān)督。我個人認為，現(xiàn)在的問題是我們的監(jiān)督機制沒有明顯的效果。在我國，有權(quán)監(jiān)督的機構(gòu)和人員很多，包括：紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督，人大的監(jiān)督，政協(xié)的監(jiān)督，檢察機關(guān)的監(jiān)督，審計機關(guān)的監(jiān)督，人民群眾的監(jiān)督，新聞媒體的監(jiān)督，社會團體的監(jiān)督。但實際上，我們的監(jiān)督工作走入了一個怪圈，即大家都有權(quán)監(jiān)督但大家都不去監(jiān)督，大家都有權(quán)管事但大家都不管事。這就是大家通常所說的，一個和尚挑水喝，兩個和尚抬水喝，三個和尚沒水喝。我們再看看我國香港特別行政區(qū)，監(jiān)督機構(gòu)只有一個廉政公署，但是非常管用，香港是公認的全世界最廉潔的地區(qū)之一。僅一個機構(gòu)就非常管用，所以我認為，與其用巴掌打人，不如用拳頭出擊。我們的監(jiān)督一定要整合力量，要改革我們的監(jiān)督機制。為了實現(xiàn)有效監(jiān)督，我個人認為，目前亟待加強以下三個方面的工作：

1.建立違憲審查制度。違憲審查制度是指特定的國家機關(guān)對某項立法或某種行為是否合憲所進行的具有法律意義的審查和處理。這一制度的主要目的就是裁定并處罰違憲行為，尤其是立法機關(guān)和行政機關(guān)制定違憲法律、法規(guī)以及其他規(guī)范性文件的行為，以制約國家權(quán)力，保障公民權(quán)益，保證憲法的統(tǒng)一、有效實施。2002年同志在紀念憲法施行20周年大會上的講話中指出：應(yīng)當(dāng)“抓緊研究憲法監(jiān)督實施的機制”。因此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒世界各國憲法監(jiān)督的有益經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情，盡快建立具有中國特色、科學(xué)高效的憲法監(jiān)督制度。各國的憲法監(jiān)督模式主要有三種：一是以英國為代表的議會憲法監(jiān)督模式，即由立法機關(guān)行使憲法監(jiān)督權(quán)；二是以美國為代表的普通法院憲法監(jiān)督模式，即由普通法院監(jiān)督憲法的實施，也被稱為“司法審查模式”；三是以法國（憲法委員會）、德國（憲法法院）為代表的專門機構(gòu)憲法監(jiān)督模式，即由專門設(shè)置的憲法監(jiān)督機構(gòu)來行使憲法監(jiān)督權(quán)。在我國，根據(jù)憲法規(guī)定，全國人大及其常委會享有憲法監(jiān)督權(quán)，然而，自新中國第一部憲法誕生以來，期間歷經(jīng)風(fēng)雨，卻未曾有一屆全國人大或全國人大常委會行使過實質(zhì)意義上的憲法監(jiān)督權(quán)。事實上，全國人大常委會由于立法任務(wù)繁重，很難有效地行使憲法監(jiān)督權(quán)。因此，有必要在全國人大之下設(shè)立一個專門委員會即憲法監(jiān)督委員會，該委員會委員應(yīng)當(dāng)從法學(xué)家、社會學(xué)家、憲政學(xué)家、政治活動家等德高望重的社會精英中嚴格選用，并由國家主席任命。委員人數(shù)應(yīng)控制在20人以下并取單數(shù)。需要強調(diào)的是，憲法監(jiān)督委員會委員應(yīng)當(dāng)是專職委員，不得擔(dān)任行政機關(guān)、司法機關(guān)的職務(wù)，也不應(yīng)擔(dān)任政黨的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。為保證監(jiān)督的合法性與有效性，應(yīng)當(dāng)制定《憲法監(jiān)督法》。

2.強化人大監(jiān)督。為了切實加強國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能，首先，必須采取有效措施提高人民代表和人大常委會委員的素質(zhì)，改善人民代表和人大常委會委員的結(jié)構(gòu)。長期以來，我們對人民代表的要求，主要考慮其先進性、界別性和職位性，因而選出的代表各行各業(yè)都有一定比例，且大多是勞動模范、先進工作者；在各級人大代表中，黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)占有相當(dāng)?shù)谋壤＿@就在客觀上導(dǎo)致相當(dāng)多的代表文化水平不高，且缺乏管理知識和法律知識，從而不能真正地行使監(jiān)督權(quán)，或者由于其領(lǐng)導(dǎo)身份而不利于行使監(jiān)督權(quán)。在各級人大常委會委員中，大多數(shù)是黨政機關(guān)退下來的同志，他們雖然具有一定的管理知識和工作經(jīng)驗，但缺乏應(yīng)有的法律知識，且年齡普遍較大，因而難以開展卓有成效的立法和監(jiān)督工作。因此，應(yīng)當(dāng)提高人大代表和人大常委會委員的素質(zhì)（包括法律素質(zhì)），適當(dāng)降低人大常委會委員的年齡，更多地吸收法律專家（包括律師）、管理專家進入人大常委會，以使他們既有精力也有能力履行監(jiān)督職責(zé)。其次，應(yīng)建立人大及其常委會對其所選出的國家官員的評議制度、罷免制度以及國家官員的政治責(zé)任制度（即政府及法院、檢察院的工作報告未獲人大或其常委會通過的，其主要領(lǐng)導(dǎo)人和直接責(zé)任人員應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任，主動引咎辭職），以提高監(jiān)督的效果。再次，應(yīng)當(dāng)改革表決機制。人大及其常委會無論行使立法權(quán)、重大事項決定權(quán)，還是行使撤職、罷免、撤銷等監(jiān)督權(quán)，都需要通過一定程序進行表決。根據(jù)人大及其常委會的議事規(guī)則，會議主席團有權(quán)決定會議表決方式。全國人大會議率先進行了改革，取消了鼓掌通過和舉手方式，代之以按電子表決器進行表決，被公認為我國民主化進程中的重要一步。相應(yīng)地，地方人大也應(yīng)當(dāng)改鼓掌通過、舉手表決為按表決器表決，以充分反映代表意愿，確保人大表決的準確性和嚴肅性。

3.加強新聞媒體監(jiān)督。新聞媒體監(jiān)督是指報紙、雜志、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體對各種違法違紀行為特別是國家公職人員的違法、瀆職和腐敗行為所進行的揭露、報道、評論或抨擊。在國外，新聞媒體的采訪報道權(quán)利被譽為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之外的第四種權(quán)力，新聞記者是無冕之王，權(quán)力非常大。而我國新聞媒體的監(jiān)督作用尚未充分發(fā)揮出來。在我國，一些政府官員要么不出事，一出事就是大事，這幾年有14個省的交通廳廳長出事了，涉案金額都是幾百萬、五六千萬。為什么會是這種情況？這與我國新聞媒體監(jiān)督的缺失有關(guān)。國外實行新聞自由，報刊、廣播、電視實行市場機制。報紙要有銷路，電視要有人去看，那它就必須抓住熱點問題，有轟動效應(yīng)，因而高官的腐敗問題始終是新聞媒體關(guān)注的焦點。在國外，當(dāng)官的只要有一點違法行為，媒體就會抓住不放。而我們國家對貪污受賄數(shù)額較小的，一般以批評教育為主。千里之堤潰于蟻穴。沒有媒體的監(jiān)督，小的腐敗不查處，一查就是大案。實踐證明，腐敗分子“不怕通報，就怕見報”。所以，我個人認為，我們要有效地遏制腐敗，就必須充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，只有這樣腐敗問題才能得到比較好的解決。