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本文作者：劉學(xué)龍工作單位：甘肅政法學(xué)院

一、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的界定

在現(xiàn)代社會(huì)中，保險(xiǎn)是一項(xiàng)特殊的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)活動(dòng)，是一種適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活方式的社會(huì)保障制度。①農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)指的是由政府組織，農(nóng)民通過個(gè)人繳納一定的勞動(dòng)所得，同時(shí)由集體和國(guó)家給與一定的支持，將資金儲(chǔ)蓄積累，保障農(nóng)民在年老喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候，能享有基本生活需要的一種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。它是由國(guó)家、集體、個(gè)人三方籌資，向農(nóng)民提供物質(zhì)幫助，保障農(nóng)民基本生活需要的一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策，同時(shí)也是我國(guó)社會(huì)保障體制的重要組成部分，由勞動(dòng)者自己繳納，政府出面組織并可通過減免農(nóng)業(yè)稅等方式給予相應(yīng)的優(yōu)惠和補(bǔ)貼。②養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)制度中最重要的項(xiàng)目。養(yǎng)老保險(xiǎn)是指國(guó)家和社會(huì)通過相應(yīng)的制度安排為勞動(dòng)者解除養(yǎng)老后顧之憂的一種社會(huì)保險(xiǎn)，它的目的是增強(qiáng)勞動(dòng)者抵御老年風(fēng)險(xiǎn)的能力，同時(shí)彌補(bǔ)家庭養(yǎng)老的不足，手段則是在勞動(dòng)者退出勞動(dòng)崗位后為其提供相應(yīng)的收入保障。③養(yǎng)老保險(xiǎn)主要包括城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)?，F(xiàn)階段，由于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)還沒有真正的建立起來，一般情況下所說的養(yǎng)老保險(xiǎn)均為城鎮(zhèn)職工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的重要組成部分，其功能在于保障農(nóng)民在年老喪失勞動(dòng)能力的時(shí)候能享有基本的生活保障。④

二、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度存在的問題

（一）方案不能保障全體農(nóng)民的生活。從方案的資金籌集方式上看，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)以個(gè)人儲(chǔ)蓄為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家僅從政策上加以扶持，是一種強(qiáng)迫儲(chǔ)蓄模式基金---不與政府財(cái)政掛鉤、也不需政府對(duì)其負(fù)財(cái)政上的責(zé)任，即其實(shí)際上談不上國(guó)家保障，同國(guó)家有大力投入的城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相比，方案只是農(nóng)民的自我保障⑤。這無疑給廣大農(nóng)民造成權(quán)利上的不平等，也給農(nóng)民增加了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（二）缺乏有效機(jī)制保障農(nóng)村社?；鸬谋Ｖ翟鲋?。⑥方案規(guī)定，基金以縣為單位統(tǒng)一管理。保值增值主要是購買國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資。基金使用，必須兼顧當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，國(guó)家利益和地方利益，同時(shí)要建立監(jiān)督保障機(jī)制。方案所述只是原則性的規(guī)定，無實(shí)際可操作性，因此，難免在實(shí)施過程中缺乏有效的制度保障。

（三）廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在不信任心理。在廣大農(nóng)村地區(qū),絕大部分的農(nóng)民文化素質(zhì)不高,限制了他們對(duì)國(guó)家政策的理解程度。加上沒有國(guó)家的投入補(bǔ)貼,他們對(duì)于繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)是否真能使他們老有所養(yǎng)持懷疑態(tài)度,這種不信任的心理非常強(qiáng)烈。另外,由于過去農(nóng)村亂收費(fèi)的陰影仍然存在,對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,農(nóng)民往往被一些陰影所迷惑。農(nóng)村進(jìn)行了稅費(fèi)改革,明令禁止各種收費(fèi),而農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)又采取自愿原則,也沒有明確的法律規(guī)定如何籌資,但一些地區(qū)強(qiáng)行推行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,農(nóng)民誤以為又在亂收費(fèi),抵觸心理十分強(qiáng)烈。⑦

三、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法原則

(一)是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)原則。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不是可以脫離現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的"紙上談兵"，需要現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)資源予以支持。在規(guī)劃我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系時(shí)，應(yīng)從我國(guó)經(jīng)濟(jì)暫時(shí)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)情及地區(qū)之間發(fā)展不平衡的角度出發(fā),量力而行,堅(jiān)持農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)容隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展由少到多、水平由低到高,循序漸進(jìn)的發(fā)展模式，逐步建立起不同層次、標(biāo)準(zhǔn)有別的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度。

（二）遵循普遍保障原則。目前我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還未將全體農(nóng)民納入到保險(xiǎn)范圍，民政部1991年方案規(guī)定："凡是達(dá)到全國(guó)和全省農(nóng)民人均收入的農(nóng)村居民，必須參加養(yǎng)老保險(xiǎn)；凡是己經(jīng)解決溫飽，且基層組織比較健全的地方，堅(jiān)持政府積極引導(dǎo)和群眾自愿相結(jié)合；凡是溫飽還沒有解決的地方，暫緩開展這項(xiàng)工作"。在現(xiàn)代社會(huì)，任何國(guó)家的全體國(guó)民都有獲得社會(huì)保障權(quán)的基本權(quán)利，農(nóng)村社會(huì)保障措施不應(yīng)該成為部分富裕農(nóng)民的奢侈品，而應(yīng)是全體農(nóng)民都享有的權(quán)利，因此，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法應(yīng)覆蓋全體農(nóng)村居民。

（三）應(yīng)遵循側(cè)重保護(hù)原則。所謂側(cè)重保護(hù)原則一方面就是在整個(gè)社會(huì)保障制度中，利益要向農(nóng)民傾斜。另一方面，在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法中，要體現(xiàn)向農(nóng)民中的弱者傾斜的精神，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民、完全喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)民、沒有子女的農(nóng)民等。故要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，就要對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)進(jìn)行側(cè)重保護(hù)，特別是側(cè)重對(duì)農(nóng)民中的弱者進(jìn)行保護(hù)。由于現(xiàn)階段農(nóng)民社會(huì)保障的意識(shí)較差、參保率較低，應(yīng)在我國(guó)建立強(qiáng)制農(nóng)民參加社會(huì)保障的制度,但考慮到農(nóng)村地區(qū)之間發(fā)展及農(nóng)民自身意識(shí)的差異性,農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保障又必須與自愿相結(jié)合。

四、完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的建議

(一)制定《農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)法》。日本的《國(guó)民年金法》、《農(nóng)民養(yǎng)老基金法》等,均以基本法的形式規(guī)定了對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。綜觀我國(guó),有關(guān)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的法制建設(shè)幾近空白,沒有一部完整的農(nóng)村社會(huì)保障法律,有的只是辦法、建議、通知、條例、意見等,立法層次低、法律法規(guī)缺失、地方立法繁榮畸形發(fā)展、社會(huì)保障基金管理松弛等已嚴(yán)重阻礙了我國(guó)社會(huì)保障體系的建立。因此,建議國(guó)家制定專門的有針對(duì)性的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)法,從法律上確認(rèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度在農(nóng)村的地位和作用,明確其性質(zhì)、參保主體、保障對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參與人的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任,使農(nóng)村的社會(huì)保險(xiǎn)工作有法可依。

(二)完善農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益保障的配套法律法規(guī),落實(shí)各項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策。以法律扶持農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)民的利益是德國(guó)法治的一個(gè)重要內(nèi)容。德國(guó)《農(nóng)業(yè)法》、《市場(chǎng)制度法》以及一系列有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的法律,對(duì)一些主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行法定的價(jià)格保證,還通過從事農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口和儲(chǔ)存業(yè)務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)對(duì)價(jià)格施加間接影響。建議我國(guó)根據(jù)憲法關(guān)于保障人權(quán)的基本精神,在《農(nóng)業(yè)法》以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)類法律法規(guī)中增設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)的相關(guān)規(guī)定,切實(shí)貫徹落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策。

(三)國(guó)家在現(xiàn)有的財(cái)政體制下調(diào)整支出結(jié)構(gòu),籌集資金,解決農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來源問題。從設(shè)計(jì)上看,我國(guó)方案的實(shí)質(zhì)是依靠個(gè)人賬戶的積累,個(gè)人賬戶來源于農(nóng)民個(gè)人和集體補(bǔ)助。在當(dāng)今農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)大部分處于薄弱無力、集體補(bǔ)助無法保證的情況下,個(gè)人賬戶實(shí)質(zhì)上完全依靠農(nóng)民個(gè)人的積累。相對(duì)于城鎮(zhèn)居民來說,農(nóng)村人口收入偏低且不穩(wěn)定,雖已達(dá)溫飽，但總體上還不富裕,因此個(gè)人賬戶若只靠農(nóng)民個(gè)人積累,則加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),在客觀上也不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的目的。因此建議:在堅(jiān)持個(gè)人賬戶積累的基礎(chǔ)上,國(guó)家在現(xiàn)有的財(cái)政體制下調(diào)整支出結(jié)構(gòu),籌集資金,解決農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來源問題。