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一、傳媒政策與法律領域的幾個基本概念和術(shù)語

鑒于媒介融合背景下的我國傳媒政策與法律問題的復雜性，重要性，我們首先必須對關(guān)涉這一重大理論和實踐問題的概念和術(shù)語的含義做出界定，并對這些概念和術(shù)語表達的事物的意義做出分析。

(一)傳媒

傳媒(media)，既是指以一定科技手段傳播信息的載體(管道，channel)，又可指操作、經(jīng)營傳播載體的組織。相對于傳統(tǒng)電信領域的人際傳播，通過傳媒進行的大眾傳播更強調(diào)的面向公眾傳播的含有事實和意見的信息、具有創(chuàng)意性內(nèi)容的信息(communicationtothepublic)。傳統(tǒng)傳媒業(yè)包含了屬于大眾傳媒的平面媒體、廣播電視媒體以及屬于內(nèi)容制作、出版印刷的相關(guān)領域。相對于只是對正在發(fā)生的事實的進行報道的新聞，傳媒則涵蓋了傳遞各類信息和內(nèi)容的大眾傳播媒介。因此，傳媒業(yè)包含了新聞業(yè)，但新聞業(yè)所具有的政治屬性比傳媒業(yè)其他領域要強許多。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，電信、互聯(lián)網(wǎng)與廣播電視的融合，傳媒業(yè)拓展到能夠利用電信、網(wǎng)絡進行大眾傳播的領域。傳媒業(yè)可以分為經(jīng)營性和公益性兩類。經(jīng)營性的屬于傳媒產(chǎn)業(yè)，公益性的屬于傳媒事業(yè)。從更為宏觀的意義上，傳媒業(yè)還包括對于傳媒業(yè)進行管理的政府主管部門、其他監(jiān)管部門和相關(guān)行業(yè)自律、自治性組織等。傳媒的范圍一直處于不斷擴大的過程中。既有的傳媒領域，在不同國家會有不同的政策調(diào)整和法律規(guī)制。隨著互聯(lián)網(wǎng)的興起，媒介融合的出現(xiàn)，該領域的政策與法律，無論是發(fā)達國家，還是我國，都遇到了前所未有的新的挑戰(zhàn)。

(二)傳媒事業(yè)與傳媒產(chǎn)業(yè)

“事業(yè)”在不同的語境下，意義差別很大。在我國國家編制管理中，“事業(yè)”是相對于“產(chǎn)業(yè)”來說的。它是不以營利為目的的社會活動領域，相對于“企業(yè)”來說，“事業(yè)單位”是一個不以營利為目的的組織。根據(jù)國務院1963年《關(guān)于編制管理的暫行辦法》，“事業(yè)，特指沒有生產(chǎn)收入，不進行經(jīng)濟核算，全部經(jīng)費由國家預算支出的事業(yè)費開支的機構(gòu)和組織”。國務院于1998年、2004年修訂的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》將事業(yè)單位定義為:“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織”。總之，在我國，凡是為國家創(chuàng)造和改善生產(chǎn)條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費由國家事業(yè)費開支的單位，都是事業(yè)單位。簡言之，傳媒事業(yè)就是傳媒領域內(nèi)的不以營利為目的活動，或者說是傳媒領域公益性單位的集合①。改革開放以來，傳媒業(yè)的改革，傳媒政策的主要和重要的內(nèi)容，是促使傳媒業(yè)從改革之前的單純的事業(yè)走向產(chǎn)業(yè)化、市場化。所謂“事業(yè)單位、企業(yè)化經(jīng)營”的方針，已經(jīng)在紙媒和廣電業(yè)實行了三十余年。在我國，傳媒政策與法律問題，一直有著產(chǎn)業(yè)和事業(yè)兩個維度。關(guān)于傳媒產(chǎn)業(yè)，喻國明主編的《中國傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)報告》(2010)中，將期刊、報紙、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、廣告列入傳媒產(chǎn)業(yè)。崔保國主編的《2013年中國傳媒發(fā)展報告》中，列入傳媒的部分包括:電視產(chǎn)業(yè)、報刊產(chǎn)業(yè)、圖書產(chǎn)業(yè)、廣播產(chǎn)業(yè)、電影產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、移動互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)。胡正榮主編的《全球傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告》的傳媒產(chǎn)業(yè)包括報紙、雜志、廣播、電視、電影、互聯(lián)網(wǎng)。我們認為，傳媒產(chǎn)業(yè)包括了報刊書籍等平面?zhèn)髅叫袠I(yè)、廣播電視傳統(tǒng)電子傳媒行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)以及移動互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)。移動互聯(lián)網(wǎng)是隨著信息技術(shù)的發(fā)展，由廣播電視、電信、互聯(lián)網(wǎng)融合以后產(chǎn)生新的傳媒產(chǎn)業(yè)的領域。電影、動漫、廣告是借助于上述媒介傳播進行傳播的特殊類型的信息和內(nèi)容，其經(jīng)濟指標也可納入傳媒產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計的范疇。簡言之，從事新聞信息傳播以及利用大眾傳媒和互聯(lián)網(wǎng)絡提供其他信息內(nèi)容以及相關(guān)產(chǎn)品和服務的領域，都屬于傳媒產(chǎn)業(yè)。

(三)文化產(chǎn)業(yè)

文化產(chǎn)業(yè)是進行國民經(jīng)濟管理和統(tǒng)計時的一個獨立領域。根據(jù)2012年修訂的《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類(2012)》，文化產(chǎn)業(yè)是指“為社會公眾提供文化產(chǎn)品和文化相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)活動的集合”。此處產(chǎn)品為廣義，包括貨物和服務。從這一規(guī)定所列的文化產(chǎn)業(yè)的分類來看，第一部分“文化產(chǎn)品的生產(chǎn)”，包括新聞出版發(fā)行業(yè)類、廣播電影電視服務類、文化信息傳輸服務類、文化創(chuàng)意和設計服務類，這些絕大部分都是傳媒產(chǎn)業(yè)的范疇。此外，在“文化相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)”部分、在第八類“文化產(chǎn)品生產(chǎn)的輔助生產(chǎn)部分”，也有重要的部分屬于傳媒產(chǎn)業(yè)的范疇。因此，傳媒產(chǎn)業(yè)是文化產(chǎn)業(yè)核心和重要組成部分。在我國，傳媒政策與法律問題，也是整個文化體制改革和文化產(chǎn)業(yè)領域的政策和法律的問題。

(四)媒介融合與三網(wǎng)融合

媒介融合是指隨著信息技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)信息和傳媒領域，基于不同介質(zhì)和傳播技術(shù)而產(chǎn)生的區(qū)隔被打破，不同媒介之間實現(xiàn)了業(yè)務融合、渠道融合、終端融合、市場融合，由此產(chǎn)生了對基于區(qū)隔而相應形成的管理制度、管理體制、政策和法律的挑戰(zhàn)。因此，在媒介融合背景下，研究傳媒領域的政策與法律問題，不僅要放在整個文化產(chǎn)業(yè)領域的背景下，也要放在整個信息通信領域的媒介融合的背景下。媒介融合帶來的傳者融合、受眾融合、傳者與受眾的互動、受眾向用戶的轉(zhuǎn)變，媒介融合顛覆了基于大眾傳播構(gòu)建的傳媒格局，對傳媒政策與法律產(chǎn)生的深刻影響，為自有大眾傳媒以來所僅見。三網(wǎng)融合是媒介融合我國語境下的一種表述，也可以說我國政府在一定時期內(nèi)推行的一項公共政策。根據(jù)《國務院關(guān)于推進三網(wǎng)融合的總體方案》，三網(wǎng)融合是指電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)在向?qū)拵ㄐ啪W(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)、下一代互聯(lián)網(wǎng)演進過程中，其技術(shù)功能趨于一致，業(yè)務范圍趨于相同，網(wǎng)絡互聯(lián)互通、資源共享，能為用戶提供話音、數(shù)據(jù)和廣播電視等多種服務。這是我國傳統(tǒng)對于電信、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)分別有不同的主管部門，有各自歸屬的傳播渠道，在業(yè)務和市場上也相互分離的背景下，產(chǎn)生出來的新局面。

(五)黨管媒體

我國憲法宣言宣示:中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就，是中國共產(chǎn)黨領導中國各族人民，在馬克思列寧主義、思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰(zhàn)勝許多艱難險阻而取得的。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，通過憲法宣示其自身執(zhí)政的合法性，是其執(zhí)政的法律基礎。傳媒是意識形態(tài)宣傳的重要載體。因此，執(zhí)政黨必須堅持領導媒體、管理媒體。“黨管媒體”的提法雖然最初出于本世紀的黨的文件，“黨管媒體”的提法雖然最初出于本世紀的黨的文件，但是中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期的文獻中都用不同語匯強調(diào)黨對管媒體的領導。傳媒政策與法律問題，也是一個政治體制改革問題，也是在這個意義上，它是中國法制建設現(xiàn)代化的問題。媒體政策與法律的未來走向，與我國的政治改革、經(jīng)濟改革、文化改革、社會改革密不可分。傳媒政策與傳媒法律。政策意涵甚為豐富，從制度層面來講，傳媒政策屬于公共政策。公共政策，是“國家機關(guān)、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、措施、辦法、條例的總稱”。“公共政策是一種含有目標、價值與策略的大型計劃”，指那些側(cè)重于為解決社會公共問題而制定的政策。具體到傳媒政策，其意義是為了更好地促進傳媒業(yè)的發(fā)展，同時也能夠?qū)@領域所蘊含的其他重大利益如(黨的領導、國家安全、公民權(quán)益、社會秩序、國際傳播力和文化影響力)進行更好的保障，黨、國家和各級政府采取的針對傳媒和關(guān)涉?zhèn)髅筋I域的謀略、措施、辦法等。傳媒法律是指調(diào)整傳媒領域的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，這些關(guān)系包括政府與傳媒的關(guān)系、傳媒與公眾的關(guān)系。傳媒法律問題包括與傳媒相關(guān)的憲法問題、行政法問題、民商法問題、經(jīng)濟法問題、知識產(chǎn)權(quán)法問題、刑法問題、訴訟法問題等。

二、關(guān)涉?zhèn)髅秸吲c法律的基本理論問題

傳媒政策與法律，要涉及諸多重大問題:執(zhí)政理念問題、國體政體問題、社會發(fā)展目標問題、發(fā)展路徑和發(fā)展模式問題、傳媒基本制度問題。其中存在的利益格局包括統(tǒng)治秩序穩(wěn)定、經(jīng)濟自由發(fā)展、公民權(quán)益保障、利益集團博弈等方面。深入到傳媒政策與法律背后，形塑一國的傳媒政策與法律的理論因素，有如下方面。

(一)價值范疇問題

根據(jù)《世界人權(quán)宣言》、我國已批準的《經(jīng)濟社會文化權(quán)利公約》和已簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，研究發(fā)達國家和發(fā)展中國家的傳媒政策與法律，我們發(fā)現(xiàn)，在這一領域所涉及的理念問題，也就是價值范疇問題，有自由、民主、公平、效率、秩序、安全等。基于不同理念，一國的傳媒政策和法律，會對以下利益采取保護、促進、限制、協(xié)調(diào)、平衡等不同手段。這些利益包括國家利益、政府利益、公民權(quán)益、產(chǎn)業(yè)利益等。其中傳媒政策與法律所指向的公民權(quán)益，包含公民政治權(quán)利和自由、經(jīng)濟、文化、社會權(quán)利，社會成員通過傳媒實現(xiàn)的知情利益、表達利益、受教育利益、健康成長利益、不受非法內(nèi)容侵害的利益、消費和娛樂利益、經(jīng)濟利益等內(nèi)容。

(二)價值目標與價值取向

不同國家、不同社會的傳媒政策與法律針對上述價值范疇所采取的態(tài)度是不同的，這體現(xiàn)為不同的價值目標和價值取向。傳媒政策和傳媒法律的價值目標和價值取向，受一國的文化傳統(tǒng)、主流政治哲學、社會結(jié)構(gòu)、國家戰(zhàn)略、特定時期的政治經(jīng)濟文化社會狀況、法律傳統(tǒng)制約。不同的價值目標和價值取向，會使傳媒政策與法律在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障公民基本權(quán)益、維護社會穩(wěn)定、傳播國家形象和提升文化軟實力方面，產(chǎn)生不同影響。這是一個復雜的、動態(tài)的、既有事實判斷又含有價值判斷的問題。價值目標和價值取向是傳媒政策與法律的靈魂問題，所有關(guān)于傳媒政策與法律的具體問題，最后都歸結(jié)到這一終極問題。既有的研究，已歸納出不同社會和國家的傳媒法律政策的如下價值取向和原則:公共利益原則、保護多元原則、促進競爭原則、“兩為”方針原則、正確輿論導向原則、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展原則等。這些原則，對于一國傳媒的政治、經(jīng)濟、文化、社會功能的發(fā)揮起著至關(guān)重要的作用。

(三)傳媒的功能和地位

傳媒作為信息傳播的媒介、專門的信息傳播機構(gòu)，在不同歷史的時期，其內(nèi)涵、外延、業(yè)務范圍也不相同。古代，沒有專門的傳媒組織，信息傳播主要靠口耳相傳、手抄文獻等。近代印刷術(shù)的發(fā)明，平面媒體中的報紙，成為新聞信息的主要載體，具有很強的政治性，即為黨派利益、政府利益、各種社會階層的利益服務。在18、19世紀的英國也有專門為工人階級利益呼吁的激進報紙。廣播電視媒體出現(xiàn)之后，除了傳播新聞性信息，服務于政治，傳媒具有了更多的娛樂、教育、商業(yè)功能。互聯(lián)網(wǎng)時代，web．2．2技術(shù)的應用，人人都可成為信息的者。媒介融合時代的到來，以往基于傳播方式的不同帶來的廣電、電信、網(wǎng)絡的行業(yè)區(qū)隔在逐漸消解，移動新媒體的出現(xiàn)，OTT技術(shù)的應用，極大地改變了廣播電視內(nèi)容傳播方式，帶來了人們的數(shù)字化生存方式。信息化、網(wǎng)絡對于社會生活的全方位的滲透，被譽為是人類歷史上自工業(yè)革命以來的最大變革。因此，重新認識傳媒的地位和功能，是我們解析和判斷未來傳媒政策走向和法律變革的前提和基礎。以往發(fā)達國家基于對廣播電視、電信、網(wǎng)絡的不同功能的認識，制定的不同規(guī)制制度的政策和法律受到了挑戰(zhàn)。同樣，我們基于一直把傳媒當作黨和政府的喉舌而建構(gòu)的對于傳媒的管理體制和管理方法、措施，相關(guān)的政策與法律也面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

(四)傳媒與民主、國家治理、政治傳播

民主是一個價值范疇，又是一種理論學說、社會運動、制度和程序、工作作風。將傳媒放在與民主的關(guān)系中認識，可以更深刻地了解獨立自由的傳媒對于社會發(fā)展的積極意義。這也是發(fā)達國家將傳媒作為“第四等級”或“第四權(quán)”看待的原因。傳媒對于民主的功能在于它是公權(quán)力運行在陽光下的條件保障，是防范和懲治腐敗的有效手段之一。維護現(xiàn)行政治秩序正常運轉(zhuǎn)，傳媒功能的健康發(fā)揮，至關(guān)重要。在不同國度，傳媒在國家治理、社會管理中，發(fā)揮作用的機制不同。一些國家對于平面媒體，不通過立法予以規(guī)制;對于廣播電視，通過立法要求廣播電視承擔服務公共利益的義務，來影響社會;通過對于選舉活動報道的特別規(guī)定，直接參與國家的政治生活。一些國家把傳媒作為實現(xiàn)國家政策、執(zhí)政黨意志的工具，直接對于媒體的報道內(nèi)容進行指令和要求。有些地方，傳媒成為社會動員的發(fā)動機。這種動員，有些是媒體自主報道所帶來，有些則是權(quán)威力量通過利用傳媒的信息傳遞和議程設置功能來實現(xiàn)的。媒體在國家治理中發(fā)揮的機制不同，影響著傳媒政策與法律的具體內(nèi)容。一切宣傳活動、新聞報道活動，在社會科學的視野中，都是一種政治傳播。政治傳播作為一種專門領域，有其規(guī)律性。在傳播過程中也有專業(yè)化、高水準的要求。在我國，維護意識形態(tài)是傳媒高于一切的使命。但是，這種絕對化的要求，影響了對于其中的規(guī)律性的認識和把握，這導致了傳播的專業(yè)性不強，因而難以達到高水準，影響了所要追求傳播效果的實現(xiàn)，反而妨害了媒體使命的實現(xiàn)。

(五)黨的領導與法治建設

20世紀70年代以來，中國社會的改革過程，也就是黨政分開、政企分開、政府與市場適度分開、國家與社會分開的過程。但是，鑒于傳媒在信息傳播、社會管理、社會運動等方面的獨特功能，我國現(xiàn)行依然堅持黨管媒體不動搖的方針。如何在堅持黨的領導的同時，樹立法律權(quán)威、建設法治國家，這是一個要解決的重要的理論問題。

三、傳媒政策與法律的基本制度問題

傳媒政策與法律領域，基本理論問題制約和影響著具體的制度實踐問題。在這一領域，重要的、基本的制度實踐問題，有如下方面。

(一)傳媒管理理念問題

理念問題體現(xiàn)了一個國家和社會中主流政治哲學的價值觀。當前，我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，新舊觀念處在激烈的碰撞之中。如何審視我們的理念原則，如何在此基礎上建立更為與時俱進的管理體制和機制，是我們面臨的迫切問題。中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，強調(diào)“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明，讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”，這要求我們必須立足于“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，思考傳媒管理的理念問題。

(二)管理體制問題

傳媒管理體制與是國家的整個治理結(jié)構(gòu)的一部分。它受到國家的國體和政體的決定或影響。管理體制要解決的問題是:首先，劃定國家和政府對于傳媒管理的范圍。其次，在橫向?qū)用妫槍芾淼姆秶⒐芾頇C構(gòu);在縱向上，劃定屬于中央或聯(lián)邦政府的管轄范圍和地方各級的管轄范圍。與此同時，還要確定政府管理部門與其他權(quán)威和規(guī)范組織，如執(zhí)政黨、獨立監(jiān)管機構(gòu)、自治組織、社會團體等組織之間的關(guān)系等。管理體制的核心問題是:管理部門的橫向、縱向兩個層面的管理權(quán)限的劃分或權(quán)力配置是否科學、合理;與管理目標的實現(xiàn)是否具有正相關(guān)的關(guān)系。綜觀世界各國，對于傳媒業(yè)的管制，都是基于一定的管理理念和頂層設計，來構(gòu)建自身的管理體制。當傳媒發(fā)展遇到重大突破和轉(zhuǎn)型時，傳媒管理的核心問題，也就是改革其管理體制問題。一個較為科學合理的體制，會有較大的穩(wěn)定性和適應性，進而可以避免頻繁變更導致的資源和成本消耗。目前，我國在社會轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳播秩序維護、公民權(quán)益保障方面所遇到的問題，都與傳媒管理體制的落后關(guān)系密切。因此，如何確立在此領域中政府與社會的邊界、科學劃定黨和政府的分工、如何設計傳媒領域的管理體制、監(jiān)管體制，是傳媒政策與法律要解決的根本問題。

(三)管理機制與模式問題

對于傳媒領域，采用何種機制進行管制，對于傳媒管理目標的實現(xiàn)，至關(guān)重要。是放任不管，還是針對具體問題具體指示、直接管理，還是通過明確法律規(guī)范進行普遍規(guī)范;是更多采取事前監(jiān)管，如審批制，多環(huán)節(jié)的許可制，還是放松準入政策和傳媒行為空間，更多體現(xiàn)為過程監(jiān)管和事后監(jiān)管;是主要依靠黨的紀律，還是主要依靠政府執(zhí)法，還是強調(diào)自律自治、社會廣泛參與，強調(diào)協(xié)同管理。何種機制更有助于傳媒管理目標和使命的實現(xiàn)，這是傳媒政策與法律研究的重點問題，也是未來傳媒政策與法律要重點解決的問題。

(四)產(chǎn)業(yè)政策問題

由于傳媒生產(chǎn)和交易的產(chǎn)品也即傳播的內(nèi)容，關(guān)涉國家安全、社會秩序、公民基本權(quán)益，因此，各國在制定傳媒產(chǎn)業(yè)政策時，都離不開對效率價值目標與公平價值目標、秩序價值目標，進行選擇和平衡。具體來說，產(chǎn)業(yè)政策是放松經(jīng)濟管制和內(nèi)容管制，積極推動其發(fā)展，還是更注重其他價值目標，控制其發(fā)展。因此，對產(chǎn)業(yè)政策要解決的問題是:在實現(xiàn)某種產(chǎn)業(yè)政策目標的過程中，對于相關(guān)其他重大利益，如國家利益、政府利益、公共利益等的實現(xiàn)和保護，如何進行平衡。當這些重大利益之間產(chǎn)生沖突的時候，做出怎樣的政策選擇，這些通過怎樣的立法來確保其政策目標的達到。

(五)內(nèi)容生產(chǎn)與傳播的管制問題

從產(chǎn)業(yè)角度看，傳媒業(yè)是提供內(nèi)容產(chǎn)品，實現(xiàn)經(jīng)濟效益的領域。從事業(yè)角度看，是通過其傳播的內(nèi)容，弘揚相關(guān)的價值觀、思想文化、進行輿論導向，實現(xiàn)社會效益的領域。在內(nèi)容生產(chǎn)和傳播方面，應該依照何種標準，這是傳媒政策法律，特別是傳媒法律的核心問題。如何確立內(nèi)容生產(chǎn)與傳播的標準，如何實施和適用這些標準，在這些標準之間產(chǎn)生沖突的時候，如何協(xié)調(diào)和平衡不同的標準，這是傳媒政策和法律領域最為復雜和微妙的部分。在發(fā)達國家，這主要是一個憲法問題;在我國，這主要是一個政治問題。衡量一個國家和社會的進步程度的標桿之一，就是看一個國家的政府如何對待內(nèi)容生產(chǎn)和傳播。

(六)重要法律問題

傳媒法不單獨屬于某一傳統(tǒng)法律部門，它是調(diào)整和規(guī)范傳媒領域的各種社會關(guān)系和行為的法律規(guī)范。傳媒領域的重要法律問題，大致有如下方面:

1．公民基本權(quán)利問題。在傳媒領域，最重要的法律問題，是公民權(quán)利的保障問題。它包括公民的表達權(quán)與知情權(quán)等政治權(quán)利，也包括公民的名譽權(quán)、隱私權(quán)等人格權(quán);兼具人格權(quán)與財產(chǎn)權(quán)于一體的知識產(chǎn)權(quán)。同時，媒體的產(chǎn)權(quán)制度、財產(chǎn)權(quán)問題，也是傳媒法律的重要問題。因為，傳媒既是公共空間，又是人們知情的重要的、甚至是唯一的渠道。同時，傳媒對于信息和內(nèi)容的傳播，必然會和內(nèi)容所涉對象產(chǎn)生某種關(guān)聯(lián)，這種關(guān)聯(lián)往往會導致一定后果，或是提升對方的社會地位或是相反。如果這種后果具有非法性，那么就意味著公民的人格權(quán)受到了損害。人民在多大程度上能夠自由利用傳媒，人們通過傳媒傳播的內(nèi)容產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)能夠在多大程度上被保護，決定著整個社會能在多大程度上創(chuàng)新，這些創(chuàng)新體現(xiàn)在制度、技術(shù)、思想和精神文化等方面。財產(chǎn)權(quán)問題，決定著傳媒的命運，而傳媒的產(chǎn)權(quán)制度，則會影響一國的政治秩序和文化秩序。

2．傳媒組織的設立、行為規(guī)范與市場準入問題。傳媒組織的設立制度，反映著一國主流意識形態(tài)對于傳媒的理念和態(tài)度，市場準入則是對于這一問題的細化體現(xiàn)。是建立復雜嚴格的審批、特許制度，還是一般許可、注冊制度，還是登記制度或自由設立，對于傳媒的活力和傳播秩序都會帶來不同的影響。未來，在傳媒領域還需要簡化或取消哪些審批事項、簡化或細化哪些許可、增設哪些需要審批或許可的事項，不僅要最大限度減少主管部門和相關(guān)人員從中尋租，或遏制傳媒或整個社會的創(chuàng)新活力的情形，還要建構(gòu)完整有效的監(jiān)管機制，這是傳媒法律立、改、廢的重點領域，也是與政策緊密相關(guān)的領域。

3．內(nèi)容標準與規(guī)范問題。涉及傳媒的內(nèi)容標準和規(guī)范的立法文件，在我國公開的領域(如法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、針對某類內(nèi)容的專門規(guī)定和命令)已為數(shù)眾多。從改革開放以來的立法實踐來看，禁止性規(guī)定，也就是禁載條款呈現(xiàn)為增多趨勢。這些條款所涉內(nèi)容，大致可以分為三類:一類涉及國家安全、公共安全;一類涉及社會秩序、公共健康，如淫穢色情暴力等;一類涉及個人名譽或其他權(quán)益。由于這些禁載條款的規(guī)定不夠具體、界定模糊，往往為執(zhí)法者、宣傳管理機構(gòu)帶來過大的自由裁量或沒有約束的權(quán)力行使空間，對公民言論表達、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來諸多消極影響，低俗內(nèi)容、對青少年不利的內(nèi)容充斥傳媒，也與此相關(guān)。如何通過科學立法、如何構(gòu)建法律的他律與傳媒機構(gòu)的自律、社會監(jiān)督的和諧關(guān)系，是傳媒法治建設的另一重要領域。

4．法律責任與救濟問題。無救濟就無權(quán)利，權(quán)利的保障，就是通過法定的救濟形式，追究違憲和違法行為人的法律責任。有“人治特區(qū)、法治盲區(qū)”之稱的傳媒領域，其“特”與“盲”的集中表現(xiàn)就是權(quán)利救濟的過度缺失狀態(tài)。同時，由于新技術(shù)的發(fā)展，媒介融合的出現(xiàn)，在傳媒領域侵犯公民、法人或其他社會組織的人格權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)責任的認定和承擔，也變得復雜。所有這些問題，都是新時期傳媒法律研究，必須要為立法、執(zhí)法和司法，提供智力支撐的領域。傳媒政策與傳媒法律密切相關(guān)。指導政策的原則、價值目標與指導法制的原則、價值目標相互呼應，基本一致。政策的變化引起法律的立、改、廢，法律制度即可以為政策的推行提供制度保障，又會對一些政策的制定和實施起到制約作用。傳媒政策和法律影響著每一個公民言論狀態(tài)、生活狀態(tài)、最終影響著公民普遍的人格尊嚴的維護，也影響著國家的安全和社會秩序。因此，傳媒政策與法律緊密相連，是整個國家社會轉(zhuǎn)型時期的重要領域。

四、結(jié)語

有著五千年文明史的中華民族，現(xiàn)在的時代是其整個文明史上最特殊的階段。這就是在現(xiàn)代化的過程中，又遇上了媒介融合②。媒介融合背景下，傳媒政策法律的改革和發(fā)展，實際上也就是一個中國法制現(xiàn)代化的問題?，F(xiàn)代化進程中的法制現(xiàn)代化，所涉及的不單純是制度構(gòu)建問題，在深層次上，更是一個包括社會結(jié)構(gòu)、社會文化的重構(gòu)與轉(zhuǎn)變問題。③法制現(xiàn)代化并不是一個孤立現(xiàn)象，而是整個社會現(xiàn)代化進程的重要部分。作為一個社會歷史大變革的標識，現(xiàn)代化體現(xiàn)的是一種社會生活形態(tài)的轉(zhuǎn)變:就其社會結(jié)構(gòu)層面而言，表現(xiàn)為封閉社會向開放社會轉(zhuǎn)變;就其文化層面而言，表現(xiàn)為特殊信任價值觀向普遍信任價值觀的轉(zhuǎn)變;就其制度層面而言，表現(xiàn)為禮俗社會向法理社會的轉(zhuǎn)變;就經(jīng)濟層面而言，表現(xiàn)為自給自足農(nóng)業(yè)社會向市場經(jīng)濟工商業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，等等。④亨廷頓認為，“作為現(xiàn)代化進程的主要層面，它們的出現(xiàn)絕非是任意而互不相關(guān)的”，從發(fā)生學角度來看，“它們?nèi)绱说鼐o密相連，以至于人們不得不懷疑，它們是否算得上彼此獨立的因素，換言之，它們所以攜手并且如此有規(guī)律，就是因為他們不能單獨實現(xiàn)?！雹菀虼?，我們看待傳媒政策與法律問題，應該意識到:第一，縱向上，我們要把問題研究的視野放在整個人類歷史的背景之下;第二，橫向上，我們必須有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的思維，將那些“絕非任意而互不相關(guān)”的政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)的各個方面結(jié)合起來。如此，傳媒政策和法律的改革和演進，才能夠應對網(wǎng)絡時代帶來的挑戰(zhàn)，才能夠更好地和整個社會的法制現(xiàn)代化攜手同步，真正實現(xiàn)中華民族偉大復興的夢想。

作者：李丹林工作單位：中國傳媒大學媒體法規(guī)政策研究