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【摘要】國家監(jiān)察體制的改革，形成權(quán)威高效的反腐敗專門機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變腐敗治理理念，推進(jìn)反腐敗工作深入開展，真正做到公權(quán)行使清正，公權(quán)機(jī)關(guān)辦事清廉高效，實(shí)現(xiàn)整個(gè)國家的政治清明。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督職能是監(jiān)察委員會(huì)的首要職能，對(duì)國家監(jiān)察職能的有效實(shí)施具有重要意義，是突破當(dāng)前反腐瓶頸的關(guān)鍵，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督職能的法律規(guī)制意義重大。

【關(guān)鍵詞】國家監(jiān)察；監(jiān)察委員會(huì)；監(jiān)督職權(quán)；立法規(guī)制

國家監(jiān)察體制改革，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，對(duì)黨中央、地方黨委全面負(fù)責(zé)，將有效解決監(jiān)察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散、紀(jì)法銜接不暢等問題。監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立不是簡單的由“行政監(jiān)察”到“國家監(jiān)察”的形式的轉(zhuǎn)變，更在于整合了包括行政監(jiān)察、反貪反瀆與預(yù)防等反腐敗力量，意在形成權(quán)威高效的反腐敗專門機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變腐敗治理理念，推進(jìn)反腐倡廉工作深入發(fā)展。監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督職能被確立為監(jiān)察委員會(huì)的首要職責(zé)，不僅是理念的轉(zhuǎn)變需要，也是突破反腐瓶頸的關(guān)鍵。監(jiān)督職能的法律規(guī)制，對(duì)監(jiān)督職能的正當(dāng)有效履行至關(guān)重要。

一、監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督職權(quán)與其他監(jiān)督方式的比較

（一）監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督與人大和檢察院的監(jiān)督。1．監(jiān)察監(jiān)督職權(quán)與人大的監(jiān)督職權(quán)的比較。在我國，人民是國家權(quán)力的擁有者，人民代表大會(huì)是人民依據(jù)民主集中制民主選舉組成，并以人民代表大會(huì)制為基礎(chǔ)建立國家機(jī)構(gòu)，是我國社會(huì)主義民主的根本制度。人大代表是由人民選舉出來的，其權(quán)利來自于人民，代表人民行使國家權(quán)力。監(jiān)督權(quán)是人大代表的一項(xiàng)重要權(quán)力。也是人民代表大會(huì)制度科學(xué)性的一個(gè)重要標(biāo)志。國家行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等一切權(quán)力都由人大派生并受它監(jiān)督。監(jiān)察體制改革前，《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）是國家一級(jí)監(jiān)督的基本依據(jù)。國家監(jiān)察法頒布實(shí)施后，與人大常委會(huì)的監(jiān)督法同屬監(jiān)督體制的基本法，都是憲法性法律。但是二者的監(jiān)督對(duì)象有所不同?！侗O(jiān)察法》的監(jiān)督對(duì)象是所有公權(quán)行使者，只要是行使公權(quán)力的人員都在監(jiān)察法的監(jiān)察范圍，不論職位高低，人大常委會(huì)委員行使公權(quán)力，因此亦在監(jiān)察范圍之內(nèi)；而《監(jiān)督法》規(guī)定人大常委會(huì)行使對(duì)國家機(jī)關(guān)的工作實(shí)施監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于國家機(jī)關(guān)，在其監(jiān)督范圍內(nèi)。兩者監(jiān)督對(duì)象有重合部分，即都對(duì)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和國家機(jī)關(guān)工作部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督（他們都是公職人員）。但二者的監(jiān)督內(nèi)容側(cè)重不同：國家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督重在對(duì)對(duì)象的廉潔勤政情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗行為的發(fā)現(xiàn)和制止，屬于微觀的監(jiān)督；人大和人大常委會(huì)監(jiān)督重在對(duì)監(jiān)督對(duì)象的履職盡責(zé)情況，監(jiān)督各國家機(jī)關(guān)按照法律和政策管理國家，依法行政，公正司法，屬于宏觀的監(jiān)督。另外國家監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員監(jiān)督的范圍包括領(lǐng)導(dǎo)干部和所有工作人員，意在將公權(quán)行使置于監(jiān)督之下，監(jiān)督對(duì)象實(shí)現(xiàn)全覆蓋；而人大和人大常委會(huì)對(duì)公職人員監(jiān)督的范圍僅限于領(lǐng)導(dǎo)干部，一般是各國家機(jī)關(guān)的正副職領(lǐng)導(dǎo)干部，而不涉及一般工作人員。再則，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督具有日常性，對(duì)公職人員的日常履職及操守問題進(jìn)行監(jiān)督；人大監(jiān)督主要通過聽取并審議報(bào)告，或者專項(xiàng)報(bào)告進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督不具有日常性。2．監(jiān)察監(jiān)督職權(quán)與檢察院的監(jiān)督職權(quán)的比較。憲法明確規(guī)定檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。其監(jiān)督對(duì)象主要是對(duì)公安、法院、監(jiān)獄等法律執(zhí)行情況的監(jiān)督，防止權(quán)力濫用和侵犯人權(quán)。人民檢察院通過審查起訴、對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督、對(duì)被害人、犯罪嫌疑人的申訴的復(fù)查、對(duì)偵查機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴決定有誤而要求復(fù)議、提請(qǐng)復(fù)核的進(jìn)行復(fù)議、復(fù)核，以及人民檢察院通過抗訴的方式對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定實(shí)行監(jiān)督；通過偵查起訴的方式對(duì)貪污賄賂犯罪和國家工作人員的瀆職犯罪實(shí)行監(jiān)督；對(duì)國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。從實(shí)踐中來看，檢察院的監(jiān)督權(quán)能多屬于事后監(jiān)督，監(jiān)督約束力不足，威懾效果不強(qiáng)，實(shí)施監(jiān)督的方式單一，范圍有限。監(jiān)察體制改革將檢察院反貪污賄賂、反瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等機(jī)構(gòu)和人員轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)，改變監(jiān)督權(quán)的配置模式，提升集合為集中統(tǒng)一的國家監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)不再享有職務(wù)犯罪偵查權(quán)，便可更專注地行使起訴權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)，很大程度上避免了檢察機(jī)關(guān)在行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)和起訴權(quán)時(shí)被視為“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的權(quán)屬弊端。這樣，檢察機(jī)關(guān)原有的對(duì)普通國家工作人員的“刑事法律監(jiān)督權(quán)”基本上不復(fù)存在。在此背景下，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的主要方式就是“訴訟監(jiān)督”，也就是對(duì)偵查機(jī)關(guān)的立案偵查活動(dòng)、法院的審判活動(dòng)和生效裁判執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動(dòng)等，行使訴訟監(jiān)督權(quán)，對(duì)于這些機(jī)關(guān)存在的違法行為督促其加以糾正。當(dāng)然，在從事訴訟監(jiān)督活動(dòng)之外，檢察機(jī)關(guān)還可以對(duì)行政機(jī)關(guān)所存在的行政違法或者行政不作為情況進(jìn)行法律監(jiān)督，要么通過訴前程序提出檢察建議，要么直接向法院提起行政公益訴訟①。（二）監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨在長期的執(zhí)政和實(shí)踐中，逐步形成了一套相對(duì)完整的黨內(nèi)監(jiān)督體系。當(dāng)前中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督手段主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是黨內(nèi)常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)——黨內(nèi)紀(jì)律檢查委員會(huì)，對(duì)黨組織和黨員日常工作和生活方面是否違內(nèi)法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督；另一方面是黨內(nèi)巡視制度，依據(jù)相關(guān)制度法規(guī)對(duì)下級(jí)黨組管理的地方、部門、企事業(yè)單位進(jìn)行不定期的巡視監(jiān)督，以督促其合法行使公權(quán)力。黨內(nèi)紀(jì)檢機(jī)關(guān)職能定位為保護(hù)、教育、懲處和監(jiān)督各級(jí)黨組織及黨員，并且加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督；領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)逐漸成為黨內(nèi)紀(jì)委監(jiān)督重心。紀(jì)委實(shí)行同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)督的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制導(dǎo)致了一個(gè)問題：一方面，紀(jì)委在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，服從于黨委；另一方面，紀(jì)委又要監(jiān)督黨委的日常工作，檢舉揭發(fā)黨委違法違紀(jì)的事實(shí)。監(jiān)督效果大打折扣。理論上，同級(jí)黨委應(yīng)接受上級(jí)機(jī)關(guān)、同級(jí)紀(jì)委和下級(jí)機(jī)關(guān)的三重監(jiān)督，但實(shí)際上，上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督鞭長莫及、下級(jí)對(duì)上級(jí)監(jiān)督無能為力，同級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)也無法很好地平衡領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。導(dǎo)致監(jiān)督效力、監(jiān)督權(quán)威不足。另外，黨內(nèi)監(jiān)督僅針對(duì)共產(chǎn)黨員進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)派、無黨派人士沒有約束力。多數(shù)公職人員是黨員，黨內(nèi)監(jiān)督能做到監(jiān)督大多數(shù)，但仍然存在漏洞。此次監(jiān)察體制改革，將監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上與紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制高度一致。這樣，解決了監(jiān)督遺漏的問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)督的全覆蓋。同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。提升監(jiān)督效力和權(quán)威，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督合力。黨內(nèi)監(jiān)督重點(diǎn)是對(duì)紀(jì)律的監(jiān)督，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督不僅包括紀(jì)律的監(jiān)督，同時(shí)將公職人員的用權(quán)、履職和操守問題都包含在內(nèi)，對(duì)公職人員的監(jiān)督更全面，更廣泛。

二、監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督職權(quán)立法規(guī)制的必要性

憲法已經(jīng)確定監(jiān)察委員會(huì)為人大體制下的“一府一委兩院”的地位，監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)、職能范圍、組織機(jī)構(gòu)都有了法律依據(jù)。當(dāng)下，研究《監(jiān)察法》的有效實(shí)施是事關(guān)我國監(jiān)察體制改革與監(jiān)察法治建設(shè)成敗的關(guān)鍵。監(jiān)督職權(quán)作為監(jiān)察體制改革的重點(diǎn)和監(jiān)察委員會(huì)的首要職能，其正當(dāng)有效的實(shí)施對(duì)整個(gè)監(jiān)察法治建設(shè)起著基礎(chǔ)性的作用。（一）解決腐敗治理的分散被動(dòng)和存在漏洞問題。我黨一直致力于反腐敗斗爭不放松，從“個(gè)人腐敗”到“家族腐敗”，從“個(gè)體腐敗”到“地區(qū)性、行業(yè)性腐敗”，腐敗記錄屢屢顛覆眾人三觀，職權(quán)看似很大，實(shí)際很弱；職責(zé)看似很重，實(shí)際應(yīng)用很窄。監(jiān)督職權(quán)自身存在重大疏漏，沒有發(fā)揮真正監(jiān)督應(yīng)該起到的作用，而監(jiān)督權(quán)實(shí)施路徑的短缺也非常明顯。尋找有效的實(shí)施路徑，將良法益規(guī)付諸實(shí)施，是制度存在的意義所在。監(jiān)察改革解決腐敗治理權(quán)“片斷化”、“碎片化”與“隔離化”問題，由多家權(quán)力部門分別行使腐敗的預(yù)防、調(diào)查、處置與文化建構(gòu)權(quán)的格局已經(jīng)發(fā)生根本轉(zhuǎn)變②。（二）實(shí)現(xiàn)預(yù)防型監(jiān)督治理路徑轉(zhuǎn)變的必由之路。反腐敗的終極目標(biāo)是“不想腐”的思想行動(dòng)機(jī)制，反腐敗治理理念由消極的懲罰已腐事實(shí)，向積極的防腐于未然轉(zhuǎn)變。調(diào)查權(quán)、處置權(quán)對(duì)反腐敗的震懾作用主要體現(xiàn)的是事后震懾，以懲罰的手段讓后來的人產(chǎn)生恐懼，構(gòu)建的是“不敢腐”的體制機(jī)制。監(jiān)督權(quán)的一個(gè)關(guān)鍵作用是事前的監(jiān)督，推進(jìn)反腐敗治理向“端口性”、過程性治理前移，改變過去的“重懲罰、輕防治”、“重查辦、輕監(jiān)督”的治理模式，通過一定的方式在公權(quán)力行使之前或者行使之時(shí)，使行使公權(quán)力者沒有腐敗或者權(quán)力濫用的空間，并能夠從自身內(nèi)心中自覺公正、公平、守法地處理公務(wù)。（三）提升監(jiān)督效能并保障監(jiān)督職能正當(dāng)行使的關(guān)鍵。監(jiān)督權(quán)是監(jiān)察權(quán)屬的首要權(quán)能，調(diào)查權(quán)、留置權(quán)都是監(jiān)督權(quán)的衍生權(quán)能。監(jiān)察委員會(huì)是專門反腐機(jī)構(gòu)，監(jiān)督是其應(yīng)有之義，監(jiān)督權(quán)的積極行使是建立拒腐、防腐的不能腐體制的核心職能，關(guān)鍵在于如何行使。如何有效行使，首先要有合理的制度支撐。再則，監(jiān)察委員會(huì)的成立，意在整合反腐力量，形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐合力，但是整合不是簡單的人員疊加和工作組合，而是重新整合，無論是工作內(nèi)容上，還是工作機(jī)制上，都有新的要求和部署，監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要。監(jiān)督職權(quán)是伴隨著公權(quán)力本身而生成的積極防御性權(quán)力，現(xiàn)代社會(huì)治理體系下，權(quán)力無論是其產(chǎn)生過程還是行使之中都應(yīng)有相應(yīng)的監(jiān)督，以制約其合法行使。完善監(jiān)督制度建設(shè)，將黨的自我監(jiān)督和對(duì)公職人員的監(jiān)督雙管齊下，是監(jiān)察體制改革要義。監(jiān)察委的監(jiān)督職能的法律規(guī)制是監(jiān)督體制不斷完善的組成部分，也是國家政治體制改革中的一部分，他不可能超越政治體制的現(xiàn)狀單兵獨(dú)進(jìn)，而是與監(jiān)察體制改革的推進(jìn)和完善息息相關(guān)的。

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作者:馮敏 單位:中共南陽市委黨校