導(dǎo)語(yǔ)：城市電動(dòng)自行車治理法律問題研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、問題的提出

電動(dòng)自行車以其便捷、低碳環(huán)保、價(jià)格相對(duì)低廉等特性，迅速獲得民眾的青睞，成為大多數(shù)中低收入者首選的出行方式，電動(dòng)自行車行業(yè)也成為許多地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)機(jī)會(huì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)。然而，電動(dòng)自行車的普及也引發(fā)了一系列問題，如：超標(biāo)車多，擾亂管理秩序；交通事故頻發(fā)，影響通行秩序且危及駕駛?cè)税踩?；使用不?guī)范，火災(zāi)事故高發(fā)等。據(jù)公安部交通管理局統(tǒng)計(jì)，2013—2017年的5年間，全國(guó)共發(fā)生電動(dòng)自行車肇事致人傷亡的道路交通事故5．62萬(wàn)起，造成死亡8431人，受傷6．35萬(wàn)人，直接財(cái)產(chǎn)損失1．11億元［1］。2019年4月15日，由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)批準(zhǔn)的GB17761—2018《電動(dòng)自行車安全技術(shù)規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱“新國(guó)標(biāo)”）正式實(shí)施。新國(guó)標(biāo)的出臺(tái)，為電動(dòng)自行車治理提供了較為明確的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，但在新國(guó)標(biāo)實(shí)施前就已大量存在的超標(biāo)電動(dòng)自行車問題并未得到根本解決，電動(dòng)自行車的有效治理依然面臨諸多問題。

二、城市電動(dòng)自行車治理存在的法律問題

（一）治理依據(jù)的層級(jí)普遍較低。電動(dòng)自行車的治理涉及生產(chǎn)、銷售、登記、通行、停車等多個(gè)方面，目前除《道路交通安全法》將“電動(dòng)自行車”納入“非機(jī)動(dòng)車”范圍并對(duì)其通行作出規(guī)定外，全國(guó)尚未出臺(tái)關(guān)于電動(dòng)自行車管理的統(tǒng)一立法，主要散見于相關(guān)部委出臺(tái)的關(guān)于電動(dòng)自行車安全技術(shù)規(guī)范、消防安全綜合治理、強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施等方面的文件規(guī)定。從地方立法層面來看，在“北大法寶”地方法規(guī)規(guī)章信息庫(kù)中以“電動(dòng)自行車”作為關(guān)鍵詞共檢索到228篇，其中現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)6篇、地方政府規(guī)章10篇，其余為地方規(guī)范性文件；以“電動(dòng)車”作為關(guān)鍵詞共檢索到73篇，其中現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)2篇、地方政府規(guī)章1篇；以“非機(jī)動(dòng)車”作為關(guān)鍵詞共檢索到149篇，其中現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)5篇、地方政府規(guī)章13篇?？梢?，目前電動(dòng)自行車治理的主要依據(jù)仍是各類規(guī)范性文件，法律層級(jí)普遍較低，制度設(shè)計(jì)較為分散，難以適應(yīng)電動(dòng)車行業(yè)的發(fā)展和各地依法治理城市電動(dòng)自行車的實(shí)際需要。（二）治理主體的協(xié)同性不夠。大量超標(biāo)電動(dòng)自行車的上路行駛，給城市交通帶來了巨大壓力，其主要原因在于電動(dòng)自行車的標(biāo)準(zhǔn)修訂、生產(chǎn)、銷售等管理環(huán)節(jié)的滯后和不足，但治理的負(fù)擔(dān)卻轉(zhuǎn)移到公安交管部門的路面執(zhí)法環(huán)節(jié)，從而導(dǎo)致民眾的質(zhì)疑甚至抵制，治理效果不佳。究其原因，是城市電動(dòng)自行車治理涉及的相關(guān)部門各自為政，信息溝通和協(xié)同處理機(jī)制不健全。此外，電動(dòng)自行車的治理牽涉到政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體利益糾紛，需要在協(xié)商互動(dòng)的基礎(chǔ)上協(xié)同推進(jìn)。但從實(shí)際情況看，城市電動(dòng)自行車的治理仍以行政機(jī)關(guān)為主，市場(chǎng)主體、社會(huì)力量的參與極其有限，導(dǎo)致一些制度設(shè)計(jì)因脫離實(shí)際而難以執(zhí)行或引起民眾不滿，如在電動(dòng)自行車治理的初步實(shí)踐中，珠海、東莞、廣州、北京、?？诘瘸鞘邢群蟪雠_(tái)完全禁止電動(dòng)自行車通行的規(guī)定，但在實(shí)施中卻陷入“越禁越多”的管制怪圈；在新國(guó)標(biāo)出臺(tái)前長(zhǎng)期適用1999年的《電動(dòng)自行車通用技術(shù)條件》（GB17761—1999），該標(biāo)準(zhǔn)因嚴(yán)重滯后于電動(dòng)自行車行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及城市居民出行需要，而導(dǎo)致大量超標(biāo)電動(dòng)自行車上路行駛，給交通管理部門帶來很大困擾；新國(guó)標(biāo)實(shí)施后，有關(guān)電動(dòng)摩托車的標(biāo)準(zhǔn)尚未實(shí)施，電動(dòng)自行車與電動(dòng)摩托車的標(biāo)準(zhǔn)無法有效銜接，電動(dòng)自行車的治理依然面臨很大挑戰(zhàn)。（三）治理方式較為單一。從《道路交通安全法》關(guān)于非機(jī)動(dòng)車通行的規(guī)定以及各地出臺(tái)的電動(dòng)自行車管理規(guī)定看，行政處罰、行政命令、行政檢查、行政強(qiáng)制等剛性治理方式雖然對(duì)制止和懲罰電動(dòng)自行車違法行為發(fā)揮了實(shí)際作用，但因它們具有濃厚的單方性、命令性、強(qiáng)制性、侵益性等色彩，在實(shí)施過程中易于激化矛盾，甚至給社會(huì)穩(wěn)定帶來負(fù)面干擾。此外，受法律保留原則的束縛，一些剛性治理措施因欠缺明確的法律依據(jù)或違反上位法而受到合法性質(zhì)疑，如在2015年“杭州市電動(dòng)自行車被扣案”中，《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》因增設(shè)“扣留非機(jī)動(dòng)車并托運(yùn)回原籍的行政強(qiáng)制手段”而被認(rèn)定違反了《道路交通安全法》和《行政強(qiáng)制法》的有關(guān)規(guī)定。此外，電動(dòng)自行車治理涉及一系列復(fù)雜的問題，僅靠剛性治理方式難以滿足實(shí)際需要，無法達(dá)到預(yù)期的治理效果。（四）交通損害賠償問題難解決。按照2019年市場(chǎng)監(jiān)管總局、工業(yè)和信息化部、公安部《關(guān)于加強(qiáng)電動(dòng)自行車國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督的意見》的規(guī)定，對(duì)超標(biāo)電動(dòng)自行車設(shè)置過渡期，發(fā)放臨時(shí)號(hào)牌，這雖然解決了超標(biāo)電動(dòng)自行車的合法身份問題，但在交通事故責(zé)任認(rèn)定方面仍存在很大問題。如根據(jù)《道路交通安全法》的規(guī)定，機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車之間發(fā)生交通事故適用無過錯(cuò)原則，而非機(jī)動(dòng)車之間以及非機(jī)動(dòng)車與行人之間發(fā)生交通事故則適用過錯(cuò)原則。超標(biāo)電動(dòng)自行車在法律性質(zhì)上是機(jī)動(dòng)車還是非機(jī)動(dòng)車，尤其是對(duì)那些既不符合電動(dòng)自行車國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)又不符合機(jī)動(dòng)車國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的超標(biāo)電動(dòng)自行車該如何定性，實(shí)踐中仍存在較大分歧。此外，電動(dòng)自行車強(qiáng)制保險(xiǎn)的缺位，進(jìn)一步加劇了超標(biāo)電動(dòng)自行車治理的難題。由于電動(dòng)自行車駕駛?cè)硕酁橹械褪杖肴后w，第三者責(zé)任險(xiǎn)購(gòu)買率較低，而超標(biāo)電動(dòng)自行車因其速度快所造成的損害后果卻相當(dāng)嚴(yán)重，因此，受害者權(quán)益往往無法得到賠付。

三、依法治理城市電動(dòng)自行車的對(duì)策

（一）構(gòu)建多層級(jí)、多領(lǐng)域的治理體系。電動(dòng)自行車治理體系的構(gòu)建和完善，關(guān)鍵在于明確中央與地方關(guān)于電動(dòng)自行車治理的立法權(quán)限劃分。對(duì)電動(dòng)自行車的治理，涉及標(biāo)準(zhǔn)制定、產(chǎn)品認(rèn)證、生產(chǎn)銷售、登記管理、通行、停車、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等很多方面的問題，其中有些問題適宜由中央立法（包括部門規(guī)章）來統(tǒng)一規(guī)定，如標(biāo)準(zhǔn)制定及其與電動(dòng)摩托車等標(biāo)準(zhǔn)的銜接、超標(biāo)電動(dòng)自行車的法律地位、產(chǎn)品認(rèn)證、生產(chǎn)和銷售的市場(chǎng)準(zhǔn)入，以及市場(chǎng)監(jiān)管、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、廢舊電池處理、損害賠償責(zé)任認(rèn)定等；有些問題適宜由地方立法（包括省級(jí)地方立法和設(shè)區(qū)的市地方立法）根據(jù)本地實(shí)際情況來分別作出規(guī)定，如登記管理、道路通行、停車及超標(biāo)車過渡期管理等。2015年《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力。隨著電動(dòng)自行車使用群體的迅猛增長(zhǎng)及其給城市管理帶來的交通、安全等諸多問題，電動(dòng)自行車治理已成為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域亟待研究解決的重要問題。（二）推動(dòng)多元主體協(xié)同共治。治理主體是治理中最能動(dòng)、最關(guān)鍵的要素。城市電動(dòng)自行車的治理主體涵蓋政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)方面，三者各負(fù)其責(zé)、互為補(bǔ)充又相互影響，在平等協(xié)商與理性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治［2］。首先，電動(dòng)自行車治理是一個(gè)復(fù)雜且涉及面廣的問題，僅靠公安交通管理部門是解決不了的，而應(yīng)由工信、市場(chǎng)監(jiān)督、公安、交通、城管、規(guī)劃、環(huán)境等多部門協(xié)同，重點(diǎn)從生產(chǎn)和銷售源頭開始治理，對(duì)電動(dòng)自行車從生產(chǎn)、銷售、使用到報(bào)廢實(shí)行全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。還可以建立聯(lián)合工作機(jī)制，共享通過CCC認(rèn)證的電動(dòng)自行車產(chǎn)品信息，相互通報(bào)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)生產(chǎn)、銷售企業(yè)的信息，必要時(shí)可以開展聯(lián)合執(zhí)法，打破地域限制，對(duì)違法生產(chǎn)銷售電動(dòng)自行車行為實(shí)行跨地區(qū)、跨部門聯(lián)動(dòng)打擊。其次，電動(dòng)自行車的生產(chǎn)和銷售企業(yè)作為市場(chǎng)主體，不僅是產(chǎn)品的主要供給者，也是電動(dòng)自行車治理的重要參與者，尤其是電動(dòng)自行車標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施、產(chǎn)品認(rèn)證制度的推行等，均與電動(dòng)自行車行業(yè)發(fā)展休戚相關(guān)。政府開展的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制活動(dòng)應(yīng)當(dāng)能夠容納企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新行為，不能妨礙市場(chǎng)的發(fā)展，因此，電動(dòng)自行車的標(biāo)準(zhǔn)修訂要回應(yīng)產(chǎn)業(yè)界的需求，主動(dòng)與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等主體溝通協(xié)商。最后，電動(dòng)自行車標(biāo)準(zhǔn)的的修訂還要回應(yīng)公民的出行需求，通過聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等形式，與消費(fèi)者、專家、社會(huì)團(tuán)體等進(jìn)行溝通協(xié)商，以提高治理政策的科學(xué)性和可操作性。（三）探索剛?cè)岵?jì)的多元治理方式。柔性行政方式是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施的不具有強(qiáng)制命令性質(zhì)的非權(quán)力作用性的行政活動(dòng)方式，其具體表現(xiàn)形態(tài)多種多樣，如行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政資助、政府采購(gòu)等，這些方式廣泛運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和一些社會(huì)管理領(lǐng)域中的給付行政、服務(wù)行政過程中，對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)生活的協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)起到特殊的重要作用［3］147。電動(dòng)自行車治理問題的復(fù)雜性、系統(tǒng)性，決定了其治理方式的多樣性。在依法采取剛性治理方式的同時(shí)，應(yīng)積極探索各種柔性治理方式，實(shí)現(xiàn)剛?cè)岵?jì)的綜合治理。如：充分運(yùn)用行政指導(dǎo)方式加大電動(dòng)自行車新國(guó)標(biāo)、電動(dòng)自行車登記和通行規(guī)定的宣傳教育，引導(dǎo)生產(chǎn)和銷售企業(yè)以及消費(fèi)者自愿遵守有關(guān)規(guī)定；對(duì)過渡期的超標(biāo)電動(dòng)自行車，通過以舊換新、折價(jià)回購(gòu)、發(fā)放報(bào)廢補(bǔ)貼等行政資助方式，加快淘汰進(jìn)度；通過行政獎(jiǎng)勵(lì)方式鼓勵(lì)快遞、外賣等行業(yè)率先使用符合新國(guó)標(biāo)的電動(dòng)自行車，發(fā)揮好的示范引領(lǐng)作用等。（四）構(gòu)建交通損害多渠道賠償機(jī)制。一是關(guān)于超標(biāo)電動(dòng)自行車的法律定性。對(duì)其中符合機(jī)動(dòng)車國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的超標(biāo)電動(dòng)自行車，應(yīng)當(dāng)定性為機(jī)動(dòng)車；不符合機(jī)動(dòng)車國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的超標(biāo)電動(dòng)自行車則應(yīng)定性為一類特殊的非機(jī)動(dòng)車，并實(shí)行過渡期的特別管理措施，如實(shí)行臨時(shí)通行登記、加大道路交通安全培訓(xùn)、強(qiáng)制佩戴安全頭盔、建立第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度、加速超標(biāo)電動(dòng)自行車淘汰進(jìn)程等［4］。二是在責(zé)任認(rèn)定方面，對(duì)于不符合機(jī)動(dòng)車國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的超標(biāo)電動(dòng)自行車，可在損害賠償訴訟中將該電動(dòng)自行車不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)作為一項(xiàng)抗辯理由，適當(dāng)增加電動(dòng)自行車駕駛?cè)说姆韶?zé)任，或者在立法中單獨(dú)規(guī)定其法律責(zé)任。三是在電動(dòng)自行車保險(xiǎn)方面，政府一方面應(yīng)采取有效措施鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司針對(duì)電動(dòng)自行車消費(fèi)群體開發(fā)各種保費(fèi)較低、理賠更便捷的險(xiǎn)種，以贏得消費(fèi)者的認(rèn)可，另一方面應(yīng)加大宣傳教育，增強(qiáng)電動(dòng)自行車消費(fèi)者的安全意識(shí)和保險(xiǎn)意識(shí)，鼓勵(lì)電動(dòng)自行車生產(chǎn)和銷售企業(yè)為消費(fèi)者購(gòu)買群體性保險(xiǎn)，必要時(shí)可以效仿機(jī)動(dòng)車的有關(guān)規(guī)定，在立法中明確電動(dòng)自行車的第三者強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)，為電動(dòng)自行車的交通損害賠償糾紛解決提供有效保障。

作者:李敏 錢嘉慧 李炣君 單位:江蘇海洋大學(xué)