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摘要:伴隨著我國對(duì)外醫(yī)療援助的推進(jìn)，中醫(yī)藥對(duì)外援助逐步增多并形成一定規(guī)模。開展中醫(yī)藥對(duì)外援助，對(duì)于提高中醫(yī)藥國際地位，促進(jìn)中醫(yī)藥國際貿(mào)易具有重要意義。目前，我國中醫(yī)藥對(duì)外援助制度建設(shè)始終處于空白狀態(tài)，使得中醫(yī)藥在受援國家的發(fā)展緩慢且無法可依。因此，加強(qiáng)中醫(yī)藥對(duì)外援助制度建設(shè)，構(gòu)建自上而下對(duì)外援助制度體系，具有一定的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞:中醫(yī)藥;對(duì)外援助;法律制度

1963年，應(yīng)阿爾及利亞請(qǐng)求，主席和總理決定向阿爾及利亞派出一支醫(yī)療隊(duì)，并確定我國向發(fā)展中國家無償提供醫(yī)療和藥品的援助的長期戰(zhàn)略，打開了我國同第三世界國家合作的新局面。從此，我國開始有規(guī)模、有計(jì)劃的開展對(duì)外醫(yī)療援助。截至目前，中國參與國際醫(yī)療援助52年來，已向亞洲、非洲、歐洲、拉丁美洲、加勒比和大洋洲69個(gè)國家派遣了援外醫(yī)療隊(duì)，共派出援外醫(yī)生23000多名。①隨著我國對(duì)外醫(yī)療工作的開展，不僅帶去了先進(jìn)的醫(yī)療技術(shù)和專業(yè)的醫(yī)療服務(wù)，還帶去了中國傳統(tǒng)醫(yī)藥、針灸、按摩以及中西醫(yī)結(jié)合的診療方法，促進(jìn)了中醫(yī)藥在受援國家的發(fā)展。

一、對(duì)外醫(yī)療援助中中醫(yī)藥援助情況

(一)中醫(yī)藥對(duì)外援助規(guī)模

1971年，我國派出第一支中醫(yī)針灸醫(yī)療組，共計(jì)6名，援助阿爾巴尼亞。隨后每2年左右均派出中醫(yī)醫(yī)療組跟隨醫(yī)療隊(duì)開展對(duì)外醫(yī)療援助。除了援非醫(yī)療隊(duì)外，還有一支龐大的志愿者力量無私奉獻(xiàn)在醫(yī)療援助中，2005年8月，中國向非洲埃塞俄比亞派出第一支志愿者服務(wù)隊(duì)，其中就有兩名中醫(yī)醫(yī)師，以后派出的每批青年志愿者都有3名左右的中醫(yī)醫(yī)師。②

(二)中醫(yī)藥對(duì)外援助的形式

我國對(duì)外中醫(yī)藥援助形式主要有以下三種形式:一是輸出中醫(yī)藥相關(guān)物資、技術(shù)。向受援國家輸出中醫(yī)藥成藥物資、現(xiàn)代化針灸設(shè)備，并提供設(shè)備使用技術(shù)服務(wù)等。二是進(jìn)行人力資源的培養(yǎng)。通過提供各種形式的學(xué)歷學(xué)位教育、中短期研修、人員交流以及高級(jí)專家服務(wù)的項(xiàng)目為受援國家培養(yǎng)中醫(yī)藥方面的技術(shù)人員等。例如，從20世紀(jì)50年代，中國中醫(yī)科學(xué)院西苑醫(yī)院、中藥研究院、北京中醫(yī)醫(yī)院、天津中醫(yī)藥大學(xué)等單位長期承擔(dān)中醫(yī)藥(針灸)領(lǐng)域的援外項(xiàng)目，為非洲醫(yī)生培訓(xùn)基礎(chǔ)理論，并提供臨床實(shí)習(xí)。三是在受援國家以商主體的形式建立中醫(yī)醫(yī)院、診療研究中心。例如1979年，以河北省援扎伊爾醫(yī)療隊(duì)14名醫(yī)療隊(duì)員為骨干，聘用金丹堡醫(yī)院醫(yī)護(hù)工勤人員59名，構(gòu)成73名建制、80張病床，建立具有針灸、內(nèi)科、外科和兒科的綜合性醫(yī)院———“中國病房”。③

(三)中醫(yī)藥對(duì)外援助對(duì)中醫(yī)藥發(fā)展的影響

一是促進(jìn)我國中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)及相關(guān)技術(shù)的發(fā)展與提高。中醫(yī)藥在對(duì)外醫(yī)療援助中被廣泛應(yīng)用，尤其是向受援國輸出的中成藥和針灸技術(shù)，療效顯著、價(jià)格低廉，越來越多的國家表示愿與中國在傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)和藥用植物的研究、開發(fā)和生產(chǎn)上進(jìn)行合作。二是在受援國家建立了濃厚的中醫(yī)藥文化理念。中醫(yī)藥作為中國所特有的傳統(tǒng)醫(yī)藥，具有極強(qiáng)的民族文化性，在國際服務(wù)貿(mào)易過程中，面臨強(qiáng)大的文化壁壘。通過免費(fèi)的、人道主義的對(duì)外醫(yī)療援助形式，在受援國家逐步樹立和傳播了中醫(yī)藥文化理念。三是促進(jìn)受援國家中醫(yī)藥相關(guān)立法的發(fā)展。隨著國際社會(huì)對(duì)傳統(tǒng)醫(yī)藥的認(rèn)可，受援國家開始加強(qiáng)對(duì)中醫(yī)藥的管理，制定的相關(guān)法律法規(guī)。在中藥的管理方面，很多國家允許中醫(yī)藥作為保健品進(jìn)行銷售。例如，印度尼西亞只允許持有執(zhí)照的中藥店進(jìn)口草藥，南非允許各種中草藥申報(bào)登記后可合法進(jìn)入市場銷售。在針灸管理方面，不少國家已將針灸作為一種醫(yī)療方法，有的國家還將治療費(fèi)用納入醫(yī)療保險(xiǎn)，受援國家中的越南、南非等國家通過法律程序確認(rèn)針灸合法地位并納入醫(yī)療體系。④

二、中醫(yī)藥對(duì)外醫(yī)療援助立法現(xiàn)狀及法律困境

(一)我國中醫(yī)藥對(duì)外援助立法情況

2014年以前，我國對(duì)外援助相關(guān)法規(guī)少而零散。相關(guān)立法主要有:1998年《國家進(jìn)出口商品檢驗(yàn)局、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部關(guān)于印發(fā)＜對(duì)外援助物資檢驗(yàn)管理辦法(試行)＞的通知》、1998年《關(guān)于印發(fā)＜對(duì)外援助支出預(yù)算資金管理辦法＞的通知》、1999年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)外援助物資檢驗(yàn)管理有關(guān)事宜的通知》、2004年商務(wù)部《對(duì)外援助成套項(xiàng)目施工任務(wù)實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法(試行)》、2007年《關(guān)于啟用對(duì)外援助建筑物標(biāo)識(shí)的通知》、2011年《對(duì)外援助物資項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)資格管理辦法》等。在總結(jié)我國援外工作60多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國出臺(tái)了《對(duì)外援助管理辦法(試行)》，成為對(duì)外援助的綜合性立法，確立了援外管理的基本制度框架，夯實(shí)了援外管理的法治基礎(chǔ)。2015年修訂了《對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法(試行)》、《對(duì)外援助成套項(xiàng)目管理辦法(試行)》、《對(duì)外援助物資項(xiàng)目管理辦法(試行)》等配套實(shí)施辦法和細(xì)則。我國對(duì)外援助立法體系呈現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn):一是缺少頂層設(shè)計(jì)和法律法規(guī);二是現(xiàn)行的部門規(guī)章成為提高援助項(xiàng)目質(zhì)量的主要法律保障;三是援助相關(guān)法律配套實(shí)施辦法還不完善，對(duì)于無形服務(wù)缺少相應(yīng)的規(guī)定，不利于以勞務(wù)服務(wù)為內(nèi)容的醫(yī)療援助法制化、規(guī)范化。目前，部分實(shí)施辦法可以對(duì)中醫(yī)藥對(duì)外援助提供原則性指導(dǎo)，但是中醫(yī)藥對(duì)外醫(yī)療援助相關(guān)制度依然缺位。

(二)中醫(yī)藥對(duì)外援助專門立法的必要性

一是中醫(yī)藥對(duì)外援助缺乏頂層設(shè)計(jì)和專項(xiàng)規(guī)劃。對(duì)外援助不僅要承擔(dān)著人道主義義務(wù)，還要發(fā)揮政治外交作用，促進(jìn)中醫(yī)藥服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展。由于中醫(yī)藥對(duì)外援助存在的主體多元、項(xiàng)目推進(jìn)目的性較弱，缺少相關(guān)整體經(jīng)濟(jì)政治安排，沒有規(guī)模、不成體系，因此，從當(dāng)前中醫(yī)藥在援助國家的發(fā)展情況來看，雖然中醫(yī)藥得到了一些受援國家的認(rèn)可，允許中草藥作為藥品自由流通，但是全面承認(rèn)并放開中醫(yī)藥市場的國家非常有限，與西醫(yī)統(tǒng)戰(zhàn)全球醫(yī)學(xué)市場相比相差很遠(yuǎn)。二是中醫(yī)藥及其服務(wù)具有特殊性，需要專門立法。一方面，中醫(yī)藥具有文化專屬性。在我國眾多的對(duì)外援助領(lǐng)域中，最具有民族代表性、最具有競爭力、最可能在國際服務(wù)貿(mào)易中創(chuàng)造價(jià)值的就是中醫(yī)藥對(duì)外援助;另一方面，中醫(yī)藥這一勞務(wù)服務(wù)具有特殊性。中醫(yī)藥制作工藝、成分、標(biāo)準(zhǔn)以及中醫(yī)治療的效果評(píng)估等難以量化，因此，需要專門的中醫(yī)藥對(duì)外援助立法切實(shí)指導(dǎo)中醫(yī)藥對(duì)外援助中合同雙方在產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)流程上的權(quán)利義務(wù)分配。三是當(dāng)前國際合作發(fā)展戰(zhàn)略形勢迫切需要加強(qiáng)中醫(yī)藥援助立法。隨著屠呦呦榮獲2015年諾貝爾獎(jiǎng)，以及國家“一帶一路”和周邊外交、經(jīng)略周邊等重大的戰(zhàn)略布局的推動(dòng)，一個(gè)與現(xiàn)代醫(yī)學(xué)相互借鑒、共同補(bǔ)充發(fā)展的中醫(yī)藥國際化時(shí)代已經(jīng)到來。中醫(yī)藥對(duì)外服務(wù)貿(mào)易發(fā)展應(yīng)抓住契機(jī)，切實(shí)發(fā)揮中醫(yī)藥對(duì)外援助的積極性和外交效應(yīng)，加快中醫(yī)藥對(duì)外援助法律制度建設(shè)，在法律框架和制度范圍內(nèi)進(jìn)行推進(jìn)中醫(yī)藥對(duì)外援助項(xiàng)目。

(三)中醫(yī)藥對(duì)外援助制度建設(shè)面臨的法律困境

一方面，中醫(yī)藥服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全。中醫(yī)藥注重經(jīng)驗(yàn)傳承，其理論的形成主要源于自身體會(huì)，學(xué)科發(fā)展依靠長期經(jīng)驗(yàn)積累，標(biāo)準(zhǔn)難以量化。加上我國中醫(yī)藥標(biāo)準(zhǔn)化尚處于起步階段，缺乏中醫(yī)藥標(biāo)準(zhǔn)化人才，中醫(yī)藥標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)展緩慢。中醫(yī)藥標(biāo)準(zhǔn)體系的不健全制約了中醫(yī)藥對(duì)外援助法律制度的建立。另一方面，中醫(yī)藥對(duì)外援助相關(guān)制度建設(shè)沒有可供借鑒的范本，創(chuàng)新性強(qiáng)、難度較大、系統(tǒng)復(fù)雜。國際社會(huì)中，出臺(tái)對(duì)外援助法律制度的國家不多，而中醫(yī)藥獨(dú)具特色的屬性決定了幾乎沒有可供借鑒的模板。因此，需要建立整套法規(guī)制度確保落地，工作量相對(duì)較大。綜上所述，中醫(yī)藥對(duì)外醫(yī)療援助雖然在我國外交歷史上已經(jīng)發(fā)揮了巨大作用，但是至今仍然處于無法可依狀態(tài)。健全中醫(yī)藥對(duì)外醫(yī)療法律制度，使其在中醫(yī)藥服務(wù)貿(mào)易中發(fā)展更多作用，成為歷史發(fā)展的必然選擇。

三、完善中醫(yī)藥對(duì)外醫(yī)療援助法律制度的若干建議

(一)國際法領(lǐng)域

本著互惠互利原則，通過簽署協(xié)定或協(xié)議，積極爭取中醫(yī)藥發(fā)展的機(jī)會(huì)。一方面可以借助自由貿(mào)易區(qū)的特殊優(yōu)勢，與相關(guān)國家簽署中醫(yī)藥自由貿(mào)易協(xié)定，為自然人流動(dòng)、商業(yè)存在、境外消費(fèi)提供便利條件，消除制度壁壘;另一方面，通過與受援國家簽署中醫(yī)藥對(duì)外援助項(xiàng)目合作協(xié)議或者公約，積極爭取中醫(yī)藥在受援國家的發(fā)展機(jī)會(huì)和合法地位，比如約定中醫(yī)藥援助物資免稅政策，醫(yī)療援助人員入境居留權(quán)，通過援助資金培育當(dāng)?shù)刂嗅t(yī)藥醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)制建設(shè)等。

(二)國內(nèi)法領(lǐng)域

在國內(nèi)法領(lǐng)域，積極推進(jìn)中醫(yī)藥對(duì)外援助專項(xiàng)法律制度建設(shè)，具體應(yīng)從以下方面著手。一是盡快制定和完善中醫(yī)藥領(lǐng)域相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)外援助而言，主要涉及中醫(yī)醫(yī)院、診所建設(shè)配置標(biāo)準(zhǔn)，中成藥生產(chǎn)、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，中藥種植培養(yǎng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，中醫(yī)用具生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，中(醫(yī))藥服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(含治療康復(fù)、養(yǎng)生保健)，中醫(yī)藥從業(yè)人員培養(yǎng)考核標(biāo)準(zhǔn)等。二是出臺(tái)中醫(yī)藥援外規(guī)劃制度和實(shí)施細(xì)則。首先，制定中醫(yī)藥援外工作規(guī)劃或指導(dǎo)意見，建立自上而下的中醫(yī)藥援外工作管理體制。其次，針對(duì)不同的項(xiàng)目形式制定具體的實(shí)施辦法，主要包括派遣中醫(yī)藥醫(yī)療隊(duì)進(jìn)行勞務(wù)服務(wù)、中醫(yī)藥物資援助、合作建廠建院、人才交流培養(yǎng)等實(shí)施辦法。最后，制定對(duì)外援助協(xié)議內(nèi)容指導(dǎo)規(guī)范。即便開展對(duì)外援助，也需要通過規(guī)范指導(dǎo)項(xiàng)目協(xié)議簽署，明確約定中方實(shí)施主體與受援國家的權(quán)利義務(wù)。尤其在中外合作組織實(shí)施項(xiàng)目中，應(yīng)明確中外雙方的分工，然后由雙方按照協(xié)議規(guī)定各自承擔(dān)一部分的項(xiàng)目責(zé)任，確保援外項(xiàng)目順利實(shí)施。三是注重中醫(yī)藥對(duì)外援助制度建設(shè)與現(xiàn)行法律制度的銜接。中醫(yī)藥對(duì)外援助制度建設(shè)既是我國對(duì)外援助制度的組成部分，也是中醫(yī)藥法律體系的重要部分，因此，中醫(yī)藥對(duì)外援助制度建設(shè)中要做到與上位法律不抵觸，注意與相關(guān)法律相銜接，確保中醫(yī)藥對(duì)外援助制度的合法性和可行性。

作者:楊逢柱 謝三影 單位:北京中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院 中國康復(fù)輔助器具協(xié)會(huì)

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