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“一帶一路”倡議的實(shí)施在帶來前所未有的發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也蘊(yùn)藏著巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。如何有效規(guī)制各方行為，把環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)降到最低，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，是各國法律面臨的重要挑戰(zhàn)。作為“一帶一路”倡議的發(fā)起國和主導(dǎo)國，中國法律面臨著防控來自境外的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)制本國企業(yè)境外環(huán)境行為的雙重任務(wù)。限于篇幅，本文在此僅就后者進(jìn)行探討。

中資企業(yè)境外環(huán)境行為法律規(guī)制的意義

本文所謂“中資企業(yè)”，是由中國境內(nèi)的自然人、法人及其他組織設(shè)立、控股或?qū)嶋H控制的企業(yè)；“境外環(huán)境行為”，是指這些企業(yè)在中國大陸以外的國家或地區(qū)所實(shí)施的負(fù)面環(huán)境行為。在傳統(tǒng)法秩序中，此類行為主要受到行為所在地國家的法律管轄，與東道國無關(guān)。但鑒于“一帶一路”的重要意義和環(huán)境事務(wù)的特殊性，中國國內(nèi)立法把此類行為納入調(diào)整范圍，加以約束與控制，仍有必要。“一帶一路”倡議的內(nèi)在要求環(huán)境保護(hù)在“一帶一路”倡議中具有特別重要的地位。在工業(yè)文明模式下，環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展如影相隨。如果說威脅全球至今的現(xiàn)代環(huán)境危機(jī)主要是兩百多年來由發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的片面發(fā)展道路的苦果，那當(dāng)前由中國引領(lǐng)發(fā)展中國家共同發(fā)展的“一帶一路”必須充分吸取歷史教訓(xùn)，走經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展道路，為人類社會(huì)向更高級(jí)的生態(tài)文明邁進(jìn)提供參考。尤其值得注意的是，在世界近代歷史上，“一帶一路”沿線的眾多國在西方主導(dǎo)的現(xiàn)代化格局中處于“邊緣”角色，被裹挾著被動(dòng)開啟工業(yè)化進(jìn)程，付出資源耗竭、生態(tài)退化的慘重代價(jià)，如今更遭遇污染困擾。在這些國家，不乏對(duì)“現(xiàn)代化”“全球化”的抵制力量，對(duì)中國主導(dǎo)的“一帶一路”心存疑慮，擔(dān)心引發(fā)新一輪生態(tài)環(huán)境破壞者不在少數(shù)。如不能破解環(huán)境與發(fā)展之間的矛盾，消除不必要的疑慮，將影響“一帶一路”的被接受程度，不利于其推進(jìn)實(shí)施。正因?yàn)榇?，突出生態(tài)文明理念，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，是我國推行“一帶一路”過程中所始終強(qiáng)調(diào)的重要特征和突出特色。對(duì)此，《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》《關(guān)于推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)意見》《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作規(guī)劃》《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》等都有明確要求和系統(tǒng)部署。這些文件所確定的美好愿景要想真正實(shí)現(xiàn)，離不開良好制度的保障，各種規(guī)劃、政策需要轉(zhuǎn)化為法律制度才能有效指導(dǎo)實(shí)踐。

“一帶一路”沿線國家環(huán)境法治狀況的參差多元使然

“一帶一路”沿線大多是新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家，普遍面臨工業(yè)化和全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的環(huán)境污染、生態(tài)退化等挑戰(zhàn)，水資源緊張，生態(tài)脆弱，氣候保護(hù)任務(wù)艱巨，必須建立嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度。但這些國家環(huán)境法治水平差異很大，許多尚未建立完整的環(huán)境法律制度體系，對(duì)企業(yè)環(huán)境行為缺乏有效監(jiān)管。如按主要由行為所在國法律行事的國際慣例，遵循法無明文規(guī)定即可為的市場法則，任由中資企業(yè)通過犧牲當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源實(shí)現(xiàn)利潤最大化，則與“一帶一路”的根本宗旨相違背。此時(shí)，通過國內(nèi)法的完善，使中資企業(yè)在境外的行為遵循起碼的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、履行起碼的環(huán)境義務(wù)、達(dá)到起碼的環(huán)保要求，有其必要。中資企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要“一帶一路”為中國企業(yè)和資本走出國門，在他國領(lǐng)土上進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，直接開發(fā)利用他國資源創(chuàng)造了大量機(jī)會(huì)。但境外投資經(jīng)營也面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，尤其是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與政治風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境污染、生態(tài)破壞具有強(qiáng)烈的社會(huì)效應(yīng)，往往直接影響民生，資源開發(fā)更容易與國家主權(quán)掛鉤，挑動(dòng)民族主義的敏感神經(jīng)?？梢哉f，在當(dāng)今環(huán)保觀念的日益普及、具有相當(dāng)程度的“政治正確”色彩的背景下，對(duì)環(huán)境的污染和破壞具有“人人喊打”的不義色彩。如果中資企業(yè)不嚴(yán)格約束其環(huán)境行為，對(duì)他國生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大損害，哪怕沒有直接違法，也難免遭受攻擊與反對(duì)，更遑論有違法之實(shí)或之嫌時(shí)。從中資企業(yè)境外經(jīng)營的以往經(jīng)歷來看，因環(huán)境資源問題引發(fā)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)而致?lián)p的事例，可謂不勝枚舉。中資企業(yè)要想真正獲得所在國認(rèn)可，降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，需要良好的環(huán)境績效。對(duì)此，也需要國內(nèi)法的規(guī)范和指引。維護(hù)我國國際形象和領(lǐng)導(dǎo)力的需要我國是“一帶一路”的倡議者和主導(dǎo)者，中資企業(yè)是這一倡議實(shí)施的重要參與者和具體實(shí)施者，也是這一倡議的直接受益者。中資企業(yè)，無論國有還是民營，在國際上都代表著中國的形象，也都受到我國政府的服務(wù)和保護(hù)，有服從管理、維護(hù)國家利益的義務(wù)和責(zé)任。中資企業(yè)在境外的不當(dāng)環(huán)境行為有損中國形象，為“中國環(huán)境威脅論”及“一帶一路”的各種反對(duì)者提供攻擊口實(shí)，應(yīng)當(dāng)受到法律的規(guī)制。另一方面，“一帶一路”也為中國領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)發(fā)展、引領(lǐng)國際規(guī)則制定提供了良好機(jī)會(huì)。如果中國能夠通過國內(nèi)法對(duì)本國企業(yè)的境外行為進(jìn)行規(guī)制，則不僅可以以身作則，向全世界表明推動(dòng)綠色發(fā)展的決心，也有利于打破以往行為地至上的國際慣例，引領(lǐng)對(duì)跨國企業(yè)實(shí)行“雙重規(guī)制”新規(guī)則。這一規(guī)則，對(duì)于消除發(fā)達(dá)國家在本國實(shí)行嚴(yán)格環(huán)境管制卻放任甚至推動(dòng)本國企業(yè)到境外進(jìn)行污染、掠奪，向發(fā)展中國家“轉(zhuǎn)嫁”環(huán)境危機(jī)的不合理現(xiàn)象，維護(hù)發(fā)展中國家環(huán)境權(quán)益，確立公平、合理的國際環(huán)境新秩序具有重要意義。現(xiàn)行法的現(xiàn)狀與不足中國的環(huán)境法制建設(shè)事業(yè)經(jīng)過三十多年的發(fā)展，基本建立起一套形式上較為完備的法律制度體系，但只規(guī)制在中國境內(nèi)的環(huán)境行為?！董h(huán)境保護(hù)法》第3條規(guī)定，“本法適用于中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域”。但由于中資企業(yè)境外環(huán)境行為的重要性，國家相關(guān)部門在規(guī)范中資企業(yè)境外活動(dòng)的政策文件中對(duì)此也有所涉及，主要包括：投資經(jīng)營類政策文件中的環(huán)保條款如《對(duì)外承包工程管理?xiàng)l例》《境外投資管理辦法》《中國境外企業(yè)文化建設(shè)若干意見》等文件對(duì)環(huán)境保護(hù)工作做了相關(guān)規(guī)定。如《境外投資管理辦法》規(guī)定中資企業(yè)“應(yīng)當(dāng)要求其投資的境外企業(yè)遵守投資目的地法律法規(guī)、尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，履行社會(huì)責(zé)任，做好環(huán)境、勞工保護(hù)、企業(yè)文化建設(shè)等工作，促進(jìn)與當(dāng)?shù)氐娜诤稀?；并要求商?wù)部會(huì)同有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)等指引，督促企業(yè)在境外合法合規(guī)經(jīng)營

針對(duì)中資企業(yè)境外環(huán)保相關(guān)領(lǐng)域或行業(yè)的政策文件

如2007年8月商務(wù)部會(huì)同國家林業(yè)局的《中國企業(yè)境外可持續(xù)森林培育指南》，是中國政府第一個(gè)針對(duì)中資企業(yè)境外林業(yè)合作中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行業(yè)指導(dǎo)文件。2009年3月，商務(wù)部與國家林業(yè)局又聯(lián)合《中國企業(yè)境外森林可持續(xù)經(jīng)營利用指南》，指導(dǎo)和規(guī)范中資企業(yè)在海外從事林業(yè)資源開發(fā)、木材加工與利用的活動(dòng)，促進(jìn)中國企業(yè)更好地經(jīng)營、利用和保護(hù)海外森林資源。專門的綜合性環(huán)保政策文件典型文件為2013年商務(wù)部會(huì)同環(huán)保部共同制訂的《對(duì)外投資合作環(huán)境保護(hù)指南》（以下簡稱《指南》）?！吨改稀分荚谥笇?dǎo)企業(yè)規(guī)范環(huán)境保護(hù)行為，引導(dǎo)企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任，樹立環(huán)境保護(hù)理念，在互利共贏基礎(chǔ)上開展合作，實(shí)現(xiàn)自身和環(huán)境保護(hù)的“雙贏”。為此，《指南》在建立內(nèi)部環(huán)境管理制度、員工環(huán)保培訓(xùn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、生物多樣性、社會(huì)影響評(píng)價(jià)、達(dá)標(biāo)排放、環(huán)境監(jiān)測要求、環(huán)境盡職調(diào)查、危險(xiǎn)廢物管理、環(huán)境事故預(yù)防與應(yīng)急、生態(tài)恢復(fù)、清潔生產(chǎn)、綠色采購等方面對(duì)企業(yè)環(huán)保提供指導(dǎo)，并鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)信息公開與溝通交流，積極參與環(huán)保公益活動(dòng)，加強(qiáng)與國際接軌。應(yīng)該說，這些規(guī)定在指導(dǎo)中國企業(yè)在“走出去”的過程中做好環(huán)保工作，推動(dòng)對(duì)外投資合作可持續(xù)發(fā)展方面，具有積極意義。尤其《指南》，較為系統(tǒng)、全面，基本涵蓋了中資企業(yè)對(duì)外經(jīng)營的主要方面，建立起較為完整的規(guī)則框架，具有積極意義。但其不足之處也很明顯，主要表現(xiàn)在：法律文件層級(jí)較低，作用范圍有限現(xiàn)行規(guī)定多來自于“條例”“辦法”“意見”“指南”等部門規(guī)章或規(guī)范性文件，層級(jí)較低，只能對(duì)部委職權(quán)范圍內(nèi)的具體事項(xiàng)略作規(guī)定，調(diào)整范圍和規(guī)范力度有限。以倡導(dǎo)性規(guī)范為主，約束力不足多數(shù)規(guī)定都是以“應(yīng)當(dāng)”“鼓勵(lì)”之類的表述，且通常既缺乏責(zé)任規(guī)定，又缺乏實(shí)質(zhì)激勵(lì)舉措，基本上靠企業(yè)自覺、自律，缺乏強(qiáng)制，效果有限。一旦中資企業(yè)違反規(guī)定，產(chǎn)生不利的環(huán)境影響，也難以找到明確的法律責(zé)任及相應(yīng)解決機(jī)制。內(nèi)容籠統(tǒng)，缺乏針對(duì)性和可操作性不同國家國情不同，規(guī)定不一，現(xiàn)行規(guī)定往往針對(duì)中資企業(yè)在境外的普遍情形，故只能作籠統(tǒng)的原則性規(guī)定。企業(yè)在不同國家和地區(qū)能做什么、不能做什么、應(yīng)當(dāng)如何做，很不清楚，實(shí)踐規(guī)范意義有限。涉及領(lǐng)域狹窄，理念有待提升在涉及領(lǐng)域上，當(dāng)前規(guī)定主要集中在污染控制方面，在資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)方面尚有不足，對(duì)區(qū)域性、全球性問題的應(yīng)對(duì)不足。在管理理念上，仍是濃厚的單方管制色彩，缺乏對(duì)企業(yè)需求的回應(yīng)機(jī)制，互動(dòng)參與不足、激勵(lì)措施不足。

完善舉措與建議

制定法律條款，提升淵源層級(jí)在“一帶一路”倡議全面推進(jìn)實(shí)施的大背景下，以政策性文件為主的現(xiàn)行規(guī)則體系已不能滿足對(duì)中資企業(yè)境外環(huán)境行為的規(guī)制需要，提升效力層級(jí)，在法律層面確立正式淵源勢在必行。對(duì)此，最便捷可行的路徑，是在《環(huán)境保護(hù)法》中增加一條特別規(guī)定，把中資企業(yè)在境外產(chǎn)生較大環(huán)境影響的活動(dòng)納入調(diào)整范圍，既明確宣示中國在此問題上的立場和態(tài)度，凸顯中國政府履行國際義務(wù)、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、走綠色發(fā)展道路的決心，又為相關(guān)部門針對(duì)此類活動(dòng)制定有約束力的具體規(guī)則提供法律依據(jù)。確立“國內(nèi)法補(bǔ)充適用”的基本原則環(huán)境行為情形復(fù)雜，涉及領(lǐng)域眾多，具體制度只能根據(jù)實(shí)際情況逐步建立和完善，立法難免掛一漏萬。對(duì)此，在法律層面制定一條體現(xiàn)國內(nèi)法補(bǔ)充適用的兜底條款，確定可以適用國內(nèi)法對(duì)中資企業(yè)的境外環(huán)境行為進(jìn)行規(guī)制、管理的基本原則，具有重要意義。所謂國內(nèi)法補(bǔ)充適用，是指在中資企業(yè)的境外環(huán)境行為侵害他人或造成不利影響時(shí)，允許受害人或爭議方選擇適用中國法律，在中國境內(nèi)尋求法律救濟(jì)，從而避免由于當(dāng)事國對(duì)該行為缺乏法律規(guī)定或規(guī)定過于寬松而導(dǎo)致肇事企業(yè)逃避責(zé)任、受害人得不到救濟(jì)的情況。如此規(guī)定，立法成本極低而效益多重，其在實(shí)質(zhì)上把在境外活動(dòng)的中資企業(yè)置于所在國和中國法的雙重約束之下，使得中國的環(huán)境法律規(guī)“一帶一路”為中國企業(yè)和資本走出國門，在他國領(lǐng)土上進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，直接開發(fā)利用他國資源創(chuàng)造了大量機(jī)會(huì)。定成為中資企業(yè)無論何時(shí)何地都應(yīng)遵守的基本標(biāo)準(zhǔn)，可有力駁斥有關(guān)中資企業(yè)通過境外經(jīng)營“轉(zhuǎn)移污染”的污蔑；也可增加中國環(huán)境法在“一帶一路”沿線國家的適用幾率，使之成為此地區(qū)相關(guān)爭議的常用準(zhǔn)據(jù)法，為擴(kuò)展中國法律制度的影響力，主導(dǎo)地區(qū)規(guī)則的制定提供機(jī)會(huì)。制定綜合性行政法規(guī)，完善具體制度，提高可操作性《指南》提出了很好的制度框架，但失之籠統(tǒng)，與“一帶一路”背景下中資企業(yè)的火熱實(shí)踐不相適應(yīng)，其層級(jí)、范圍、理念也需要擴(kuò)展、提升。有鑒于“一帶一路”的重要意義，以及其涉及事務(wù)的復(fù)雜多樣，應(yīng)由國務(wù)院牽頭，在商務(wù)部、環(huán)保部、國土資源部等相關(guān)部委的共同參與下，制定行政法規(guī)性質(zhì)的“中資企業(yè)對(duì)外投資合作環(huán)境保護(hù)條例”，把原《指南》及《關(guān)于推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)的指導(dǎo)意見》《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作規(guī)劃》《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》等政策文件中的制度設(shè)想具體化，制定詳細(xì)規(guī)則，形成可直接適用的制度，增加強(qiáng)制力和約束力，普遍運(yùn)用于中資企業(yè)的海外行為，使之成為中資企業(yè)的“標(biāo)配”。目前應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)的基本制度包括：企業(yè)對(duì)外投資環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)審查機(jī)制、企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理制度、重大決策內(nèi)部環(huán)評(píng)制度、環(huán)境自我監(jiān)測體系、環(huán)境盡職調(diào)查制度、危險(xiǎn)廢物管理制度、環(huán)境事故預(yù)防與應(yīng)急預(yù)案制度、清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度、環(huán)境績效信息公開制度、自然資源開發(fā)的公益共享制度、國家綠色發(fā)展基金、綠色“一帶一路”生態(tài)環(huán)保大數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等。商務(wù)部及相關(guān)部門應(yīng)注意收集相關(guān)信息，把這些制度的建立、健全程度和實(shí)施、遵守情況作為對(duì)企業(yè)進(jìn)行信用等級(jí)評(píng)價(jià)、政策減免優(yōu)惠、金融財(cái)稅支持、政府采購選擇等的重要參考。因事、因地制宜，充分發(fā)揮部門規(guī)章和地方立法作用“一帶一路”具有濃厚的地緣色彩，中國與不同國家有著不同的合作重點(diǎn)，中資企業(yè)在不同國家的投資經(jīng)營活動(dòng)也往往有著明顯的行業(yè)特征或領(lǐng)域傾向。譬如，根據(jù)“一帶一路”國際合作高峰論壇，中國與越南等東盟國家在建立反垃圾走私合作機(jī)制及區(qū)域性聯(lián)合執(zhí)法方面，與馬來西亞、波蘭在水資源領(lǐng)域方面，與巴基斯坦在水電方面，與瑞士在環(huán)境、能源方面，與柬埔寨在海洋觀測方面，與尼泊爾在旅游文化方面分別有合作任務(wù)，而這些任務(wù)又“分解”到相關(guān)部委或特定地區(qū)。故充分發(fā)揮部委和地方立法權(quán)，由在某領(lǐng)域負(fù)有特定職責(zé)的部委和地方對(duì)該領(lǐng)域中資企業(yè)的境外活動(dòng)做出的細(xì)致規(guī)定，可進(jìn)一步細(xì)化和完善相關(guān)制度體系，制定更具針對(duì)性和操作性的規(guī)則。拓展法學(xué)視野，加強(qiáng)與沿線國家的合作研究與交流毋庸諱言，當(dāng)前中國法學(xué)的西方中心主義色彩非常嚴(yán)重，不僅理論上唯西方馬首是瞻，而且在制度認(rèn)知上也嚴(yán)重偏向于發(fā)達(dá)國家。對(duì)于許多發(fā)展中國家的環(huán)境法狀況，國內(nèi)學(xué)界及實(shí)務(wù)界幾乎一無所知，這無論對(duì)于幫助中資企業(yè)預(yù)判形勢、降低風(fēng)險(xiǎn)，還是對(duì)于了解中國與其他國家的差異以完善相關(guān)制度，降低制度適應(yīng)成本，都非常不利。對(duì)此，應(yīng)有針對(duì)性地組織翻譯“一帶一路”沿線國家的環(huán)境法律文獻(xiàn)，推動(dòng)學(xué)術(shù)研究，并充分利用各種機(jī)會(huì)，加強(qiáng)與沿線國家在環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域的合作研究和交流，互通有無，增進(jìn)了解。

作者:鞏固 單位:浙江大學(xué)光華法學(xué)院

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