導(dǎo)語：公務(wù)員制度研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、中國建立公務(wù)員法律制度的意義

（一）建立國家公務(wù)員法律制度，有利于實(shí)現(xiàn)分類管理

國家公務(wù)員制度改掉了傳統(tǒng)的人事管理制度的管理模式單一，缺少法制，缺少競爭機(jī)制等弊端，有利于調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，提高政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證機(jī)關(guān)工作人員隊(duì)伍的優(yōu)化，從而提高國家行政機(jī)關(guān)卓有成效地?fù)?dān)負(fù)起組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理國家行政事務(wù)的職能部門，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和改革開放、發(fā)展社會生產(chǎn)力的需要。

（二）建立國家公務(wù)員法律制度，有利于加強(qiáng)廉政建設(shè)

廉政建設(shè)的關(guān)鍵是提高隊(duì)伍素質(zhì)和加強(qiáng)制度約束，國家公務(wù)員制度正是為廉政建設(shè)提供了保障機(jī)制。通過考試、考核、培訓(xùn)、交流來提高素質(zhì)；通過義務(wù)、紀(jì)律、回避、申訴、控告促進(jìn)廉潔奉公；通過法制化的管理，防止人治現(xiàn)象。

（三）建立國家公務(wù)員法律制度，有利于增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)的生機(jī)和活力

隨著社會的發(fā)展，政府在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的中心地位正在越來越受到人重視。一個有效的政府，對于經(jīng)濟(jì)、社會乃至政府發(fā)展都是必不可少的。世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，一個有效的政府，必定是政府職能有限的政府，政府行為依法作為的政府，政府權(quán)力多中心配置的政府，政府決策高度民主的政府，政務(wù)信息高度透明的政府，自然也是擁有一個精明強(qiáng)干、士氣高昂的公務(wù)員隊(duì)伍的政府。而這一切，都有賴于高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化的公務(wù)員制度。因?yàn)橛辛烁叨劝l(fā)達(dá)的公務(wù)員制度，就可以從社會中吸收人才，并通過激勵和培訓(xùn)，使人才在政府部門迅速成長。有效政府成功的先決條件就是要爭取一流的人才，并使人才能夠在政府組織內(nèi)得以迅速成長。要發(fā)展政府的能力，首先在于建立現(xiàn)代化的公務(wù)員制度，培養(yǎng)積極主動和精明強(qiáng)干的公務(wù)員隊(duì)伍。因?yàn)椋盁o論是制定政策、提供服務(wù)還是管理合同，有效政府的生命力都在與公務(wù)員的精明強(qiáng)干和積極主動”。

二、我國公務(wù)員法律制度的誕生

新中國的干部人事制度，是在民主革命時期解放區(qū)和人民軍隊(duì)干部人事制度的基礎(chǔ)上逐步建立和發(fā)展起來的，繼承和發(fā)展了我國優(yōu)秀的歷史傳統(tǒng)，特別是黨的干部制度的優(yōu)良傳統(tǒng)，同時也借鑒了前蘇聯(lián)的一些人事管理經(jīng)驗(yàn)。這一制度的根本特征是對各類人員進(jìn)行集中統(tǒng)一的管理，建設(shè)一支精干的干部隊(duì)伍，充分發(fā)揮這支隊(duì)伍的群體優(yōu)勢，從組織上確保黨和國家在各個歷史時期的政治、經(jīng)濟(jì)和文化任務(wù)的完成，確保黨的政治路線的貫徹實(shí)施。解放初期以至后來一段時期內(nèi)，這種集中統(tǒng)一的人事管理制度，適應(yīng)了當(dāng)時的歷史條件和歷史環(huán)境，對鞏固新生的國家政權(quán)，恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，開展大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了積極的促進(jìn)作用。

但是，隨著形勢和任務(wù)的不斷變化，隨著經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化和衛(wèi)生體制的改革以及各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，這種管理體制和管理制度越來越暴露出明顯的弊端，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的需要。這種干部人事管理制度的弊端和不足集中表現(xiàn)在：“國家干部”的概念過于籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)分類；管理權(quán)限過于集中，管人與管事相脫節(jié)；管理方式陳舊單一，不利于優(yōu)秀人才的多樣化發(fā)展；管理制度不健全，缺乏監(jiān)督機(jī)制，用人缺乏法制，致使一些優(yōu)秀人才難以脫穎而出，用人問題上的不正之風(fēng)難以避免。

上述干部人事制度中存在的弊端，使我們長期面臨兩大問題：一是年輕優(yōu)秀的人才難以脫穎而出，“鐵皮箱環(huán)境”隨處可見；二是用人問題上的不正之風(fēng)難以避免，用人上的腐敗是最大的腐敗。這些問題嚴(yán)重影響了干部人事管理工作的科學(xué)化、法制化、民主化和制度化進(jìn)程，如果不加以改革，必然會成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家政治體制改革的攔路虎和絆腳石。因此，改革干部人事管理制度的問題就成為當(dāng)時一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。

改革開放后，隨著我國經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化和衛(wèi)生體制的改革以及各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展，這種計(jì)劃體制下的人事干部管理制度根本不能適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展的需要，嚴(yán)重阻礙了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這種背景下，鄧小平同志在1980年明確提出，要“堅(jiān)決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度”，為干部人事制度改革指出了一條破冰之路。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，我國對于干部人事制度進(jìn)行了大量的改革和探索，取得了很大的成績：提出干部“四化”方針；建立退休制度；下放干部管理權(quán)限；嘗試打破干部任用上的單一委任制模式；探索分類管理思路……這些為進(jìn)一步深入、系統(tǒng)地進(jìn)行干部人事制度改革，建立國家公務(wù)員制度打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1993年，順應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，《國家公務(wù)員暫行條例》簽署頒布，標(biāo)志著中國國家公務(wù)員制度誕生。

2005年4月27日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過的公務(wù)員法是我國第一部屬于干部人事管理總章程性質(zhì)的重要法律，它的頒布實(shí)施意義重大，標(biāo)志著我國公務(wù)員制度建設(shè)進(jìn)入了新的階段。

三、我國公務(wù)員法律制度的特點(diǎn)

中國是一個社會主義國家，與西方資本主義國家有著質(zhì)的不同。公務(wù)員制度作為國家政治制度的一個組成部分，必然取決和服務(wù)于國家的根本社會制度。因此，中國的公務(wù)員制度與西方文官制度相比，有著質(zhì)的區(qū)別，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）不走西方道路

中國共產(chǎn)黨的基本路線是建立中國公務(wù)員制度的根本指導(dǎo)原則。建立公務(wù)員制度的目的就是要為貫徹和執(zhí)行黨的基本路線提供制度保證。所以，要求公務(wù)員必須始終與黨中央保持一致，堅(jiān)決捍衛(wèi)和執(zhí)行黨的路線、方針、政策。而西方文官制度則強(qiáng)調(diào)所謂“去政治化”的原則，要求文官不得參加黨派等政治活動，在公務(wù)活動中不得帶有黨派的政治傾向性等等。

（二）保持黨對政府重要領(lǐng)導(dǎo)人選的推薦權(quán)

中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的核心力量，公務(wù)員制度是黨的干部制度的一個組成部分。在公務(wù)員的管理上，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的組織路線，保持黨對政府重要領(lǐng)導(dǎo)人選的推薦權(quán)。而西方文官制度則強(qiáng)調(diào)文官管理必須獨(dú)立于黨派之外，“不受任何黨派干預(yù)”，“與黨派政治脫鉤”，是獨(dú)立的管理系統(tǒng)。

（三）沒有“政務(wù)官”與“事務(wù)官”的劃分

我國公務(wù)員制度沒有“政務(wù)官”與“事務(wù)官”的劃分。這是由于我國是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家，不搞多黨輪流執(zhí)政，所以不存在政務(wù)官與事務(wù)官的截然分野。而西方文官制度則實(shí)行“兩官分途”，強(qiáng)調(diào)政務(wù)官的所謂政治化和事務(wù)官的所謂職業(yè)化，這是兩個截然不同的職官體系，相互之間不能轉(zhuǎn)任。

（四）為人民服務(wù)中國公務(wù)員最根本的行為準(zhǔn)則

做人民公仆，為人民辦事，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，這是中國公務(wù)員最根本的行為準(zhǔn)則。中國公務(wù)員沒有自己集團(tuán)的特殊利益，也不存在任何形式的特權(quán)。而西方國家的文官則是一個獨(dú)立的利益集團(tuán)，它受雇于政府，是政府的雇員，一切服從政府需要，為政府利益服務(wù)。

總而言之，中國國家公務(wù)員制度的建立為公務(wù)員管理提供了基本法律依據(jù)。它學(xué)習(xí)和借鑒了西方文官制度的一些積極內(nèi)容，繼承和發(fā)揚(yáng)了中國干部人事管理工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，總結(jié)和吸收了中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會以來干部人事制度改革的經(jīng)驗(yàn)和成果，并用法律的形式加以系統(tǒng)化和制度化。

四、我國公務(wù)員法律制度存在的問題

自黨的十三大報(bào)告明確宣布在我國建立和推行公務(wù)員制度至今已經(jīng)歷了二十個年頭。在這二十年的過程中，我國的公務(wù)員制度不斷得到完善，越發(fā)顯得成熟。但還存在著這樣那樣的問題，在這里我想就我國公務(wù)員制度存在的問題談一點(diǎn)自己的觀點(diǎn)。

（一）官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度亟待完善

《中華人民共和國公務(wù)員法》已于2006年1月1日起實(shí)行。這部法律的頒布實(shí)施，填補(bǔ)了中國法律體系的一個空白，對于健全機(jī)關(guān)干部人事管理法律法規(guī)體系、實(shí)現(xiàn)干部人事的依法管理，具有里程碑意義。該法將近十年來形成的干部人事管理的新成果，如競爭上崗、公開選拔、職位聘任以及領(lǐng)導(dǎo)干部任職公示制、任職試用期制和引咎辭職制等，進(jìn)行總結(jié)吸納，上升為法律，有利于形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、能進(jìn)能出、充滿活力的用人機(jī)制，建設(shè)一支善于治國理政的高素質(zhì)干部隊(duì)伍。但是令人遺憾的是，國外稱之為“陽光法案”的官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度并沒有被規(guī)定在公務(wù)員法中。

反腐倡廉，澄清吏治，為現(xiàn)代各國政府的重要施政目標(biāo)，亦是各國公民的殷切期望。然而，近些年來，腐敗像一個陰魂不散的幽靈，徘徊于世界政壇，困繞著各國政府。此種狀況的出現(xiàn)和持續(xù)，大大降低了民眾對政府的信賴程度，同時亦使政府的形象和權(quán)威受到極大的損害。因此，建立完備的吏治制度，規(guī)范公職人員的行為，保證廉潔政制，以挽救信賴和權(quán)威的危機(jī)，乃為各國政府所面臨的重大課題。

懲治和防范腐敗，是一項(xiàng)運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、法律、行政、輿論、社會、教育等各種手段的系統(tǒng)工程。在這一系統(tǒng)工程中，有一項(xiàng)被人們稱作“陽光法”的制度，即公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。此種制度源于英國1883年的《凈化選舉，防止腐敗法》。迄今，英國、美國、墨西哥、法國、德國、意大利、匈牙利、俄羅斯、波蘭、羅馬尼亞、阿根廷、智利、澳大利亞、新加坡、韓國、泰國、日本、印度、菲律賓以及中國臺灣地區(qū)和香港，都確立了此種制度。聯(lián)合國社會發(fā)展和人道主義事務(wù)中心預(yù)防犯罪和刑事司法處編寫的《反對腐化實(shí)際措施手冊》認(rèn)為，此種制度有兩個方面的作用：一是可以事先警告和預(yù)報(bào)，據(jù)此可以看出一個公職人員的消費(fèi)水平和生活方式是否與其收入相符，如不相符，即可要求其作出解釋，或?qū)ζ溥M(jìn)行監(jiān)督觀察；二是在明知公職人員有腐敗行為但查不到證據(jù)的情況下，仍可就其來源不明的財(cái)產(chǎn)對其提起訴訟。

現(xiàn)在世界上的法治國家均采取了公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度這一有效措施，英國在早在1883年就制定實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律，但時至今日，相隔一百多年我們出臺的《公務(wù)員法》，竟然還沒有公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的有關(guān)條款，無疑在阻礙我們所提倡的“依法治國”的進(jìn)程。

（二）公務(wù)員范圍擴(kuò)大從合理性上是值得商榷

我國公務(wù)員實(shí)施范圍不僅包括各級國家機(jī)關(guān)中的行政工作人員，還包括國家行政機(jī)關(guān)中從事黨群工作的人員，例如專職副書記；中國共產(chǎn)黨的各級組織機(jī)關(guān)、各派中央工作機(jī)關(guān)、婦聯(lián)、共青團(tuán)和僑聯(lián)等機(jī)關(guān)的相關(guān)工作人員。這樣的公務(wù)員實(shí)施范圍，應(yīng)該說是比較廣的。黨政應(yīng)該分離，政企應(yīng)該分離，執(zhí)政黨的工作人員和國家機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)該明確區(qū)分，參政黨的工作人員也應(yīng)該個國家機(jī)構(gòu)的工作人員明確區(qū)分，社會團(tuán)體和政治團(tuán)體的工作人員更應(yīng)該和國家機(jī)關(guān)工作人員明確區(qū)分。

對于公務(wù)員范圍是否應(yīng)該擴(kuò)大的問題，有的學(xué)者認(rèn)為：我國的公務(wù)員范圍是根據(jù)中國的政治體制，尊重干部人事的客觀情況，以及參照國外公務(wù)員公職、行政編制和財(cái)政負(fù)擔(dān)三要素來確定的。這樣做是根據(jù)多年來我黨對干部管理的實(shí)際做法，從有利于保持各類機(jī)關(guān)干部的整體一致性，有利于統(tǒng)一管理，有利于黨政機(jī)關(guān)之間干部的交流使用出發(fā)的。

但筆者認(rèn)為，公務(wù)員范圍擴(kuò)大從合理性上是值得商榷的，主要原因是：

1、擴(kuò)大了公務(wù)員隊(duì)伍外延，進(jìn)一步強(qiáng)化了官本位思想，加重了財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)。不利于推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型

一個合理的政府規(guī)模是維護(hù)經(jīng)濟(jì)和社會秩序、保持政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件，當(dāng)今各國也都非常重視控制政府公務(wù)員(或政府雇員)的規(guī)模。目前，我國公職人員的數(shù)量是三千八百萬左右，與總?cè)丝诘谋葹橐槐热?。這么龐大的公職人員隊(duì)伍，國家財(cái)政不堪重負(fù)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在全國三十一個省區(qū)市中，有二十五個存在拖欠縣一級公務(wù)員工資的問題。截至一九九九年十一月，全國拖欠公務(wù)員工資的縣達(dá)到八百三十八個，占全國縣總數(shù)的近百分之三十。于是在“搞創(chuàng)收”的旗幟下，各地政府職能部門開始自立收費(fèi)項(xiàng)目，介入財(cái)政分配?；鶎庸珓?wù)員的工資都得不到保障，其工作積極性勢必受到挫傷，就會嚴(yán)重影響基層政權(quán)的穩(wěn)定，而且客觀上會導(dǎo)致一些單位和公務(wù)員各想各的辦法，包括亂收費(fèi)、亂罰款、吃拿卡要等，助長不正之風(fēng)，引起干群關(guān)系緊張。

對于政府規(guī)模究竟應(yīng)該有多大，中國人事科學(xué)研究院院長王通訊接受《人民日報(bào)》專訪時指出，評價(jià)政府的規(guī)模判斷標(biāo)準(zhǔn)主要有兩條：一是政府的規(guī)模與本國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)是否相適應(yīng)；二是同等規(guī)模的政府是否提供了充分完備的公共服務(wù)。那么，根據(jù)王教授的標(biāo)準(zhǔn)，首先我國現(xiàn)在的政府供養(yǎng)人員規(guī)模事實(shí)上已經(jīng)超出了政府財(cái)政保障能力范圍，在不改變財(cái)政體制的情況下，靠自籌經(jīng)費(fèi)的做法來維持龐大的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)從長遠(yuǎn)看是不可行的。其次，與外國相比，我國同等規(guī)模的政府并不具備提供同等價(jià)值的公共服務(wù)的能力。政府中真正在公共服務(wù)領(lǐng)域的公務(wù)員少，很多本應(yīng)社會化的崗位全由公務(wù)員擔(dān)任。因此，筆者認(rèn)為，我國公務(wù)員規(guī)模并不是絕對規(guī)模過大，真正問題是公務(wù)員的比例、結(jié)構(gòu)不合理，是公務(wù)員的“結(jié)構(gòu)性過?！焙汀斑\(yùn)行性過?！薄Ｕ母锏哪繕?biāo)應(yīng)該是著力在改善公務(wù)員結(jié)構(gòu)和提升政府管理水平上下功夫，建立一個高效精干的政府，將政府職能轉(zhuǎn)變到管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)上來。

2、黨的機(jī)關(guān)工作人員納入公務(wù)員范圍，進(jìn)一步強(qiáng)化了執(zhí)政黨的行政化和國家化趨勢，不利于推進(jìn)政治體制改革

對這一規(guī)定，多數(shù)學(xué)者持反對意見，筆者也認(rèn)為，世界上大多數(shù)政黨都是純政治組織，都不是公務(wù)員。而黨的機(jī)關(guān)工作人員實(shí)際上履行很多行政職能，把其列入并非不可；但黨的機(jī)關(guān)干部，其產(chǎn)生、選舉、任職等方面與行政機(jī)關(guān)有明顯區(qū)別，列入后如何管理?現(xiàn)代政治是政黨政治，法治既是對人治而言，也是對黨治而言。黨政分開是建立法治社會的前提條件。黨政不分、以黨代政的運(yùn)行機(jī)制，造成兩種后果。首先是黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人回避承擔(dān)具體的政府責(zé)任。我國憲法規(guī)定行政體制上實(shí)行的是行政首長負(fù)責(zé)制，地方的行政首長是市長，而實(shí)際上的最高決策者卻是市委書記，導(dǎo)致了權(quán)責(zé)不一的現(xiàn)象。其次，是政府職能被分割為若干“口”，由黨的機(jī)構(gòu)對口管理，形成了權(quán)力交叉重疊。各省、市等地方黨委分管各項(xiàng)工作的工委書記和主管副市長不可避免地成為“重疊”的設(shè)置，黨的組織部門、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)甚至與人事部門、監(jiān)察部門合署辦公，有直接取代其職能的現(xiàn)象。公務(wù)員法再將這些部門納入公務(wù)員隊(duì)伍，承認(rèn)其履行公職，列入行政編制，將使黨的機(jī)構(gòu)更加趨向行政化，重疊設(shè)置的機(jī)構(gòu)人員無疑又加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時，如果把黨的部門納入公務(wù)員綜合管理部門之一，就應(yīng)該以法律的形式界定其工作范圍、劃定其權(quán)力的邊界。而近年來黨委的組織部門發(fā)生的各種腐敗問題，都與其權(quán)力缺乏制約有關(guān)。目前沒有任何法律、法規(guī)規(guī)定各級黨委組織部門可以做什么、不可以做什么。《公務(wù)員法》籠統(tǒng)地回避了這些問題，留下了一個很大的缺口。

3、將人大機(jī)關(guān)工作人員納入公務(wù)員范圍，弱化了國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，不利于推進(jìn)我國憲政體制建設(shè)和社會主義民主進(jìn)程

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。國家的一切權(quán)力屬于人民是人民代表大會制度的邏輯起點(diǎn)，以人民代表大會為基礎(chǔ)建立全部國家機(jī)構(gòu)是人民代表大會制度的核心。人民代表大會制度是我國實(shí)現(xiàn)社會主義民主的基本形式。將權(quán)力機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)相并提，將權(quán)力機(jī)關(guān)工作人員與其他國家公務(wù)人員相并列，不僅容易混淆各級人大及其常委會與其他國家機(jī)關(guān)之間的組織關(guān)系，更容易削弱本已十分脆弱的憲政基礎(chǔ)。

此外，《公務(wù)員法》將政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員和派機(jī)關(guān)工作人員亦直接納入公務(wù)員隊(duì)伍，實(shí)質(zhì)上也沒有正確區(qū)分各國家機(jī)關(guān)之間的職能地位、組織形式與工作特點(diǎn)，為今后進(jìn)一步推動政治體制的改革埋下了制度屏障。

4、將法官、檢察官納入公務(wù)員范圍，損害了司法的公信力。不利于推進(jìn)司法改革和法治建設(shè)制定公務(wù)員法是貫徹依法治國方略，建設(shè)社會主義法治國家的重要環(huán)節(jié)。而公務(wù)員法關(guān)于法官、檢察官納入公務(wù)員范圍的規(guī)定卻有違法治精神。一是公務(wù)員法把法官、檢察官等列入公務(wù)員范圍，不符合憲法的規(guī)定，容易引起法律之間的沖突。二是將法官、檢察官納入公務(wù)員管理體系，加重了法官、檢察官的行政化色彩，損害了司法的公信力，不利國家法治建設(shè)。三是法官、檢察官的職業(yè)特點(diǎn)和社會公眾對他們的特殊要求與普通公務(wù)員是有嚴(yán)格區(qū)別的。

筆者認(rèn)為，將法官、檢察官納入公務(wù)員范圍其根源在于，混淆了行政與司法的本質(zhì)差別。行政權(quán)是執(zhí)行權(quán)，它奉行積極主動行使職權(quán)和注重效率和秩序價(jià)值取向原則，整個系統(tǒng)是以命令和服從模式進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)的。而司法權(quán)是法律適用權(quán)，它奉行被動中立行使職權(quán)和“以法律為上司”、確保公正的原則，更強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性。這是行政權(quán)與司法權(quán)的本質(zhì)要求，不應(yīng)因?yàn)橹袊厣枰阅ⅰ?/p>

但是，我國的公務(wù)員制度沒有區(qū)分，這造成了黨政不分，社政不分，使得公務(wù)員隊(duì)伍比較混亂，不方便公務(wù)員的管理。同時加大了國家財(cái)政的支出，實(shí)質(zhì)上是加重了納稅人的負(fù)擔(dān)。

（三）公務(wù)員考核制度存在著不少弊端

我國公務(wù)員考核制度實(shí)施幾年來取得了很大的成績，首先通過全面考核，激發(fā)了公務(wù)員的競爭意識和進(jìn)取精神，使機(jī)關(guān)面貌出現(xiàn)了可喜的變化，公務(wù)員普遍增強(qiáng)了自身的責(zé)任感，促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)的勤政廉政建設(shè)；其次通過全面考核，詳細(xì)了解了公務(wù)員的政治思想表現(xiàn)、工作能力、業(yè)務(wù)水平和工作實(shí)績，及時發(fā)現(xiàn)了大批優(yōu)秀人才，促進(jìn)了后備干部隊(duì)伍的建設(shè)。

但我們在看到成績的同時，也應(yīng)發(fā)現(xiàn)在公務(wù)員的考核中，依然存在不少問題，需要認(rèn)真加以研究解決。

1、考核中流于形式和極端民主化的現(xiàn)象同時并存，影響著公務(wù)員考核制度的健康發(fā)展。

參加考核的人員包括考核者（單位領(lǐng)導(dǎo)，考核小組成員，上級主管領(lǐng)導(dǎo)同執(zhí)法監(jiān)督人員，輿論工作者）和被考核者?？己巳藛T中有的認(rèn)為“考核年年搞，哪有精力搞”，考核是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的任務(wù)，沒有充足的人力、物力和財(cái)力；有的情面觀念重，你好我好大家好，怕得罪人影響自己的寶座；有的不具備考核工作所需的專業(yè)技術(shù)知識，素質(zhì)低下，難以勝任此項(xiàng)工作，導(dǎo)致考核結(jié)果失真。而被考核者素質(zhì)不高，敷衍了事，表現(xiàn)為寫個人總結(jié)和述職報(bào)告時三言兩語。一些單位和部門對考核工作認(rèn)識不深，宣傳不力，許多人缺乏參與意識，把公務(wù)員考核等同于過去的年終評先進(jìn)，優(yōu)秀等次實(shí)行輪流坐莊，搞平衡，搞照顧或者搞論資排輩。出現(xiàn)兩種極端的現(xiàn)象：一是部分單位領(lǐng)導(dǎo)雖然表面上履行了考核的規(guī)定程序，但考核中并不認(rèn)真聽取群眾意見，而是個人說了算，憑個人的好惡搞內(nèi)定，結(jié)果使考核工作流于形式、走過場；二是部分單位領(lǐng)導(dǎo)礙于情面，怕得罪人，將優(yōu)秀等次的確定交由群眾無記名投票表決，結(jié)果使一些政績突出而平時不太注意人際關(guān)系的人榜上無名，相反，一些政績平平但“人緣好”的人卻評為優(yōu)秀。沒有真正堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合。

2、不重視考核信息的反饋，致使公務(wù)員考核的激勵作用得不到應(yīng)有的發(fā)揮。《公務(wù)員法》規(guī)定：公務(wù)員年度考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次。按照有些地區(qū)和部門的做法，被確定為優(yōu)秀等次的人數(shù)一般掌握在本單位、本部門參加考核人數(shù)的10％左右，最多不能超過15％。為了照顧到大小不同部門，一般單位的作法是，按照各部門實(shí)際人數(shù)乘以15％的比例和四舍五入的方法，將名額分配下去，結(jié)果產(chǎn)生了兩個問題，一是不管部門工作優(yōu)劣，一律按人數(shù)分配指標(biāo)，有指標(biāo)就可評優(yōu)，挫傷了公務(wù)員的積極性；二是四舍五入的辦法使人數(shù)少的部門獲得的評優(yōu)機(jī)會，反而比人數(shù)多的部門多。稱職等級較容易確定，這其中既包括相當(dāng)一部分德才表現(xiàn)和工作實(shí)績都比較好的公務(wù)員，也包括一部分德才表現(xiàn)和工作實(shí)績比較差的公務(wù)員。然而，他們都享受同樣的待遇，沒有任何差別，難以起到獎優(yōu)罰劣的激勵作用。

以上現(xiàn)象，不僅會直接挫傷廣大公務(wù)員的積極性。而且由于考核不公平，會對公務(wù)員制度本身帶來一定破壞作用。

五、完善我國公務(wù)員法律制度之構(gòu)想

（一）完善中國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度

在對中國現(xiàn)行公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的缺陷和不足進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，我們借鑒其他國家和地區(qū)立法的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國的實(shí)際國情，提出進(jìn)一步完善中國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的具體構(gòu)想。

1、立法方式

如本文上述，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度涉及到對國家廉潔政制的維護(hù)和對公職人員財(cái)產(chǎn)隱私權(quán)的限制，事關(guān)重大，應(yīng)以國家立法的形式予以確立。此事亦引起了中國最高立法機(jī)關(guān)的關(guān)注。

2、申報(bào)主體的范圍

確定合理的申報(bào)主體范圍，對于建立有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)、監(jiān)督制度，是至關(guān)重要的。確定申報(bào)主體的范圍，應(yīng)堅(jiān)持兩個原則：一是有重點(diǎn)原則，二是有效監(jiān)督原則。

根據(jù)有重點(diǎn)原則，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體不應(yīng)是所有公職人員，而只限于負(fù)責(zé)首長及一些重點(diǎn)部門的公職人員；至于哪些負(fù)責(zé)首長及部門的公職人員作為申報(bào)的主體，則應(yīng)考慮是否符合對公職人員財(cái)產(chǎn)狀況實(shí)行有效監(jiān)督原則。

3、申報(bào)財(cái)產(chǎn)的范圍

確定財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍應(yīng)堅(jiān)持一個最基本的原則，即能夠較為全面、準(zhǔn)確地反映申報(bào)主體的財(cái)產(chǎn)狀況。從各國家和地區(qū)的立法例的規(guī)定看，既包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)，也包括債權(quán)和債務(wù)。

4、受理申報(bào)的機(jī)構(gòu)

通觀各國家和地區(qū)的立法例關(guān)于受理申報(bào)的機(jī)構(gòu)，大都是享有獨(dú)立監(jiān)督職權(quán)的政府機(jī)構(gòu)。根據(jù)中國的實(shí)際情況，我們認(rèn)為，受理申報(bào)的機(jī)構(gòu)可以分別為黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和政府的行政監(jiān)察部門，同時應(yīng)將申報(bào)材料向檢察機(jī)關(guān)備案。

在受理財(cái)產(chǎn)申報(bào)時，受理機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)根據(jù)申報(bào)主體的級別不同進(jìn)行具體的分工。即紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)不受理同級首長的申報(bào)，此類首長的申報(bào)應(yīng)由上一級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)受理。如省級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)不受理本省正副省委書記、正副省長的申報(bào)，此類首長的申報(bào)，應(yīng)由中央紀(jì)律檢查監(jiān)察部門受理。之所以如此構(gòu)想，是基于對申報(bào)主體之財(cái)產(chǎn)和行為實(shí)行有效監(jiān)督的考慮，以防止同級首長利用職權(quán)在申報(bào)財(cái)產(chǎn)時對受理機(jī)關(guān)施加不正當(dāng)影響。對于國家級領(lǐng)導(dǎo)人如中共總書記、國務(wù)院正副總理等等，可考慮在中央設(shè)一較為權(quán)威的專門機(jī)構(gòu)予以受理。此種特別機(jī)構(gòu)，可在黨內(nèi)、全國人大分設(shè)，亦可設(shè)統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，專理此項(xiàng)事務(wù)。

5、違法處罰

本處所指的違法，是指違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度本身的行為，而并非因其財(cái)產(chǎn)來源方面的違法。因此，處罰的對象僅限于拒不申報(bào)或不如實(shí)申報(bào)之申報(bào)人；至于其財(cái)產(chǎn)來源構(gòu)成其他犯罪的，則應(yīng)適用其他法律予以處罰。

從各國立法的規(guī)定來看，違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的處罰有紀(jì)律處分、行政處分和刑事處罰三種。中國的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法中亦應(yīng)含有此三種處罰。

（二）進(jìn)一步縮小我國公務(wù)員實(shí)施范圍

我國目前納入公務(wù)員體系的一些機(jī)構(gòu)在某種意義上在NGO組織（非政府組織，或第三部門），根本不應(yīng)該納入公務(wù)員管理體系中。筆者建議，我國公務(wù)員的實(shí)施范圍僅僅應(yīng)該界定為國家機(jī)關(guān)中的行政工作人員。這一可以減少了國家公務(wù)員數(shù)量，相應(yīng)的就減少了國家的財(cái)政支出，也就是減輕了人民的負(fù)擔(dān)。二可以消除“官本位”思想在人們心中的地位。三可以解放企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部的思想，由于他們納入公務(wù)員隊(duì)伍，使得一些企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部醉心于權(quán)術(shù)，整天想著進(jìn)入政府系統(tǒng)，放松自己的本職工作，有的更是追求短期效益和大搞政績工程。

廢除行政級別制。由于行政級別制度的存在，限制了一些公務(wù)員的執(zhí)行公務(wù)的水平和能力，同時由于一些企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部擁有行政級別，嚴(yán)重影響地方的發(fā)展，使得一些企事業(yè)單位發(fā)展成獨(dú)立的小王國。

（三）完善公務(wù)員考核制度

1、建立科學(xué)規(guī)范的考核指標(biāo)體系

公務(wù)員考核是人才評價(jià)的范疇，因此必須按照中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》的精神，根據(jù)德才兼?zhèn)涞囊?，從?guī)范職位分類與職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)入手，建立以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)，由品德、知識、能力等要素構(gòu)成的公務(wù)員考核評價(jià)指標(biāo)體系。

2、增強(qiáng)考核制度的激勵功能

從目前考核制度獎優(yōu)罰劣作用發(fā)揮不夠好的實(shí)際情況看，必須強(qiáng)化考核制度的正、負(fù)激勵功能。一是調(diào)整考核各等次的比例。不論從科學(xué)角度講，還是從現(xiàn)實(shí)情況看，表現(xiàn)優(yōu)秀的人在不同的社會群體中都是占多數(shù)的。因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大優(yōu)秀等次的比例，提高廣大公務(wù)員爭先創(chuàng)優(yōu)的積極性，變爭當(dāng)優(yōu)秀是極個別人的事，成為全體公務(wù)員的自覺行動。同時對不同層次級別公務(wù)員的優(yōu)秀比例作出相應(yīng)規(guī)定，改變目前優(yōu)秀等次主要集中在主要領(lǐng)導(dǎo)人員身上的局面。另外要進(jìn)一步量化、細(xì)化、硬化基本稱職與不稱職等次確定的標(biāo)準(zhǔn)、條件，使之標(biāo)準(zhǔn)明確、具體、可操作，并發(fā)揮警示作用，增強(qiáng)公務(wù)員的危機(jī)意識。二是完善考核結(jié)果使用規(guī)定。通過多年來的實(shí)踐及與事業(yè)單位考核制度比較看，在考核結(jié)果的使用上應(yīng)作相應(yīng)改進(jìn)。首先級別工資可調(diào)整為考核連續(xù)兩年優(yōu)秀或三年稱職晉升一級，以解決公務(wù)員級別工資晉升時間跨度長、激勵作用弱化的問題。其次要對考核為優(yōu)秀的公務(wù)員在職務(wù)晉升、培訓(xùn)、獎勵等方面做出具體規(guī)定。另外要加大對不稱職等次人員的懲戒力度，同時對考核為基本稱職或考核雖為稱職但考核末位者，在懲戒方面也應(yīng)有相應(yīng)而具體的規(guī)定。三是要嚴(yán)格認(rèn)真兌現(xiàn)年度考核結(jié)果，動真的來實(shí)的，通過公務(wù)員考核工作，營造黨政機(jī)關(guān)競爭向上的氛圍，使每一個公務(wù)員受到震動，有壓力、有緊迫感，負(fù)重前進(jìn)，切實(shí)充分發(fā)揮考核的激勵作用。

3、加大平時考核工作力度

注重平時考核，加大平時考核力度是避免年度考核工作走向虛化、考核功能走向弱化的有效途徑。離開了平時考核，年度考核的準(zhǔn)確性、公正性和科學(xué)性就無從談起。搞好平時考核必須抓好以下環(huán)節(jié)：一是健全制度規(guī)范。提高平時考核的地位，建章立制，形成規(guī)范，以確保平時考核真正落到實(shí)處。如建立月工作實(shí)績考核登記制度、日常考評登記制度、個人能力素質(zhì)登記制度等，使平時考核用科學(xué)規(guī)范的制度得以保證。二是考核內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)要明晰具體。平時考核內(nèi)容可分為崗位共性目標(biāo)考核和崗位業(yè)務(wù)目標(biāo)考核兩個方面。共性目標(biāo)主要考核德、勤、廉三方面內(nèi)容，包括政治思想表現(xiàn)、道德品質(zhì)，考勤與遵紀(jì)守法、工作態(tài)度、廉潔自律等方面的情況；崗位業(yè)務(wù)目標(biāo)主要考核能、績兩個方面，主要包括個人能力素質(zhì)與業(yè)務(wù)水平提高情況、各階段工作成績、工作質(zhì)量與工作效率等。要實(shí)行定量考核，標(biāo)準(zhǔn)要具體明確，各考核要素指標(biāo)賦予一定分值，明確加分、扣分辦法，考核標(biāo)準(zhǔn)難易適中、寬嚴(yán)得當(dāng)，體現(xiàn)合理性與激勵性。另外平時考核在方法上要力求簡便易行、便于操作，一般采用周記翔實(shí)小結(jié)、月度寫實(shí)自評、季度定量考核、半年定性評價(jià)、年底綜合考核的辦法。三是要注重平時考核資料的備案登記。建立健全平時考核工作臺帳、個人工作實(shí)績檔案及平時考核手冊等，及時收集、整理、記載、匯總考核備案資料，為年度考核提供全面、可靠、準(zhǔn)確的依據(jù)。

4、完善規(guī)范年度考核辦法

一是嚴(yán)格考核操作程序。規(guī)范的考核程序和方法是確?？己藴?zhǔn)確性的關(guān)鍵，嚴(yán)格按程序操作是避免考核工作流于形式的保證。年度考核程序具有法律效力，要切實(shí)維護(hù)其權(quán)威性和嚴(yán)肅性?？己斯ぷ鞒绦蛞唤?jīng)確定，任何人、任何單位不得隨意更改、隨意簡化。在考核方法上，要以平時考核為基礎(chǔ)，堅(jiān)持定性考核與定量考核相結(jié)合、群眾評議與組織考核相結(jié)合、相互評議與基層評議相結(jié)合。在具體實(shí)施過程中，要嚴(yán)肅認(rèn)真，精心組織，周密安排，突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)，切忌馬虎從事、搞形式、走過場。二是實(shí)行分級分類考核。在建立分類、分層考核指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，健全完善不同層次、不同職位公務(wù)員的考核制度與辦法。首先要按照公務(wù)員管理權(quán)限，實(shí)行分級考核，即相同職級的公務(wù)員集中一起考核，一級考一級，上級考下級；同一層次的正副職切忌放到一起考核，這樣可以克服不同職級的公務(wù)員一起考核缺乏可比性的問題。其次要按不同的工作和業(yè)務(wù)分類考核，充分體現(xiàn)部門職能、職位特點(diǎn)、工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)要求。不同的部門要在公務(wù)員考核總的指標(biāo)體系框架內(nèi)，制定具體詳細(xì)、符合部門實(shí)際的考核標(biāo)準(zhǔn)，即使在同一部門，也要根據(jù)不同職位、崗位的情況，制定各職位的考核要求，這樣才能增強(qiáng)考核的針對性與有效性。三是健全考核監(jiān)督機(jī)制。要確保考核工作公平公正，必須健全與之相配套的制約機(jī)制。實(shí)行公示制與舉報(bào)制，公開考核結(jié)果，接收廣泛監(jiān)督。實(shí)行責(zé)任制，嚴(yán)格考核檢查制度，組織人事部門要加強(qiáng)對各單位考核工作的檢查指導(dǎo)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題，立即糾正。同時要確保廣大公務(wù)員對考核工作的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)與監(jiān)督權(quán)，確保單位考核小組非領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員的構(gòu)成比例，并由民主選舉產(chǎn)生。

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論文關(guān)鍵詞：公務(wù)員政府制度問題

論文摘要：隨著時代的發(fā)展，政府在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的中心地位正在越來越受到重視。一個有效的政府，對于經(jīng)濟(jì)、社會乃至政府發(fā)展都是必不可少的。世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，一個有效的政府，必定是政府職能有限的政府，政府行為依法作為的政府，政府權(quán)力多中心配置的政府，政府決策高度民主的政府，政務(wù)信息高度透明的政府，自然也是擁有一個精明強(qiáng)干、士氣高昂的公務(wù)員隊(duì)伍的政府。而這一切，都有賴于建立一個現(xiàn)代化的公務(wù)員法律制度。