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【論文關鍵詞】：公共利益；界定；公共權力；濫用；制約

【論文摘要】：文章以公共利益為視角，在明晰公共權力特征的基礎上，探究如何在公共管理中，有效地遏制公共利益視野下的權力濫用。

公共權力本應為公眾利益服務，但權力的擴張性及腐敗性使它可能為少數人甚至個人利益服務，正所謂"絕對的權力產生絕對的腐敗"。為了盡可能在公共管理中避免腐敗的發(fā)生，應該對公共利益下的權力行使進行有效規(guī)制。

一、公共利益視野下的公共權力特征

公共利益是公共權力產生的基礎。公共權力產生于公共生活和公共利益的需要，公共利益是社會凝聚力之所在?？梢哉f，離開了公共利益，社會將最終解體，公共權力也會因此而失去存在的基礎。公共權力的本意就是為了公眾的利益服務的，它具有公共性、腐蝕性和擴張性等特征。[1]

首先，公共權力的目的是保障公民的權利，這就決定了"公共性"是公共權力的基本特征。所謂公共權力的公共性是指公共權力是一種代表社會公共利益,以社會公眾支持為基礎,按照公共理性來運作,并以強制力來保障實施的管理社會公共事務的能力。[2]公共性是公共權力區(qū)別于私人權力的最明顯的屬性,也是公共權力的根本屬性。公共權力為公眾服務，是理所當然的，而打著"維護公共利益"的幌子"以權謀私"，則是公共權力的異化，即公共權力本應為人民服務的，卻拿來滿足一己私欲，違背了人民群眾授予其公權力之本意。

其次，就權力的作用來看，它對掌握權力的人具有一定的腐蝕性。換句話說，權力具有極大的誘惑力；掌握和支配權力者，在行使公共權力過程中可能變公共權力為私有權力，為掌握權力者謀取私利。古往今來的政治家和思想家們始終致力于思考和解決權力的腐蝕性問題，這也是現今中國共產黨以人為本、依法執(zhí)政的過程中十分關注和必須解決的首要問題之一。

最后，就權力的運作過程來看，權力具有一定的擴張性，即權力往往被濫用。公共權力一旦產生，便有了相對的獨立性，權力一旦與掌握權力的階級、團體、個人相結合，就容易形成利益集團，而為了自身的利益，就有不斷擴張權力的可能性。歷史發(fā)展的事實證明，權力很少有不被濫用的情況，甚至在大多數情況下，都是被過分地濫用。這里的"濫用"，是指超越自己的管理職權，越權使用權力；或者聽不進下級的批評建議，獨斷專行；或者想逃避監(jiān)督，使權力為私利服務等等。

二、現狀："公共利益"的概念模糊化

公共利益構成了公共權力行使的道德基礎和倫理基礎，但是對公共利益概念及范圍的界定至今仍沒有一個明確的、權威的論斷。

現實生活中，公共利益概念的模糊和不確定性，往往成為政府濫用權力的一個借口，當政府行使的公共權力與相對方的私人利益發(fā)生沖突時，政府常以公共利益之名強行推行自己的意志。對私人權利造成極大傷害。

在我國，從法律實踐看，公共利益概念在法領域中都有體現，如：2004年3月通過的《憲法修正案》第二十條規(guī)定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償"。《憲法》第十三條規(guī)定，"國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償"；《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十二條的規(guī)定："國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回"。我國《民法通則》第七條規(guī)定：民事活動應當尊重社會公德，不得損害國家利益或者社會公共利益。

上述憲法、法律和法規(guī)中最明顯的詞語就是"公共利益需要"，可是什么才是"公共利益需要"呢？現實生活中，我們沒能對公共利益進行界定并對其具體化，導致一些行政機關為謀求自己的私利，打著維護"公共利益"的幌子，傷害公眾的利益。如嘉禾事件、廣東小谷圍藝術村事件以及假借興辦大學城而肆意侵占農民耕地的河北廊坊大學城事件和著名的鐵本事件等。這些事件有一個共同點，就是假借公共利益之名對財產權是基本權利之一這一事實肆意踐踏。

公共利益作為一個高度抽象、易生歧義和弊端的概念，如果不嚴格限定，極易出現濫用現象，對公民的財產權等基本權利造成損害。如果任由這種行為發(fā)展下去，不僅公眾合法利益得不到保護，褻瀆了法律的尊嚴和公正而且還將嚴重影響政府形象，危及政府的合法性，引起社會更大的不安定，社會危害極大。因此，弄清公共利益的涵義，特性，進而通過建立一定的機制保障、維護真正的公共利益，是當前理論界和實踐中迫切需要解決的一個問題。為了避免公共權力的濫用，我們應該界定并具體化公共利益，而不應該只是將公共利益當作一個很抽象的事物看待。

三、關于遏制公共利益視野下權力濫用的若干思考

權力的腐敗、擴張等特性，使我們認識到若不加制約、控制，公共權力將不再維護廣大民眾的利益，相反民眾的"公共利益"還會遭到迫害。公共權力本來應當為公眾利益服務，但權力的擴張性及腐敗性使它可能為少數人或個人的私利服務。為了解決這一問題，人們就想到了權力的限制或制約問題。權力沒有限制，就會導致權力的濫用，導致腐敗，造成對權利的侵害。人們提出了許多約束權力的觀點。如道德制約論、權力制約論、法律制約論等都是制約權力的不同見解。以上觀點，私以為，各有各的長處，但是應該相互融合一下，單純的德治、法治或權治等很難在實踐中避免公共權力的濫用，我們應該做到多方面的協(xié)同制約。

（一）明晰"公共利益"的概念

在現代社會，公共利益并不缺少主張者，但是主張者作為共同體中大多數人的代表，其對公共利益的認識是否可能與大多數人的認識偏離，或者說，主張者可能沒有盡到代表大多數人的義務?，F代社會對這個問題的解決方法是，通過法律將一些普遍性的公共利益確定下來，作為對主張者的"誡條"，從而保證主張者主張義務的履行。因此，在完全信賴主張者的情況下，可以認為主張者所主張的公共利益是對共同體中的大多數人有意義的，甚至這種意義是共同體中的大多數人未必已經認識到的。于是，與主觀的利益和客觀的利益的分類相仿，也就出現了主觀的公共利益和客觀的公共利益的劃分。如德國學者Neumann將公益分為主觀的公益，此種公益是基于文化關系之下，一個不確定之多數(成員)所涉及的利益。另一個是客觀的公益，這種公益，是基于國家、社會所需要的重要之目的及目標，因此，這種客觀公益率多以信賴國家機關或地方自治團體之方式，藉著彼等機構，以合乎目的性考慮(即本于職權，斟酌事務情況而行為)即可達成公益之需求。沃爾夫也認為，事實性的公共利益是指(國家)主體的事實性利益，有時以決議或者公眾意見的形式直接表達出來，但通常由共同體的機構公職人員闡明。客觀的公共利益是指經正確認識的共同體利益，例如和平的社會秩序的維護，人類尊嚴和名譽的保護，占有權、財產權和從事法律行為的權利，教育和文化、經濟和環(huán)境的條件和促進，建立和維護與各自具體情況相應的實體法律狀態(tài)等。這種公共利益是作為法律發(fā)現和立法行為基礎的抽象原則。[3]

（二）建立獨立的司法檢察體制

健全法律監(jiān)督體制，提高腐敗成本，以保護財產所有權和司法獨立，對公共權力的濫用進行有效地控制。我們應建立一套真正獨立的司法制度，這是建立現代化法治社會的基本條件之一。

雖然我們要求黨沒有自己的特殊利益，黨的利益與人民利益的一致性，要求黨的活動也必須在法律的范圍內進行。黨的各級領導不能凌駕于法律之上，不能有超越法律的特權。但是目前，黨的地方領導人干預司法的現象比較普遍，其結果必然使法律失去公正性，侵害了公民的權利。在我國目前人民代表大會對行政權監(jiān)督不力的情況下，強調司法權對行政權的校正和制約更具有現實意義。我國目前的司法腐敗也主要是由于司法不能在真正意義上完全獨立，司法機關無法擺脫行政權力、金錢和人情關系的困擾和干涉。因此，要清除司法腐敗就必須建立獨立的司法制度。為此，我們要真正實現司法權的獨立，要杜絕行政機關對司法機關審判具體案件的干擾和使司法機關，司法機關要從財政和人事二方面獨立于行政機關，建立起真正獨立的司法檢察體制，這樣才能真正對行政機關起到監(jiān)督的作用。

（三）建立健全人民群眾、社會團體、輿論"三位一體"的監(jiān)督體系

首先，人民群眾監(jiān)督是公共權力正常、健康運行的保證。必須建立健全權力運行的穩(wěn)定而統(tǒng)一的標準化、程序化的規(guī)則，并把人民群眾對權力監(jiān)督的全部內容以明確、公開的規(guī)范表現出來。我國法律承認并保護公民的權利，例如財產權、人身自由權和隱私權等，政府權力不能逾越它的界限而侵入公民的權利領域，而當政府逾越權力的法定界限、濫用權力或有不當行為時，公民有權通過行使選舉權、言論自由權、參與權、結社權、知情權、對政府機構或官員的濫用權力等不當行為進行舉報、檢舉和控告，并享有在遭受來自公權力的侵害時獲得救濟的權利，例如申訴、申請行政復議或提起行政訴訟等。做出一些積極的反抗，迫使政府收回它的權力觸角，改變其不當行為，這就是用公民的權利來制衡國家權力。而要真正實現這種制衡，必須創(chuàng)造一種民主的政治制度，讓人民群眾有機會表達自己的意愿，實現自己的權利，同時要不斷地加強公民的權利意識。

其次，社會團體對國家權力的制約，主要通過工會、婦聯、青年團體和行業(yè)協(xié)會等組織，為維護工人、婦女、青年和某行業(yè)的合法權益而對國家權力施加影響，使國家立法機關做出維護他們合法權益的法律規(guī)范，如工作時間、最低工資限額和休假等；使國家行政機關實施有利于他們的行政管理，如放松對行業(yè)經營的限制、對就業(yè)，尤其是婦女就業(yè)等的保護；使國家司法機關嚴格依法辦事，切實貫徹罪刑法定原則，維護公民的正當權利。經濟組織對國家權力的制約，主要通過其生產經營活動的影響，通過巨大的經濟實力對政府和其他國家權力機關施加影響。在西方國家，常常是某一個財團或幾個財團聯合對政府施加壓力，即所謂的"壓力集團"，迫使國家權力做出有利于他們的決策。在我國，企業(yè)作為我國國民經濟的基石，是國家權力進行宏觀調控的微觀基礎。我國能否建立起完善的社會主義市場經濟體制，關鍵在于企業(yè)的改革能否成功。因此，企業(yè)行為對國家權力的影響是巨大的。企業(yè)改革的成敗、企業(yè)對政府的制約，從某種意義上說，能夠決定國家政權的走向。

最后，輿論制約主要是通過新聞媒介對濫用權力者和腐敗者揭露和曝光，將其錯誤和罪惡公布于眾，產生全民公審的威力。中央電視臺《焦點訪談》節(jié)目就曾報道過一些基層權力機關違法違紀的案例，其中有些在社會輿論壓力下改正了其違法違紀的做法。這種制約實質上是以媒體暴光的方式制造輿論來制約權力，即通過譴責和教育的方法使政府官員感受到輿論的巨大壓力，幫助他們樹立"正確"的權力觀，培養(yǎng)他們勤政廉政為統(tǒng)治利益或公共利益服務的意識和品質，使他們能夠自覺地以內心的道德力量抵制外在的不良誘惑，嚴格要求自己行使好手中的權力。輿論制約具有時效性強、輻射面寬、透明度高和震懾力大等特別優(yōu)勢，在監(jiān)督制約體系中有著獨特的功能。因此，從這個意義上說，還要加強對公共權力行使者人文和道德等各方面素質的培養(yǎng)，以達到從根本上遏制權力濫用的目的。

參考文獻

[1]夏勇.朝夕問道[M].上海:三聯書店,2004.85.

[2]張振華.公共權力:悖論、異化與制約.云南行政學院學報,2004.3.

[3]胡錦光,王鍇.論我國憲法中"公共利益"的界定.中國法學.2005.1.