導(dǎo)語(yǔ)：廣播電視公共服務(wù)探究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞：廣播電視公共服務(wù)政治理念社會(huì)實(shí)踐

事實(shí)聚焦：

1927年BBC改組為公共公司，并獲得皇家憲章，建構(gòu)了英國(guó)乃至世界范圍公共廣播電視體制，形成廣播電視公共服務(wù)基本理念。

1986年5月，皮考克報(bào)告提出英國(guó)廣電業(yè)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向高度發(fā)展的基于消費(fèi)者至上的市場(chǎng)體制，這就要認(rèn)識(shí)到觀眾和聽(tīng)眾等完全可以根據(jù)自己的利益與喜好做出自己的最佳選擇，也就是說(shuō)通過(guò)自由購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)滿足其需求。

2006年3月，英國(guó)政府題為“為所有人提供服務(wù)：數(shù)字時(shí)代的BBC”的白皮書(shū)認(rèn)為英國(guó)公共廣播電視除BBC之外，還包括獨(dú)立電視（ITV）、第四頻道（C4即Channel4）、第五頻道（C5即Channel5），稱之為商業(yè)性的公共廣播電視機(jī)構(gòu)（commercialpublicservicebroadcasting）

2003年，《中共中央宣傳部、文化部、國(guó)家廣電總局、新聞出版署關(guān)于文化體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（21號(hào)文件）和新聞出版總署下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，廣電業(yè)劃分為公益性事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)兩類，涉及到了廣播電視公共服務(wù)問(wèn)題。

2005年，廣電總局把該年作為建設(shè)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系年，推進(jìn)村村通工程，發(fā)展農(nóng)村廣播電視公益性事業(yè)。

2006年3月中共中央政治局常委李長(zhǎng)春在全國(guó)文化體制改革工作會(huì)議又強(qiáng)調(diào)指出，要按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，高度重視農(nóng)村公益性文化事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)。

自20世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái)，隨著衛(wèi)星、互聯(lián)網(wǎng)等新信息傳播技術(shù)的興起與迅猛發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的推進(jìn)，世界政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生著深刻而影響久遠(yuǎn)的變革，英美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政府執(zhí)政方式進(jìn)行重新的思考與革新，肇始了以新自由主義為思想基礎(chǔ)的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”與“新公共服務(wù)理論”等理論探索與實(shí)踐活動(dòng)。由此，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用了新自由主義的商業(yè)邏輯，放松了對(duì)媒介市場(chǎng)的規(guī)制，以英國(guó)為代表的公共廣播電視服務(wù)體系遇到了前所未有的沖擊與挑戰(zhàn)，面臨諸如經(jīng)濟(jì)來(lái)源、管理模式變革等問(wèn)題與困境，步入了公共服務(wù)的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)時(shí)期。

近年來(lái)學(xué)術(shù)界開(kāi)始質(zhì)疑和批評(píng)這種用私營(yíng)部門(mén)管理理念與方式來(lái)解決公共服務(wù)問(wèn)題和管理公共部門(mén)的理論，開(kāi)始思考和探索公共管理與公共服務(wù)供給的有效方式。同樣在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，學(xué)界開(kāi)始反思媒介的商業(yè)化邏輯，探索在信息化、全球化時(shí)代新的廣播電視公共服務(wù)模式。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府的執(zhí)政理念與方式日益創(chuàng)新，特別是自黨的十六大以來(lái)，中央提出了提高黨的執(zhí)政能力與轉(zhuǎn)變政府職能等理念，政府逐漸向?yàn)楣裉峁┗径行У墓卜?wù)和管理的現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)變，政界與學(xué)界開(kāi)始對(duì)公共服務(wù)的供給理念與方式進(jìn)行新的認(rèn)識(shí)與思考。

2003年中央推行文化體制改革，將包括廣播電視業(yè)在內(nèi)的文化業(yè)分為公益性事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)。國(guó)家廣電總局將2005年定為“農(nóng)村公共服務(wù)年”，而加強(qiáng)社會(huì)主義文化建設(shè)、逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系成為“十一五”期間的重要任務(wù)之一，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容之一。在部署的7項(xiàng)公共文化建設(shè)重點(diǎn)工程中，涉及到廣播影視的就有3項(xiàng)，包括：村村通廣播電視、農(nóng)村電影放映和“西新工程”，特別是村村通廣播電視，已被列入2006年國(guó)務(wù)院工作要點(diǎn)，成為“十一五”期間社會(huì)主義農(nóng)村文化建設(shè)的一號(hào)工程。由此，廣播電視業(yè)的公共性及其公共服務(wù)功能日益成為理論和實(shí)踐界關(guān)心的問(wèn)題，如何在當(dāng)前世界與國(guó)內(nèi)格局下建構(gòu)適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的廣電公共服務(wù)體系，以及建構(gòu)這樣體系的目標(biāo)是什么和如何實(shí)現(xiàn)之等問(wèn)題都是亟需我們探討和研究的。

近年來(lái)有關(guān)廣播電視公共服務(wù)的論文大多集中在探討廣播電視的公共品屬性以及其產(chǎn)供組合方式的變化，但實(shí)際上，無(wú)論是發(fā)展公益性事業(yè)還是建構(gòu)公共文化服務(wù)體系都關(guān)乎到一個(gè)最基本的學(xué)術(shù)概念或范疇和實(shí)踐理念，那就是對(duì)于公共利益及其實(shí)現(xiàn)手段的認(rèn)識(shí)。因此，本文在分析公共利益的內(nèi)涵以及公共服務(wù)價(jià)值取向的基礎(chǔ)上，探討了英國(guó)公共廣播電視體系及政策的變化，進(jìn)而分析了促使這些變化的政治經(jīng)濟(jì)思潮的變化。最后對(duì)我國(guó)廣播電視公共服務(wù)進(jìn)行了探索，以有利于建立與完善適合我國(guó)國(guó)情的廣播電視的公共服務(wù)體系。

1公共利益、公共服務(wù)與政府執(zhí)政行為變化

公共利益一詞被廣泛地應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域，其涵義也不盡相同，有關(guān)公共利益的理論也是多種多樣的，可謂“仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智”，莫衷一是。實(shí)際上，試圖明確界定公共利益就如同想給“愛(ài)”下個(gè)一勞永逸的定義一樣，是不可能的，有時(shí)甚至是徒勞的，但這并不意味著我們就不必去探討這些概念。恰恰相反，探究公共利益為我們認(rèn)識(shí)公民權(quán)、政府治理以及公共服務(wù)帶來(lái)的豐富性，其價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于試圖確定這一概念的邊界時(shí)所遇到的困難與歧義性[1]。而且對(duì)公共利益采用什么樣的思考方式?jīng)Q定了政府相應(yīng)的決策行為，同樣什么樣的公共服務(wù)的價(jià)值趨向也取決于相應(yīng)的公共利益觀。

一般認(rèn)為較早系統(tǒng)地論述公共利益的是紐約城市大學(xué)教授赫爾德博士（VirginiaHeld），她的研究具有代表性、普適性（被各個(gè)領(lǐng)域都相對(duì)認(rèn)可的）[2]。她在1970年出版的《公共利益與私人利益》一書(shū)中將公共利益理論歸納為多數(shù)論（preponderatetheory）、共同利益論(commoninteresttheory)和共識(shí)論(unitarytheory)[3]。多數(shù)論認(rèn)為大多數(shù)人的利益就是公共利益，而共同利益論則把范圍拓展到所有公民，共識(shí)論認(rèn)為公共利益當(dāng)體現(xiàn)為一種公民的共同價(jià)值觀。前二者都是一種實(shí)用主義的價(jià)值觀，按現(xiàn)存人口數(shù)量（人頭數(shù)）的多少來(lái)確定公共利益所在，但都沒(méi)有說(shuō)明多數(shù)人或所有公民的利益是什么，應(yīng)該包含哪些價(jià)值。后者則是從某種共同的社會(huì)價(jià)值來(lái)鑒定公共利益，揭示了公共利益的本質(zhì)所在。2004年赫爾大學(xué)（TheUniversityofHull）教授費(fèi)恩塔克（MikeFeintuck）博士從政府規(guī)制的角度出發(fā)，在評(píng)析了赫爾德的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上又增加了經(jīng)濟(jì)模式的公共利益觀（economicversionofthepublicinterest），認(rèn)為這種觀念就是自由市場(chǎng)主義者用經(jīng)濟(jì)學(xué)去解釋政治活動(dòng)和政府執(zhí)政行為，政府等公共部門(mén)的決策也具有經(jīng)濟(jì)人理性選擇的特征－謀求個(gè)人利益的最大化，而公共利益不過(guò)是個(gè)人利益的集聚而已（會(huì)受到市場(chǎng)力量的左右），同樣是運(yùn)用簡(jiǎn)單數(shù)量統(tǒng)計(jì)式鑒定模式來(lái)確定公共利益的[4]。費(fèi)恩塔克博士在對(duì)比了英美兩國(guó)政府對(duì)媒介和食品行業(yè)的規(guī)制之后，認(rèn)為現(xiàn)行規(guī)制政策越來(lái)越傾向于經(jīng)濟(jì)價(jià)值而將公民價(jià)值邊緣化、缺乏對(duì)共同價(jià)值（collectivevalue）的認(rèn)同、沒(méi)有建構(gòu)切實(shí)的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)那些被市場(chǎng)忽視的共同價(jià)值的規(guī)制體系。實(shí)際上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家所言的自由民主是由三個(gè)最基本的要素構(gòu)成的：資本和市場(chǎng)、個(gè)人自由和個(gè)人主義、共同價(jià)值。而前兩者與后者本來(lái)就是相互沖突的，即商業(yè)自由與共同價(jià)值等其他民主要素之間存在著內(nèi)在的、難以消減的抵牾與矛盾，同時(shí)也是相生相克、相互制衡的。但現(xiàn)在的問(wèn)題是自由這個(gè)要素（更準(zhǔn)確地說(shuō)是經(jīng)濟(jì)或商業(yè)的自由）越來(lái)越居于主導(dǎo)地位，而民主卻愈來(lái)愈趨于邊緣化[5]。因此，公共利益不能僅僅局限于商品價(jià)值，而應(yīng)是共同價(jià)值的體現(xiàn)[6]。

以上幾種說(shuō)法都是在探討公共利益的所在，也就是公共服務(wù)的對(duì)象是什么，是全體公民、大多數(shù)人、個(gè)人選擇，或是共同價(jià)值判斷。多數(shù)論、共同利益論和經(jīng)濟(jì)模式極易被政治、經(jīng)濟(jì)力量所左右，往往會(huì)使公共利益淪為一種名義上的空泛的概念，會(huì)出現(xiàn)多數(shù)人的霸權(quán)或暴政，而忽視了那些被邊緣化的少數(shù)人的利益，這兩種觀點(diǎn)還存在兩方面的缺陷：⑴忽視了后代人的利益，因兩者所顧及的就是當(dāng)代的全體公民或多數(shù)人的利益；⑵貌似價(jià)值中立，但實(shí)際上在現(xiàn)實(shí)中卻很難漠視特定的倫理道德價(jià)值對(duì)其的影響。而經(jīng)濟(jì)模式其實(shí)就是廢止論，是用市場(chǎng)邏輯來(lái)解構(gòu)公共利益。無(wú)論是在政界或是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，人都要追求自己利益的最大化，個(gè)人選擇會(huì)促使共同財(cái)富（generalwelfare）的最大化，因此，不存在除個(gè)人利益之外的任何共同利益，個(gè)人利益的總和就是公共利益，由此，公共服務(wù)就成了無(wú)源之水了。實(shí)際上，這就將商品價(jià)值置于至高無(wú)上的地位，甚至是唯一的價(jià)值，但在人類社會(huì)中還有許多非商品的價(jià)值。其實(shí)，探討公共利益這個(gè)概念的目的不是試圖給其下個(gè)明確且放之四海皆準(zhǔn)或一勞永逸的概念，而是要理清不同時(shí)期政府是如何鑒定公共利益和如何促使公共利益實(shí)現(xiàn)的，即基于什么樣的共同價(jià)值理念和采用何種公共服務(wù)供給的方式或手段。

近年來(lái)，著名的美國(guó)公共行政學(xué)者登哈特夫婦（JanetV.DenhardtandRobertB.Denhardt）從公共行政學(xué)的角度將探討公共利益的不同理論模式歸納為4種類型[7]：⒈規(guī)范論把公共利益視為一種政府決策的規(guī)范性道德和倫理標(biāo)準(zhǔn)，荷林（PendletonHerring）早在1936年就曾指出“公共利益就是指導(dǎo)行政官員執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)”[8]。雖然這種從公共利益功能（或作用）角度出發(fā)來(lái)定義的觀點(diǎn)至今在公共行政領(lǐng)域仍然是很重要的，但問(wèn)題在于這種標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵是什么？是行政官員自認(rèn)為的呢？還是每個(gè)公民都應(yīng)該受到平等的待遇呢？⒉廢止論認(rèn)為公共利益這個(gè)概念具有不可測(cè)量性，也并非是不可或缺的，而政策制定與分析的最佳角度應(yīng)是個(gè)人選擇，因此，公共利益的概念或理念是無(wú)用的、無(wú)意義的。實(shí)際上，這種觀點(diǎn)體現(xiàn)了自由市場(chǎng)主義的邏輯，認(rèn)為人都是理性的經(jīng)濟(jì)人，公共利益或公共政策不過(guò)是個(gè)人追求自身利益最大化的最終結(jié)果而已，因此，不存在任何超越自身利益的公共利益。⒊政治過(guò)程論是基于利益集團(tuán)或政黨能正確地代表公民利益這樣一種觀念（假設(shè)），認(rèn)為重要的不是公共利益的內(nèi)容而是實(shí)現(xiàn)方式，個(gè)人或作為整體的公民無(wú)法在政策形成過(guò)程中維護(hù)公共利益的，只有靠利益集團(tuán)或政黨才有可能表達(dá)自己的聲音，也就是說(shuō)，公共利益是通過(guò)各種利益集團(tuán)或政黨之間的博弈過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)的。此觀點(diǎn)其實(shí)漠視了公民這一個(gè)重要要素，這些代表們博弈的結(jié)果難道就是公共利益嗎？就是公民所需求的嗎？⒋與前三種觀點(diǎn)相比，首先，共同利益論肯定了任何社會(huì)都存在著諸如共享、關(guān)懷等公民所期望和認(rèn)同的共同價(jià)值，這些價(jià)值當(dāng)與自由市場(chǎng)所倡導(dǎo)的那些是一樣重要的（甚至更為重要）。因此，公共利益可以理解為一種對(duì)共同價(jià)值進(jìn)行討論的結(jié)果，而且是一個(gè)富有歧義性而又有價(jià)值的概念。其次，認(rèn)為公共利益源于自身利益，卻又高于（超越）自身利益，能促使人類實(shí)現(xiàn)“最高抱負(fù)和最深切的信仰”[9]。政府工作的焦點(diǎn)或公共政策要解決的核心問(wèn)題就是如何維護(hù)公共利益問(wèn)題。

如果從政府執(zhí)政行為變化來(lái)看，不同時(shí)期對(duì)公共利益及公共服務(wù)有著不同的思考。在資本主義初期，特別是從1776年亞當(dāng)·斯密發(fā)表了《國(guó)富論》以來(lái)，英國(guó)等西方資本主義國(guó)家信奉放任自由的自由市場(chǎng)主義，認(rèn)為解決公共和私人利益沖突的最好途徑就是市場(chǎng)，只有在個(gè)人利益最大化的基礎(chǔ)上才能促進(jìn)和保證公共利益[10]。到1887年美國(guó)學(xué)者伍德羅·威爾遜在《政治學(xué)季刊》發(fā)表了《行政學(xué)研究》一文，提出了政治與行政分離（政策制定與執(zhí)行分開(kāi)）的觀點(diǎn)，官僚制成為另一種解決公共利益問(wèn)題的手段，步入了公共行政學(xué)上所言的老公共行政時(shí)期。這時(shí)的公共利益是由官員（民選的政策制定者）來(lái)界定的，是從政治上加以界定并由法律來(lái)表達(dá)的，行政官員為公共利益服務(wù)的最好途徑就是能夠盡可能最有效率、最科學(xué)、最具政治中立性的方式執(zhí)法[11]，公共服務(wù)是由政府提供的。而20世紀(jì)80年代開(kāi)始的新公共管理運(yùn)動(dòng)卻把公民當(dāng)作顧客（消費(fèi)者），把政府當(dāng)作市場(chǎng)，認(rèn)為決策最恰當(dāng)和首要的基礎(chǔ)就是個(gè)人利益，公共利益就被邊緣化了，大有廢止公共利益之勢(shì)。正如提出企業(yè)家政府理論的美國(guó)學(xué)者奧斯本和蓋布勒所言，政府的宗旨是滿足消費(fèi)者的需要，行政人員當(dāng)采用市場(chǎng)手段來(lái)從事行政管理工作，政府應(yīng)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)改善公共服務(wù)[12]，由此英美國(guó)家開(kāi)啟了公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革浪潮。但這樣一來(lái)公共利益實(shí)際上就成了個(gè)人在市場(chǎng)做出選擇后的一種副產(chǎn)品，代表著個(gè)人利益的聚合。因此這種模式就“沒(méi)有為我們提供任何談?wù)撊藗內(nèi)绾尉凸怖娴脑妇盎蛏鐓^(qū)的本質(zhì)而奮斗的途徑”，但這些恰恰是“構(gòu)成政策選擇基礎(chǔ)的真正重要的政治問(wèn)題”[13]。漠視了公共利益完全用自由市場(chǎng)邏輯來(lái)處理政治社會(huì)問(wèn)題是非常危險(xiǎn)的，也會(huì)產(chǎn)生很深遠(yuǎn)的危害。實(shí)際上，早在新公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)端之時(shí)，就有許多學(xué)者對(duì)這種皈依亞當(dāng)·斯密的市場(chǎng)原教旨主義進(jìn)行了反思，比如，米勒（TrudiMiller）就曾說(shuō)過(guò)，伴隨著對(duì)市場(chǎng)選擇模式和多元政治模式的青睞，否定公共利益概念將對(duì)民主治理和公共行政領(lǐng)域帶來(lái)深遠(yuǎn)的破壞，而民主政體的功能之一就是就矯正資本主義的市場(chǎng)失靈（缺陷）[14]，此后又有?？怂埂⑸澈仗氐榷紝?duì)新公共行政的價(jià)值觀提出了疑義[15]。而以美國(guó)著名公共行政學(xué)家登哈特為代表的一批學(xué)者在批判和反思的基礎(chǔ)上創(chuàng)建了新公共服務(wù)理論，在2003年出版的《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》一書(shū)中對(duì)新公共管理理論的核心－企業(yè)家政府理論的缺陷進(jìn)行了深入的分析與批駁，系統(tǒng)地闡述了新公共服務(wù)的理念。認(rèn)為公民對(duì)政府的信任和信心是建立在政策關(guān)注的焦點(diǎn)是公共利益，進(jìn)一步講，政府的目標(biāo)不同于企業(yè)，實(shí)現(xiàn)公共利益是其存在的主要理由之一。而且公共利益也不是某種只是因?yàn)楣駛€(gè)人的選擇、組織程序和選舉政治之間的相互作用而發(fā)生的事情，也不是個(gè)人自我利益的簡(jiǎn)單聚合，而是符合民主規(guī)范和正義、公正與公平的共同價(jià)值觀。同時(shí)這并不意味著公共行政官員就可以成為公共利益的單獨(dú)主宰者，而應(yīng)被視為一個(gè)包括公民、團(tuán)體、民選代表以及其他機(jī)構(gòu)在內(nèi)的更大治理系統(tǒng)中的關(guān)鍵角色，公共利益最好被視為社區(qū)對(duì)話和參與的一個(gè)過(guò)程，是就共同價(jià)值進(jìn)行對(duì)話的結(jié)果[16]。

2廣播電視公共服務(wù)、體制及政策安排

一般認(rèn)為世界上主要有三種廣播電視體制，即以美國(guó)為代表的商業(yè)體制、以英國(guó)為代表的公共體制和前蘇聯(lián)的國(guó)家體制。自上個(gè)世紀(jì)80年代末以來(lái)，關(guān)于體制問(wèn)題爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要集中在前兩者，而且美國(guó)的商業(yè)體制因其成熟而有效的商業(yè)運(yùn)作與最大的節(jié)目出口量，在全世界范圍內(nèi)居于主導(dǎo)地位，成為許多其他國(guó)家效仿的對(duì)象與標(biāo)準(zhǔn)，甚至被認(rèn)為是自由民主國(guó)家最適宜的體制。其實(shí)這與上文所論的新公共管理運(yùn)動(dòng)及其公共政策理論是一脈相承的，都是自由市場(chǎng)邏輯的產(chǎn)物。但實(shí)際上，以英國(guó)為代表的公共廣播電視體制并未像自由市場(chǎng)主義者所預(yù)言的那樣要消亡了，在西歐、加拿大、奧地利和日本等地區(qū)和國(guó)家的公共廣播電視體制仍在不斷發(fā)展中，公共廣播電視體制所遵循的多樣性、多元性及普適性價(jià)值理念等在商業(yè)化盛行時(shí)代顯得越來(lái)越重要和富有價(jià)值。

實(shí)際上，商業(yè)與公共體制之爭(zhēng)集中體現(xiàn)在廣電產(chǎn)品與服務(wù)的產(chǎn)供組合關(guān)系上，涉及到4種權(quán)力的分配：一是由誰(shuí)決定生產(chǎn)什么和生產(chǎn)多少；二是由誰(shuí)決定生產(chǎn)所需資源的數(shù)量及其籌集方式；三是由誰(shuí)負(fù)責(zé)組織提供；四是由誰(shuí)負(fù)責(zé)監(jiān)督生產(chǎn)的效率、數(shù)量和質(zhì)量。目前對(duì)這些權(quán)力分配或者產(chǎn)供組合模式的認(rèn)識(shí)不外乎三種角度，即由市場(chǎng)、政府和非政府組織來(lái)主導(dǎo)。市場(chǎng)模式產(chǎn)供組合關(guān)系是由商家、消費(fèi)者之間的供需關(guān)系和市場(chǎng)規(guī)制決定的，但逐利是市場(chǎng)的本性，所提供的產(chǎn)品與服務(wù)是可以增值的、排他的、非外部性的以及供需信息是基本對(duì)稱的[17]。因此，市場(chǎng)往往不會(huì)或少量提供那些具有非排他性、外部性等符合公共利益的產(chǎn)品與服務(wù)，出現(xiàn)市場(chǎng)供給失靈或匱乏以及多元性和豐富性的喪失。這是市場(chǎng)體制本身固有的弊病與缺陷，由此政府通過(guò)公共政策來(lái)匡正市場(chǎng)失靈，出現(xiàn)政府主導(dǎo)模式，但政府又極易傾向于維護(hù)自己及其利益集團(tuán)的利益，會(huì)導(dǎo)致效率下降和偏離公共服務(wù)的準(zhǔn)則?；谑袌?chǎng)與政府主導(dǎo)固有的缺陷，非政府組織體制應(yīng)運(yùn)而生，而且被認(rèn)為是廣播電視產(chǎn)供組合的合適模式，但這種模式又會(huì)囿于其組織自身的價(jià)值偏好，忽視整個(gè)社會(huì)的需求，其收入來(lái)源又很不穩(wěn)定，同樣難以擺脫市場(chǎng)與政府的左右。英國(guó)公共廣播電視當(dāng)屬于最后一種，BBC從成立之初就是一種獨(dú)立于政府和商業(yè)力量的機(jī)構(gòu)，而且執(zhí)照費(fèi)確保了BBC資金來(lái)源的穩(wěn)定，不過(guò)BBC也存在著為誰(shuí)的利益而服務(wù)的問(wèn)題，這也是從2004年彭斯專家小組到2006年白皮書(shū)要改革BBC自我規(guī)制模式的目的所在?？偟膩?lái)說(shuō)，現(xiàn)行體制都存在著自身的缺陷與矛盾，因此，任何企圖偏執(zhí)一隅政策安排在當(dāng)今復(fù)雜多變的時(shí)代都難以有效地解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也會(huì)孳生許多難以消減的矛盾，合理而有效的廣播電視體制與政策當(dāng)是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治力量博弈和商討的結(jié)果，體現(xiàn)為以共同價(jià)值為基礎(chǔ)的公共利益。

其實(shí)，從20世紀(jì)80年代以來(lái)，大多數(shù)西歐國(guó)家的廣播電視體制已逐漸由單一走向混合模式。單一的公共體制（單一的執(zhí)照費(fèi)收入）經(jīng)過(guò)公共體制（混合收入模式）逐漸變成了公共與商業(yè)并行的雙軌制（dualsystem）（表1）?？梢?jiàn)，雙軌制是大多數(shù)西歐國(guó)家廣播電視體制發(fā)展的趨勢(shì)，這一方面可以確保最大限度地滿足公共利益和整個(gè)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，另一方面也能促使競(jìng)爭(zhēng)、提高效率，形成相互補(bǔ)充和制衡的產(chǎn)業(yè)格局。

體制198019901997

公共廣電體制

單一的執(zhí)照費(fèi)比利時(shí)、丹麥、

挪威、瑞典

公共廣電體制

混合收入模式奧地利、芬蘭、法國(guó)、

德國(guó)、希臘、冰島、

荷蘭、葡萄牙、瑞士、

西班牙奧地利、丹麥、冰島、

荷蘭、葡萄牙、瑞士、

愛(ài)爾蘭

奧地利、愛(ài)爾蘭、瑞士

雙軌制意大利、英國(guó)比利時(shí)、芬蘭、法國(guó)、

德國(guó)、希臘、意大利、

挪威、西班牙、英國(guó)

比利時(shí)、芬蘭、丹麥、

法國(guó)、德國(guó)、希臘、

冰島、意大利、西班牙、

挪威、荷蘭、瑞典、英國(guó)

商業(yè)體制

廣告收入盧森堡盧森堡盧森堡

表1西歐各國(guó)廣播電視體制演變[18]

具體到廣播電視而言，這些理論是圍繞兩條主線展開(kāi)討論的：一是公共廣播電視的存留等問(wèn)題，二是媒介控制問(wèn)題。英國(guó)廣播電視業(yè)具有公共服務(wù)的傳統(tǒng)，在新的形勢(shì)下卻受到了置疑與沖擊，形成了第一條主線，即圍繞公共廣播電視傳統(tǒng)存在的問(wèn)題而展開(kāi)的自由市場(chǎng)和公共服務(wù)之爭(zhēng)。市場(chǎng)自由主義一派認(rèn)為以BBC為首的公共廣播電視體系實(shí)際上是被一些精英所左右，同時(shí)也難免受政府壓力的影響，而且還有現(xiàn)行的治理方式官僚化等問(wèn)題。因此，公共廣播電視實(shí)際上不是為消費(fèi)者服務(wù)的，而真正的公共服務(wù)就是在一個(gè)沒(méi)有扭曲的市場(chǎng)中由充分競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的，媒介政策的核心目的就是促使媒介競(jìng)爭(zhēng)或建構(gòu)一個(gè)有利于充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。這一派的自由市場(chǎng)理論倡導(dǎo)放松規(guī)制，解除官僚制的影響，讓消費(fèi)者自由地選擇。而社會(huì)市場(chǎng)理論、媒介發(fā)展理論和市場(chǎng)多元化理論則都是基于肯定自由市場(chǎng)邏輯并試圖匡正市場(chǎng)失靈，以維護(hù)公共利益。社會(huì)市場(chǎng)理論將強(qiáng)烈的自由市場(chǎng)取向與加強(qiáng)政府規(guī)制融為一體，認(rèn)為市場(chǎng)是媒介組織存在與構(gòu)建良性產(chǎn)業(yè)格局的最好方式，但基于公共利益的政府規(guī)制必不可少；市場(chǎng)多元化理論試圖通過(guò)政府補(bǔ)貼等方式來(lái)扶持弱勢(shì)媒介機(jī)構(gòu)，以促使媒介的多樣化和多元化；媒介發(fā)展理論則是基于保護(hù)整個(gè)歐洲公民的認(rèn)同感，遏制美國(guó)媒介產(chǎn)品的壟斷，主張政府推動(dòng)技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用和貿(mào)易保護(hù)主義。而公共服務(wù)一派則認(rèn)為媒介關(guān)注的不應(yīng)只是滿足消費(fèi)者需求，而應(yīng)是社會(huì)需求，應(yīng)當(dāng)建立完全獨(dú)立于政府、商業(yè)的新公共服務(wù)模式。尤其在越來(lái)越私有化趨勢(shì)下，公共廣播電視在服務(wù)民主需求、提供富有文化價(jià)值的內(nèi)容和促進(jìn)社會(huì)凝聚具有不可替代的地位與作用，這是公共服務(wù)理論的核心理念。而以威廉姆斯和基恩（RaymondWilliams和JohnKeane）為代表的激進(jìn)理論者則認(rèn)為當(dāng)建構(gòu)非市場(chǎng)、非國(guó)家的媒介機(jī)構(gòu)（non-market-non-stateinstitutions），并依據(jù)不同的受眾和服務(wù)去規(guī)制市場(chǎng)。爭(zhēng)論的第二條主線是關(guān)乎到媒介控制問(wèn)題，主張家長(zhǎng)主義媒介法的實(shí)際上就是贊成政府基于防止色情、暴力內(nèi)容和保護(hù)隱私權(quán)對(duì)媒介進(jìn)行干預(yù)，而推崇自由主義媒介法的正好持相反的看法，認(rèn)為應(yīng)減少控制與檢查，呼吁媒介與言論自由，其實(shí)這不過(guò)是自由市場(chǎng)觀點(diǎn)的另一個(gè)版本而已，這種自由意志觀極易淪為商業(yè)媒介巨子的自由而非公民的自由。這些爭(zhēng)論其實(shí)體現(xiàn)出，在自由市場(chǎng)邏輯主導(dǎo)下的復(fù)雜而多變的媒介市場(chǎng)格局中，媒介政策將如何平衡政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益集團(tuán)間的關(guān)系，當(dāng)塑造怎樣的公共利益觀和如何保護(hù)之。這期間主要的沖突就是自由市場(chǎng)價(jià)值觀與公共服務(wù)價(jià)值觀之間的交鋒，實(shí)際上在許多情況下這些理論又是混雜在一起的。

總之，我們歸納出以下幾點(diǎn)看法：首先，盡管自由市場(chǎng)所帶來(lái)的沖擊與影響是巨大的，但是，英國(guó)廣播電視公共服務(wù)傳統(tǒng)與公共體制自身也在不斷地發(fā)展之中，其政策變遷是一種漸變的過(guò)程。無(wú)論如何變化，獨(dú)立于政府與商業(yè)是其本質(zhì)屬性與準(zhǔn)則，而這種獨(dú)立又體現(xiàn)為一種非政治化的、公民參與和多種利益集團(tuán)的共同協(xié)商與平衡。其次，盡管上述關(guān)于媒介政策的討論有相對(duì)明確的分野，即自由市場(chǎng)與公共服務(wù)兩派，在許多現(xiàn)實(shí)情況下，自由市場(chǎng)與公共服務(wù)政策卻是相互交織的和相互依存的，并非相互隔絕、涇渭分明。這是因?yàn)楫?dāng)今極少有非公即私的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)制度，很多都是具有私有或共有特征的混合制度。比如，競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)是典型的私有制度的象征，而一旦一個(gè)有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)建構(gòu)了，個(gè)人無(wú)論對(duì)其建設(shè)和維護(hù)是否支付費(fèi)用都可以自由使用。同樣，任何市場(chǎng)如果沒(méi)有各種公共制度的支持，是難以維系下去的[19]。再次，在當(dāng)今世界媒介市場(chǎng)格局下，廣播電視產(chǎn)品與服務(wù)的產(chǎn)供組合方式都不可能是單一的，即無(wú)論是傳統(tǒng)的自由市場(chǎng)體制，還是公共體制，乃至國(guó)家體制都不是解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和提供服務(wù)的唯一方案。由此廣播電視政策也不應(yīng)只是囿于一隅，應(yīng)是政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多種力量博弈的結(jié)果，關(guān)注的核心當(dāng)是由誰(shuí)來(lái)決策以及如何組織各種與媒介有關(guān)的活動(dòng)與行為。最后，媒介政策的變遷實(shí)際上是一種有關(guān)公共價(jià)值理念的變化歷程，或者說(shuō)以意識(shí)形態(tài)為核心的價(jià)值理念體系是媒介政策變遷的重要根由。

3英國(guó)廣播電視公共服務(wù)的理念與實(shí)踐

3.1BBC的公共服務(wù)理念

成立于1922年的BBC原本是一家由許多無(wú)線電制造商和財(cái)團(tuán)共同投資的、旨在獲取商業(yè)利潤(rùn)的公司，即英國(guó)廣播公司（BritishBroadcastingCompany），由郵政局（thePostOffice）負(fù)責(zé)管理，其收入主要來(lái)源于收音機(jī)稅收和執(zhí)照費(fèi)（licensefee），但是處于草創(chuàng)階段的BBC在收入來(lái)源、管理與盈利模式上都存在著許多問(wèn)題。為此，當(dāng)時(shí)的郵政局于1923年組建了以賽克斯為首的獨(dú)立委員會(huì)（SykesCommittee）對(duì)公司的財(cái)政狀況等問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究并了報(bào)告，兩年半后克勞福德委員會(huì)（CrawfordCommittee）也了有關(guān)BBC發(fā)展?fàn)顩r的調(diào)研報(bào)告?；诖?，于1927年BBC改組并獲得皇家憲章，即改名為theBritishBroadcastingCorporation，company和corporation雖然一字之差，但公司的性質(zhì)則發(fā)生了本質(zhì)上的轉(zhuǎn)變：由商業(yè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣补?，成為壟斷性質(zhì)的公共公司（publicservicecorporation），其最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是理事會(huì)，是公民的信托，直接授命于皇家行使其職能，力求獨(dú)立于政府；公司的資金來(lái)源于公民繳納的執(zhí)照費(fèi)，以保證其不受商業(yè)力量的左右，其宗旨是最大限度地為所有公民提供信息、教育和娛樂(lè)服務(wù)。那么這些公共服務(wù)應(yīng)該包括什么呢？BBC首任總裁瑞斯認(rèn)為大眾不知道真正需要什么，知道想要什么的人是很少的，而知道需要什么的人就更少了因此，BBC提供公民應(yīng)該需要的，而非其想要的，把人類最優(yōu)秀的知識(shí)、創(chuàng)造和成就傳播給盡可能多的英國(guó)公民[20]。由此，我們可以歸納出BBC的基本公共服務(wù)理念：一是從服務(wù)范圍和宗旨上而言的普適性；二是治理模式和組織結(jié)構(gòu)上的獨(dú)立性，以免受商業(yè)和政治權(quán)力的左右；三是服務(wù)提供上的高質(zhì)量化，不是迎合受眾或公民的需求，而是提供精英階層認(rèn)為是無(wú)害而有價(jià)值的內(nèi)容和服務(wù)。

3.2BBC公共服務(wù)理念的發(fā)展

從1927年開(kāi)始長(zhǎng)期以來(lái)英國(guó)公共廣播組織與管理結(jié)構(gòu)有3大基本原則，即壟斷、執(zhí)照費(fèi)模式和獨(dú)立的公共管理機(jī)構(gòu)[21]。直到1951年勞埃德（SelwynLloyd）發(fā)表了少數(shù)派報(bào)告（MinorityReport）[22]明確反對(duì)BBC繼續(xù)壟斷英國(guó)廣播電視業(yè)。此后，當(dāng)時(shí)的保守黨政府于1951年和1952年了兩份白皮書(shū)，旨在結(jié)束B(niǎo)BC的壟斷地位、成立商業(yè)電視臺(tái)，到1954年7月電視法案（TheTelevisionAct1954）出臺(tái)，英國(guó)首家商業(yè)電視網(wǎng)－獨(dú)立電視臺(tái)ITV正式建立，并于1955年9月開(kāi)播，英國(guó)廣播電視業(yè)由BBC壟斷的格局被打破了。不過(guò)，從政策安排上來(lái)看，ITV除了采用商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式之外，無(wú)論是在治理結(jié)構(gòu)還是在服務(wù)宗旨上幾乎都是BBC的一種翻版。[23]盡管ITV在成立之初秉承了公共服務(wù)的傳統(tǒng)，但是商業(yè)機(jī)構(gòu)最大和本質(zhì)的目的是獲取高額利潤(rùn)，其節(jié)目制作的主要意圖是為廣告商制造受眾。為此，1960年6月皮金頓委員會(huì)（PilkingtonCommittee）對(duì)整個(gè)英國(guó)廣電產(chǎn)業(yè)格局與節(jié)目?jī)?nèi)容發(fā)展趨向等問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)研，于1962年6月發(fā)表的調(diào)研報(bào)告批駁了ITV所倡導(dǎo)的“公眾所需即我們所要提供”的觀念，認(rèn)為這不過(guò)是一種假民主和假象而已，只是把公眾當(dāng)作大量的同質(zhì)化的受眾看待而已，這無(wú)疑低估了公眾的品味、導(dǎo)致低俗化。1963年政府出臺(tái)的電視法案采納了該報(bào)告的建議，強(qiáng)化ITV為公共利益服務(wù)的職責(zé)。自皮金頓報(bào)告發(fā)表，特別是娛樂(lè)性的BBC2開(kāi)播以來(lái)，BBC和ITV的競(jìng)爭(zhēng)步入了平穩(wěn)時(shí)期，雙方互相影響，卻又互相依存，步入了雙頭寡居時(shí)期。這種雙方相安無(wú)事的格局到20世紀(jì)70年代就引起了人們愈來(lái)愈多的不滿，一方面這兩個(gè)壟斷機(jī)構(gòu)變得越來(lái)越保守和自負(fù)、越來(lái)越迷戀于謀求和保護(hù)自己的利益，從而阻礙了創(chuàng)新能力的進(jìn)一步提高與富有創(chuàng)意和藝術(shù)性產(chǎn)品的供給，未能很好地反映日漸多元化英國(guó)社會(huì)文化，另一方面，各黨派政治人士、研究機(jī)構(gòu)、學(xué)者等對(duì)當(dāng)時(shí)電視節(jié)目?jī)?nèi)容存在的問(wèn)題和公共責(zé)任感不強(qiáng)等提出了許多批判意見(jiàn)。[24]此外，隨著格林內(nèi)達(dá)媒介公司（GranadaMedia）等節(jié)目制作公司的發(fā)展，對(duì)節(jié)目制作獨(dú)立性的要求也日漸高漲。為此，經(jīng)過(guò)近3年的調(diào)研，安南委員會(huì)（AnnanCommittee）于1977年2月發(fā)表了關(guān)于英國(guó)廣電業(yè)未來(lái)發(fā)展的報(bào)告（ReportoftheCommitteeonthefutureofbroadcasting）。其核心目的和內(nèi)容有以下3個(gè)方面：一是維護(hù)英國(guó)廣播電視公共服務(wù)的傳統(tǒng)，廣電業(yè)的管理應(yīng)由獨(dú)立的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這些機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于政府，從維護(hù)公共利益的角度出發(fā)對(duì)節(jié)目?jī)?nèi)容負(fù)責(zé)。二是要促進(jìn)廣播電視業(yè)的多樣性和多元化，打破雙頭寡居的格局，建議成立一個(gè)實(shí)行商業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式的公共服務(wù)電視頻道，即C4（于1982年成立）。三是要保證廣電機(jī)構(gòu)編輯的獨(dú)立性，免受政治、既得利益集團(tuán)的左右?？梢?jiàn)，在安南委員會(huì)看來(lái)，為公共利益服務(wù)是英國(guó)廣播電視業(yè)的基本和重要職能，進(jìn)一步拓展了瑞斯所提倡的為全體公民提供信息、教育和娛樂(lè)服務(wù)的信條，即延伸公民的利益范圍，為公民提供更多的選擇和服務(wù)，也就是報(bào)告中所言的豐富性（enrichment）。這意味著公共利益不再僅僅是將公民作為一種同質(zhì)性的大眾來(lái)看待，而是要滿足不同群體和個(gè)人的多種文化需求，為此在政策安排上就要促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)主體的多元化，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)容的規(guī)制。

總的說(shuō)來(lái)，從賽克斯報(bào)告到安南報(bào)告，由BBC壟斷到雙頭寡居，BBC的公共服務(wù)理念以及英國(guó)公共廣播電視傳統(tǒng)得以形成、發(fā)展、傳承。當(dāng)然在不同的時(shí)期政策安排上表現(xiàn)是不同的：⑴在英國(guó)廣播電視發(fā)展初期，采取皇家憲章、執(zhí)照契約與執(zhí)照費(fèi)收入模式使得BBC免受政治和商業(yè)力量的干預(yù)，保證了BBC的獨(dú)立性，而壟斷的形式促使廣電技術(shù)有效推廣與資源的整合以及最大限度地滿足公共利益。⑵處于競(jìng)爭(zhēng)格局中的BBC和ITV皆負(fù)有公共責(zé)任，這不僅能確保大量本土節(jié)目?jī)?nèi)容的高質(zhì)量化，而且也可以促使產(chǎn)業(yè)格局的平衡與節(jié)目?jī)?nèi)容的豐富，以滿足公民多樣化需求，即多樣性。

3.3皮考克報(bào)告與公共服務(wù)的市場(chǎng)化

1979年撒切爾夫人開(kāi)始入主唐寧街10號(hào)，在她長(zhǎng)達(dá)11年的執(zhí)政歷程中，大力推行私有化和市場(chǎng)化改革，實(shí)行放松規(guī)制等自由市場(chǎng)主義經(jīng)濟(jì)政策，從而開(kāi)啟和形成了英國(guó)歷史上的撒切爾時(shí)代。其后的梅杰政府、布萊爾政府也基本延續(xù)了這種市場(chǎng)自由主義的政策理念。由此，英國(guó)廣播電視公共服務(wù)理念，乃至整個(gè)媒介政策也發(fā)生了很大的變革，其中發(fā)表于1986年的皮考克報(bào)告極具代表性，可以說(shuō)是英國(guó)廣播電視政策史上的一個(gè)里程碑，其后政府出臺(tái)的1990年廣電法案、1994年廣電白皮書(shū)等幾乎都成了這個(gè)報(bào)告的克隆版和繼承者，以至于此后的英國(guó)廣播電視政策變遷歷程被稱之為后皮考克時(shí)代（post－peacock）。

于1986年5月的皮考克報(bào)告基本上維護(hù)了現(xiàn)存公共廣播電視的格局，對(duì)BBC賴以生存的資金模式和治理結(jié)構(gòu)并未給予全面否定。不過(guò)在肯定的同時(shí)，也指出了公共廣播電視現(xiàn)存的許多問(wèn)題。一是BBC和ITV缺乏消費(fèi)者至上的市場(chǎng)理念，而且由于BBC依賴于公共資金與政府的規(guī)制管理，現(xiàn)存的管理與組織結(jié)構(gòu)模式就很難避免政治以及其他特殊利益團(tuán)體的左右。二是公共廣播電視組織結(jié)構(gòu)本身存在難以克服的弊端，即對(duì)成本的控制和效率的追求都不及市場(chǎng)。基于此，皮考克報(bào)告認(rèn)為，英國(guó)廣電業(yè)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向高度發(fā)展的基于消費(fèi)者至上的市場(chǎng)體制，這就要認(rèn)識(shí)到觀眾和聽(tīng)眾等完全可以根據(jù)自己的利益與喜好做出自己的最佳選擇，也就是說(shuō)通過(guò)自由購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)滿足其需求。同時(shí)，一個(gè)理想的市場(chǎng)應(yīng)是為所有節(jié)目制作商提供自由進(jìn)入的機(jī)會(huì)，而流通體系則應(yīng)能承載足夠量的節(jié)目?jī)?nèi)容、諸如按次計(jì)費(fèi)（pay-per-view）等功能。當(dāng)然這種轉(zhuǎn)型需要一個(gè)過(guò)程，在政策安排上至少要經(jīng)歷三個(gè)階段：在第一個(gè)階段BBC仍舊延續(xù)執(zhí)照費(fèi)的收入模式，到第二階段要逐步實(shí)現(xiàn)節(jié)目或服務(wù)訂購(gòu)費(fèi)（subscription）代替執(zhí)照費(fèi)模式，直至第三個(gè)階段才能實(shí)現(xiàn)全面市場(chǎng)體制，建構(gòu)具有多種頻道和流通渠道以及多元化的收入與付費(fèi)方式的廣播電視市場(chǎng)運(yùn)行體系。這是這個(gè)報(bào)告的核心理念，也是對(duì)公共廣播電視乃至整個(gè)廣電業(yè)沖擊最大的，可以說(shuō)是完全改變了英國(guó)公共廣播電視傳統(tǒng)，即由公民至上轉(zhuǎn)向消費(fèi)者至上，由關(guān)注公共利益轉(zhuǎn)向關(guān)注個(gè)人利益，這是一種政策理論基礎(chǔ)和價(jià)值理念的根本轉(zhuǎn)型。進(jìn)一步講，在皮考克委員會(huì)看來(lái)，英國(guó)廣電政策最基本的目的就是增強(qiáng)消費(fèi)者選擇的自由和促使節(jié)目制作商為公眾提供更多的、豐富的節(jié)目?jī)?nèi)容，向消費(fèi)者至上的市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)變應(yīng)是英國(guó)廣播電視發(fā)展的趨向。

此后，1992年英國(guó)國(guó)家遺產(chǎn)部的題為“BBC和公共廣播電視的未來(lái)”白皮書(shū)闡釋了面對(duì)頻率頻譜資源不再稀缺與流通渠道多樣化的時(shí)代公共廣播電視應(yīng)當(dāng)具有的目標(biāo)，其實(shí)就是指出了公共廣播電視應(yīng)具有的新理念和提供符合時(shí)代特點(diǎn)的節(jié)目與服務(wù)。在白皮書(shū)所羅列的8個(gè)目標(biāo)中，除了提高質(zhì)量、保證編輯獨(dú)立性、滿足所有國(guó)民多種需求的節(jié)目與服務(wù)的普適性以及提高民族認(rèn)同感之外，其他3條均是對(duì)皮考克報(bào)告的消費(fèi)者至上理念的進(jìn)一步闡釋。首先就是要以受眾為中心，受眾的利益要高于廣電機(jī)構(gòu)、廣告商、政黨等任何利益團(tuán)體。其次是多樣性和選擇問(wèn)題，公共廣播電視應(yīng)重在提供多種多樣的信息和教育節(jié)目?jī)?nèi)容，而適當(dāng)減少娛樂(lè)性節(jié)目，但實(shí)際上這與普適性是相互沖突的。最后是提高效率，以充分實(shí)現(xiàn)公共資金（執(zhí)照費(fèi)）的價(jià)值。

總的來(lái)說(shuō)，自皮考克報(bào)告以來(lái)，英國(guó)廣播電視公共服務(wù)的價(jià)值理念發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)廣播電視傳統(tǒng)也受到了前所未有的沖擊，商業(yè)價(jià)值超越了文化價(jià)值，公民自由選擇的理念取代了被動(dòng)告知、受教育和娛樂(lè)的傳統(tǒng)觀念。

3.4廣播電視公共服務(wù)內(nèi)涵的變化

皮考克報(bào)告使得英國(guó)廣播電視公共服務(wù)的價(jià)值理念發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，而1999年的戴維斯報(bào)告、2000年政府白皮書(shū)以及2003年傳播法案則賦予了英國(guó)廣播電視公共服務(wù)新的內(nèi)涵與構(gòu)建了新的治理結(jié)構(gòu)。

戴維斯報(bào)告承襲了皮考克委員會(huì)的觀點(diǎn)，認(rèn)為在沒(méi)有確定BBC在新時(shí)代下的服務(wù)目標(biāo)和范圍時(shí)，就無(wú)法討論其資金來(lái)源等問(wèn)題，其實(shí)這關(guān)乎到在頻率頻譜資源不再稀缺的時(shí)代如何界定公共廣播電視的問(wèn)題。進(jìn)一步講，就是公共廣播電視在融合了提高創(chuàng)造力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力雙重壓力的復(fù)合廣電生態(tài)環(huán)境下如何實(shí)現(xiàn)為公共利益服務(wù)的問(wèn)題。首先，現(xiàn)階段英國(guó)社會(huì)普遍認(rèn)為公共廣播電視至少具備3個(gè)基本原則[25]：一是作為公共廣播電視機(jī)構(gòu)的BBC所提供的產(chǎn)品與服務(wù)不可能全部都是屬于公共服務(wù)的，而其他機(jī)構(gòu)也不是完全就不提供此類服務(wù)，但BBC所提供的絕大部分節(jié)目?jī)?nèi)容與服務(wù)應(yīng)是符合公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的，而且這也正是商業(yè)機(jī)構(gòu)絕對(duì)不肯提供的；二是全球化和數(shù)字化促使了媒介公司產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，這會(huì)導(dǎo)致新的壟斷，而受眾群卻日趨分化，這樣一來(lái)就會(huì)造成市場(chǎng)失靈，公共廣播電視正是起到匡正市場(chǎng)失靈，提供私人機(jī)構(gòu)所不愿供給的信息、教育和娛樂(lè)；三是多年來(lái)ITV和C4成功地提供了公共服務(wù)，說(shuō)明廣播電視公共服務(wù)也可以通過(guò)私人領(lǐng)域來(lái)實(shí)現(xiàn)。這意味著：⑴BBC等公共廣播電視在數(shù)字時(shí)代仍居于重要的地位，甚至更為重要的地位。2000年政府白皮書(shū)也明確闡釋了這一點(diǎn)，認(rèn)為迄今為止公共廣播電視是滿足英國(guó)公民所需和供給原創(chuàng)節(jié)目的最佳途徑，而且公共廣播電視能考慮到全英公民的利益、可以消除因所有權(quán)集中而造成的多樣化缺失等問(wèn)題、體現(xiàn)具有強(qiáng)有力文化的合理性[26]。⑵無(wú)論是戴維斯報(bào)告還是2000年政府白皮書(shū)都認(rèn)為，盡管公共廣播電視在英國(guó)有著舉足輕重的地位，但為了實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，現(xiàn)行資金模式和產(chǎn)業(yè)格局必須進(jìn)行改革與調(diào)整，可以通過(guò)執(zhí)照費(fèi)、廣告費(fèi)與多元化產(chǎn)供主體等來(lái)為用戶提供大眾化、高質(zhì)量和多樣化的英國(guó)原創(chuàng)節(jié)目?jī)?nèi)容。也就是說(shuō)在頻譜頻率資源稀缺時(shí)代為了公共利益而采用單一的執(zhí)照費(fèi)和壟斷運(yùn)營(yíng)的模式，而在此類資源不再稀缺的時(shí)代，就當(dāng)拓展資金來(lái)源和建構(gòu)多元化的公共廣播電視體系，進(jìn)而形成公共、商業(yè)性的公共和純粹商業(yè)廣電公司相互競(jìng)爭(zhēng)、相互制衡、競(jìng)爭(zhēng)和質(zhì)量并舉的良性格局。進(jìn)一步講，英國(guó)公共廣播電視的內(nèi)涵擴(kuò)大了，除了BBC是純粹的公共廣播電視機(jī)構(gòu)之外，肩負(fù)著公共服務(wù)責(zé)任的ITV、C4和C5都屬于公共電視的范疇?？梢?jiàn)，從戴維斯報(bào)告始，談及英國(guó)公共廣播電視不再僅僅是BBC，而是囊括了純公共廣電公司和商業(yè)模式的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括BBC、S4C（SianelPedwarCymru或ChannelFourWales)與C4、ITV及C5[27]。

2000年白皮書(shū)提出建立統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)Ofcom和三層治理結(jié)構(gòu)，2003年傳播法案將此確定下來(lái)，并詳細(xì)地規(guī)定了Ofcom的職能以及三層治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵[28]。三層結(jié)構(gòu)是一種對(duì)不同性質(zhì)和職能的廣電機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類規(guī)制的治理結(jié)構(gòu)，第一層是針對(duì)所有廣電機(jī)構(gòu)的，包括內(nèi)容制作的最低標(biāo)準(zhǔn)、廣告和贊助的規(guī)制、客觀公正準(zhǔn)確的新聞標(biāo)準(zhǔn)和歐共體有關(guān)電視臺(tái)的配額制度等；第二、三層都是針對(duì)公共廣播電視的，前者由Ofcom負(fù)責(zé)，確保可量化的公共服務(wù)。比如，獨(dú)立制作和原創(chuàng)節(jié)目的配額、完成地方性節(jié)目的目標(biāo)等，后者是指公共廣電公司根據(jù)有關(guān)法律對(duì)無(wú)法量化的定性的東西進(jìn)行自律。具體而言，各個(gè)機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)職能和受規(guī)制的程度是不同的，BBC是公共服務(wù)的主體，面向全英公民提供具有普適性、多樣性和獨(dú)創(chuàng)性的節(jié)目?jī)?nèi)容與服務(wù)，對(duì)其的管理更多地是體現(xiàn)為通過(guò)理事會(huì)進(jìn)行自我規(guī)制，涉及到皇家憲章和執(zhí)照契約的有關(guān)規(guī)定、保持其獨(dú)立于政治和編輯獨(dú)立性等，Ofcom主要規(guī)制BBC的商業(yè)行為；S4C也是由其理事會(huì)進(jìn)行自我規(guī)制，核心任務(wù)是提供威爾士語(yǔ)節(jié)目?jī)?nèi)容；C4、ITV和C5是由Ofcom來(lái)規(guī)制和管理的，C4主要服務(wù)于小眾和邊緣化的群體，主要播放獨(dú)立節(jié)目制作公司的節(jié)目?jī)?nèi)容，是非贏利的商業(yè)公共廣電公司。戴維斯報(bào)告曾建議其私有化，2000年白皮書(shū)否決了這一建議，以確保其提供獨(dú)創(chuàng)性節(jié)目。ITV的重心在于提供地方性節(jié)目?jī)?nèi)容，政府原則上對(duì)其采取放松規(guī)制的策略，特別是減少對(duì)其管理的具體規(guī)定；而C5的公共服務(wù)義務(wù)最輕，其存在的主要目的是為促使公共廣電公司的競(jìng)爭(zhēng)和提供流行節(jié)目。這樣一來(lái)，就形成了一個(gè)多層次、多元化、多樣性、相互競(jìng)爭(zhēng)和相互補(bǔ)足的復(fù)合型公共廣電體系，其中的核心是BBC，外圍的第一層是C4、S4C和ITV，第二層是C5。2006年3月英國(guó)政府的白皮書(shū)及其后的有關(guān)討論和2006年10月出臺(tái)的BBC新憲章承襲了這些理念，并把除默多克的BSkyB以外的英國(guó)本土廣播電視機(jī)構(gòu)都納入了公共廣播電視體系當(dāng)中。

可以看出，從戴維斯報(bào)告開(kāi)始，特別是從2000年政府白皮書(shū)以來(lái)，英國(guó)政府重申公共廣播電視要提供信息、教育和娛樂(lè)服務(wù)的基本目標(biāo)不變，確立了公共廣播電視在數(shù)字時(shí)代的重要地位和作用，推展了廣播電視公共服務(wù)的內(nèi)涵與外延，構(gòu)建了21世紀(jì)初英國(guó)公共廣播電視整體格局和公共政策框架。首先，從價(jià)值理念上由消費(fèi)者至上向保護(hù)公民利益和消費(fèi)者利益并舉，將確保公民言論自由與道德和隱私間的適度平衡以及消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)利益納入一體。其次，在規(guī)制和治理結(jié)構(gòu)上提出了分類規(guī)制的理念，對(duì)肩負(fù)不同公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)采取不同的方式，同時(shí)建立統(tǒng)一的規(guī)制組織－Ofcom，以有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的傳播市場(chǎng)。再次，在公共廣播電視產(chǎn)品與服務(wù)的供給方式上，倡導(dǎo)為實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化而采取純粹公共資金、商業(yè)運(yùn)營(yíng)等多種產(chǎn)供組合模式。最后，有效競(jìng)爭(zhēng)是建構(gòu)富有活力的公共廣播電視體系的保障，多層次的競(jìng)爭(zhēng)格局有利于產(chǎn)品與服務(wù)的多樣性、多元化與保持高質(zhì)量的水準(zhǔn)。

總的來(lái)說(shuō)，隨著技術(shù)與社會(huì)的發(fā)展，英國(guó)公共廣播電視發(fā)生了很大的變化，逐漸形成了公共廣播電視體系（thesystemofPSB），以不斷完善和推進(jìn)廣播電視公共服務(wù)，更好地提供相互補(bǔ)充而又多樣化的內(nèi)容與服務(wù)。自1955年ITV成立以來(lái)英國(guó)廣播電視公共服務(wù)的方式就在不斷地演化著，單一的公共資金（publicfund）模式逐步被打破，從公共壟斷到雙頭寡居，發(fā)展到現(xiàn)在的多元競(jìng)爭(zhēng)格局。2006年白皮書(shū)認(rèn)為英國(guó)公共廣播電視除BBC之外，還包括獨(dú)立電視（ITV）、第四頻道（C4即Channel4）、第五頻道（C5即Channel5），稱之為商業(yè)性的公共廣播電視機(jī)構(gòu)（commercialpublicservicebroadcasting）[29]。不過(guò)肩負(fù)著向全英公民服務(wù)的BBC始終是英國(guó)公共廣播電視體系的核心，

目前任何國(guó)家都對(duì)廣播電視業(yè)進(jìn)行基于維護(hù)公共利益目標(biāo)的干預(yù)，或通過(guò)規(guī)制或提供公共資金等，只是干預(yù)的程度有所不同。像美國(guó)、新西蘭等國(guó)沒(méi)有規(guī)定廣播電視機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)職能，主要通過(guò)公共資金來(lái)干預(yù)；而像澳大利亞、加拿大和法國(guó)等國(guó)家就有關(guān)于促使商業(yè)機(jī)構(gòu)提供強(qiáng)化民族認(rèn)同感等公共節(jié)目?jī)?nèi)容等方面的規(guī)制，而英國(guó)等則是形成了公共廣播電視傳統(tǒng)，本土廣播電視機(jī)構(gòu)都肩負(fù)公共服務(wù)的職能。從這個(gè)角度上來(lái)說(shuō)，在全球自由市場(chǎng)大興的環(huán)境下，近年來(lái)西方發(fā)達(dá)國(guó)家卻越來(lái)越重視提高廣播電視的非商業(yè)價(jià)值。當(dāng)然，這并不意味著任何國(guó)家都要建構(gòu)公共廣播電視體系，畢竟，像英國(guó)這樣的公共廣播電視體系的形成需要不僅僅是資金、治理機(jī)構(gòu)，還有政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)、價(jià)值理念體系等多方面的保障，但至少可以肯定地說(shuō)，單純的商業(yè)價(jià)值不是未來(lái)廣播電視追逐的目標(biāo)，無(wú)論是公共壟斷還是商業(yè)寡頭也不是未來(lái)廣播電視業(yè)的美好格局。（待續(xù)）

[注釋]

[1]【美】珍妮特•V•登哈特，羅伯特•B•登哈特著，丁煌譯.《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》.北京中國(guó)人民大學(xué)出版社.第64－65頁(yè).

[2]Feintuck,Mike.(2004).ThePublicInterestinRegulation.NewYork:OxfordUniversityPress.p.10.

[3]Held,Virginia.(1970).PublicInterestandIndividualInterest.NewYork:BasicBooks.

[4]Feintuck,Mike.(2004).ThePublicInterestinRegulation.N.Y.:OxfordUniversityPress.p.11－31.

[5]Hertz,N.(2002).TheSilentTackover:GlobalCapitalismandtheDeathofDemoracy.London:ArrowBooks.p.102.

[6]Feintuck,Mike.(2004).ThePublicInterestinRegulation.N.Y.:OxfordUniversityPress.p.248.

[7]【美】珍妮特•V•登哈特，羅伯特•B•登哈特著，丁煌譯.《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.第65－71頁(yè).

[8]Herring,E.Pendleton.(1936).PublicAdministrationandthePublicInterest.NewYork:RussellandRussell.p.23.

[9]Appleby,Paul.(1950).MoralityandAdministrationinDemocraticGovernment.BatonRouge:LouisanaStateUniversityPress.p.35.

[10]【英】亞當(dāng)•斯密著，郭大力等譯.《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1994年版，第14頁(yè)。

[11]【美】珍妮特•V•登哈特，羅伯特•B•登哈特著，丁煌譯.《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.第72－74頁(yè).

[12]Osborne,David，andTedGaebler.(1992).ReinventingGovernment:HowtheEntrepreneurialSpiritisTransformingthePublicSector.MA:Addison-Wesley.p.3.

[13]Stone,Deborah.(1988).PolicyParadoxandPoliticalReason.NewYork:HarperCollins.p.10.

[14]【美】珍妮特•V•登哈特，羅伯特•B•登哈特著，丁煌譯.《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.第75頁(yè).

[15]Fox,Charles.(1996).ReinventingGovernmentasPostmodernSymbolicPolitics.PublicAdministrationReview56(3);Schachter,HindyLauser.(1997).ReinventingGovernmentorReinventingOurselves.NewYork:StateUniversityofNewYorkPress.

[16]【美】珍妮特•V•登哈特，羅伯特•B•登哈特著，丁煌譯.《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.第45頁(yè)，第62－79頁(yè).

[17]Kops,Manfred著，何勇譯.《公共廣播電視及其經(jīng)濟(jì)來(lái)源分析》.北京：《媒介研究》.2004年第1期.

[18]McQuail,DenisandSiune,Karen.(2003).MediaPolicy:Converge,ConcentrationandCommerce.Londond:SAGEPublicationsLtd..p.27.

[19]【美】埃莉諾•奧斯特洛姆著，余迅達(dá)等譯.《公共事務(wù)的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》.上海：上海三聯(lián)書(shū)店.2000年6月版.第31頁(yè).

[20]Reith,John.(1924).BroadcastoverBritain.London:Hodder.p.34.Hutchison,David.(1999).MediaPolicy:anintroduction.Oxford:BlackWellPublisherLtd.p.34,p20.

[21]Paulu,Burton.(1956).BritishBroadcasting:RadioandtelevisionintheUnitedKingdom.Minneapolis:UniversityofMinnesotaPress.p.12.

[22]1949年當(dāng)時(shí)的英國(guó)工黨政府組建了以經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝佛瑞吉（WilliamHenryBeveridge）為首的委員會(huì)對(duì)BBC進(jìn)行審核，于1951年1月公布了調(diào)查報(bào)告（BeveridgeReport），建議維持BBC壟斷地位、延續(xù)BBC憲章和執(zhí)照費(fèi)模式（但審核期限為5年）。隨后，同年的7月工黨政府就此公布了白皮書(shū)，認(rèn)可了貝佛瑞吉報(bào)告。在1951年貝佛瑞吉委員會(huì)報(bào)告的同時(shí)，其成員之一勞埃德（SelwynLloyd）也提交了一份少數(shù)派報(bào)告（MinorityReport），只是當(dāng)時(shí)沒(méi)有被工黨政府采納，后來(lái)卻成了支持成立商業(yè)廣電機(jī)構(gòu)游說(shuō)者的重要理論依據(jù)。

[23]參見(jiàn)1964年電視法案（thetelevisionact1964），該法案是在1954年和1963年電視法案修訂而成的，RetrievedatJuly15,2005,fromwww.terramedia.co.uk/law/broadcasting_laws.htm。

[24]Franklin,Bob.(2001).BritishTelevisionPolicy:AReader.London:Routledge.p.9.

[25]DaviesCommittee.(1999).theFutureFundingoftheBBC.RetrievedSeptember16,2005,fromwww.culture.gov.uk/NR/rdonlyres/E506C90B-5D57-47AD-82F1-AB4EFC4A8EFC/0/reviewcobbc.pdf.

[26]英國(guó)貿(mào)易工業(yè)部、英國(guó)文化媒介體育部，顧芳等譯.《英國(guó)政府通訊白皮書(shū)》.北京：中國(guó)法制出版社.2002年4月版.第61－63頁(yè).

[27]英國(guó)貿(mào)易工業(yè)部、英國(guó)文化媒介體育部，顧芳等譯.《英國(guó)政府通訊白皮書(shū)》.北京：中國(guó)法制出版社.2002年4月版.第59頁(yè).

[28]英國(guó)貿(mào)易工業(yè)部、英國(guó)文化媒介體育部，顧芳等譯.《英國(guó)政府通訊白皮書(shū)》.北京：中國(guó)法制出版社.2002年4月版.第65－71頁(yè)。并參見(jiàn)CommunicationsAct2003,RetrievedJanuary12,2006fromwww.opsi.gov.uk/acts/acts2003/30021--f.htm#198。

[29]DepartmentforCulture,MediaandSport.(2006).APublicServiceforAll:theBBCinthedigitalage.RetrievedatMarth16,2006,from.uk/have_your_say/white_paper/bbc_whitepaper_march06.pdf.

[30]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies:AnIntroduction(secondedition).London:MACMILLANPRESSLtd.p.25-26.

[31]Ibid,p.46.

[32]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies:AnIntroduction(secondedition).London:MACMILLANPRESSLtd.p.56-62.

[33]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies:AnIntroduction(secondedition).London:MACMILLANPRESSLtd.p.84－89.

[34]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies:AnIntroduction(secondedition).London:MACMILLANPRESSLtd.,p.89.

[35]Heywood,Andrew.(1998):PoliticalIdeologies:AnIntroduction.(secondedition).London:MACMILLANPRESSLtd.p.91－100.

[36]【英】安東尼•吉登斯著，李惠斌等譯.《超越左與右：激進(jìn)政治的未來(lái)》.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2000年5月版.第266頁(yè).

[37]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies:AnIntroduction.(secondedition).London:MacmillanPressLtd.p.96.

[38]Giddens,Anthony.(1998).TheThirdWay:theRenewelofSocialDemocracy.Cambridge:PolityPress.p.64-65.

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