導(dǎo)語：中國養(yǎng)老保險責(zé)任機制改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：本文從全新的視角出發(fā)來研究中國政府在構(gòu)建養(yǎng)老保險責(zé)任機制中的行為：首先闡述了導(dǎo)致中國養(yǎng)老保險責(zé)任機制改革產(chǎn)生缺陷的原因；然后進一步結(jié)合現(xiàn)實從三個方面深入地分析了政府的責(zé)任缺失；最后從多方位對中國養(yǎng)老保險制度的改革做了簡要的評價。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；責(zé)任機制；責(zé)任缺失

一、中國養(yǎng)老保險責(zé)任機制改革產(chǎn)生缺陷原因

社會政策的不當(dāng)取向?qū)е轮袊B(yǎng)老保險責(zé)任機制的改革產(chǎn)生了缺陷，而以下兩個因素又加劇了缺陷。

(一)對制度的路徑依賴缺乏正確的分析和判斷

對計劃經(jīng)濟下單位辦福利的批評并不能表明它本身的完全錯誤，因為這是當(dāng)時體制下的必然選擇，而對這一道路選擇的全盤否定對設(shè)計和構(gòu)建新型制度產(chǎn)生了消極影響，結(jié)果導(dǎo)致政策選擇的極端化。在國內(nèi)關(guān)于社會保障的文獻中，福利國家的福利病被簡單地認為是養(yǎng)懶漢、妨礙效率、弊病叢生，而對于福利國家在平衡資本與勞工利益矛盾中積累的歷史經(jīng)驗缺乏深入的分析和同情的理解，自然不能正確地面對自身的問題。應(yīng)當(dāng)說，這種有選擇的借鑒實際上是改革“美國化”的反映。

(二)制度轉(zhuǎn)軌仍然是在沿襲計劃經(jīng)濟體制下自上而下、以長官意愿推動的模式，缺乏民眾參與

在現(xiàn)實中，政策的計劃與結(jié)果之間存在很多策劃者事前不能預(yù)知的變量而產(chǎn)生政策實施的非預(yù)期效果，因此在政策實施時應(yīng)內(nèi)置檢查機制，可以時刻糾正偏差，保證政策實施處在一個正確的軌道之上。而在中國，制度轉(zhuǎn)軌中的內(nèi)在檢查機制是普遍缺失的，這大大增加了轉(zhuǎn)軌成本，最終降低了民眾對政策的認可程度。這兩個根本缺陷反映在政府行為上，既有責(zé)任缺失，也有職能越位，它和政府的經(jīng)濟政策與社會政策之間有密切關(guān)系。而無論是責(zé)任缺失抑或是職能越位，無一不是政府有意識、有目的、經(jīng)過選擇的行動，因此需要有區(qū)別的分析和對待。

二、政府的責(zé)任缺失分析

如前所述，政府在養(yǎng)老保險中的責(zé)任被分為制度設(shè)計責(zé)任、供款責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和給付責(zé)任，因此分析政府的責(zé)任缺失就按照這個分類進行。

(一)制度設(shè)計責(zé)任缺失。

在制度設(shè)計上，政府的責(zé)任缺失首先反映全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度未能建立，換言之，政府仍在回避建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的責(zé)任。形成這一現(xiàn)象的原因是復(fù)雜的。

在客觀方面，中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度五十多年來的發(fā)展一直是在“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的體制下進行的，同時還面臨著人口眾多、經(jīng)濟發(fā)展水平低下和地區(qū)發(fā)展不均衡的國情，這使得制度建設(shè)缺乏對所有成員實行全面保障的客觀條件與能力。政府前后政策的隨意性、臨時性和非連續(xù)性反映出在這一問題上缺乏明確的建設(shè)理念和目標定位，而究其實，在于沒有把養(yǎng)老保險制度作為一項獨立的制度來看待，沒有把它作為社會政策的一項重要組成部分來看待，而總是將其作為實現(xiàn)其它政治、經(jīng)濟目標的附屬物。計劃經(jīng)濟時期作為政治運動的副產(chǎn)品，作為農(nóng)民政治動員的配套工具，體制轉(zhuǎn)軌時期又片面強調(diào)為經(jīng)濟體制改革服務(wù)。在這種情況下，制度的建立自然是不可能的了。

在主觀方面，政府解釋責(zé)任缺失的理由主要有兩條：一是財力不夠；二是農(nóng)民有土地保障。關(guān)于第一條，財力不夠的含義是不明確的，這要結(jié)合政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險中承擔(dān)責(zé)任的比重來考慮。如果繼續(xù)沿襲現(xiàn)收現(xiàn)付的DB計劃，個人不承擔(dān)供款責(zé)任，那么政府的財力顯然是不夠的；如果采取政府與個人、社會責(zé)任相結(jié)合的機制，那么政府的財力的不足程度就會減輕。強調(diào)政府責(zé)任的跟進并不意味著政府包攬，這只是一種理想型而已，而在這里政府的理由顯然是以這種理想型為基礎(chǔ)的，因此是站不住腳的。關(guān)于第二條，土地保障的功能在現(xiàn)時期已經(jīng)大大弱化，僅靠土地很難實現(xiàn)農(nóng)民的養(yǎng)老保險需求。

首先，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益越來越低，在價格和成本的雙重夾擊下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營甚至處于絕對虧本狀態(tài)下。其次，根據(jù)現(xiàn)行土地政策，農(nóng)民對所承包的土地沒有所有權(quán)，不能憑借出售土地的收入為自己提供保障，因此土地對農(nóng)民的保障主要體現(xiàn)于就業(yè)保障，一旦農(nóng)民因年老或其它原因喪失勞動能力，這種保障功能將隨之消失。再次，隨著城鎮(zhèn)化的推進，大批失地農(nóng)民出現(xiàn)，土地的保障功能就更無從談起了。

其次，政府的責(zé)任缺失反映在退休保障制度改革嚴重滯后，形成了對機關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工的雙重標準(1993年以后，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率約為90%，企業(yè)約為60%)，加強了社會排斥(socialexclusion)，不利于社會融合(socialintegration)。這一問題的改革具有敏感性，因此遲遲未被提上議事日程。公務(wù)員是否應(yīng)當(dāng)在養(yǎng)老保險中承擔(dān)供款責(zé)任，是一個值得討論的問題，公務(wù)員作為國家政策的制定者和執(zhí)行者，理應(yīng)無償享受政府提供的養(yǎng)老金，這似乎是不言而喻的。但是中國是一個發(fā)展中國家，財力有限，政府有責(zé)任通過制度安排使有限的資源合理配置。在退休保障制度中引入個人責(zé)任，應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建新型公務(wù)員養(yǎng)老保險制度和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的必然要求。

(二)監(jiān)管責(zé)任缺失

按照《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的規(guī)定，“基金結(jié)余額除預(yù)留相當(dāng)于2個月的支付費用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)?！边@種基金管理方式是從基金的安全性出發(fā)的，沒有考慮到基金的保值、增值問題。然而正是在這種看似保守的基金監(jiān)管策略下，卻發(fā)生了社?；饘覍以馀灿蒙踔猎p騙的案件。統(tǒng)計顯示：在1986年至1997年間，由于缺乏監(jiān)管，全國有上百億元社會保險基金被違規(guī)動用。截至2003年底，全國各地共追回社?；?70多億元，目前尚有20多億元未能追回。這些問題的發(fā)生突出反映了政府在監(jiān)管責(zé)任上的不力，主要體現(xiàn)在四個方面：基金管理機構(gòu)分散，管理層次過多，使得資金不集中，無法發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)；基金投資渠道單一，難以保值增值；法制不健全；基金管理不公開，不透明，難以實現(xiàn)有效的監(jiān)督。

(三)供款責(zé)任缺失

夏濤：政府在社會養(yǎng)老保險機制中的責(zé)任缺失分析政府供款責(zé)任的缺失反映在轉(zhuǎn)制成本的消化方式上。在構(gòu)建新型養(yǎng)老保險制度中，政府回避了償付舊制度債務(wù)的責(zé)任，而是建立了一個社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的部分積累的養(yǎng)老保險模式，希望以社會統(tǒng)籌部分的繳費償付舊有制度的債務(wù)，即用新制度所繳保險費支持制度變遷的成本。這樣，就既能實現(xiàn)改革的目標，又能消化舊體制的遺留責(zé)任。然而這樣一種思路存在明顯悖論。在確定了轉(zhuǎn)軌目標的前提下，企圖通過企業(yè)統(tǒng)籌繳費部分解決退休職工養(yǎng)老問題，意味著企業(yè)要同時承擔(dān)離退休職工養(yǎng)老和為在職職工積累養(yǎng)老金的雙重任務(wù)。而在企業(yè)開始為在職職工提供個人賬戶積累的情況下，社會統(tǒng)籌繳費部分根本不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金，于是企業(yè)普遍采取了社會統(tǒng)籌基金向個人帳戶基金透支的“混賬”管理辦法，造成了個人賬戶的空賬運行?？召~運行使得統(tǒng)賬結(jié)合制度退化為一種計發(fā)辦法，部分積累制名存實亡，而在社會統(tǒng)籌和個人賬戶“混賬”管理的情況下，基金總量的結(jié)余又掩蓋了個人賬戶空賬的嚴重性。問題的出現(xiàn)源于政府沒有明確承諾自己是轉(zhuǎn)制成本的承擔(dān)者，也沒有明確的償債計劃并公之于眾。

為了填補個人帳戶的資金，各界提出了多種方案，其中以變現(xiàn)國有資產(chǎn)為主流意見，其理由是：舊養(yǎng)老保險制度是建立在國家具有充分理性和完全信息、個人是非理性和短視的這一假設(shè)前提之上的，因此在理論和機制的構(gòu)建上，排斥個人承擔(dān)風(fēng)險，將風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移給國家，形成國有制下的就業(yè)——福利——保障三位一體的制度格局，從而產(chǎn)生了計劃經(jīng)濟體制下的隱性契約：職工承諾把必要勞動費用的一部分出讓給國家，由國家集中使用和管理這筆風(fēng)險資金(包括職工的養(yǎng)老保險金)；國家承諾向職工提供就業(yè)——福利——保障三位一體的服務(wù)。在這一隱性契約的安排中，職工養(yǎng)老金外部化為國家所有和占有，風(fēng)險也外部化為國家承擔(dān)。按照權(quán)利與義務(wù)、風(fēng)險與收益對等的原則，國家作為風(fēng)險主體，理所當(dāng)然地占有和使用這筆風(fēng)險資金；職工作為非風(fēng)險主體，則獲得穩(wěn)定的養(yǎng)老保險待遇和形成合理的收入預(yù)期。而國家取得這筆資金后，將其投資于國家重點投資支持的行業(yè)和部門，形成了國有資產(chǎn)。單位不為在職職工繳納養(yǎng)老保險費，這部分資產(chǎn)或資金實際上了已扣除，以稅收、利潤形式上繳國家財政，然后再由國家財政返還一部分(企業(yè)以營業(yè)外支出列支)作為養(yǎng)老金發(fā)放給已經(jīng)退休的職工。但是隨著養(yǎng)老保險制度背景由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)換，養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付制向社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度轉(zhuǎn)軌，政府率先單方面廢除了計劃經(jīng)濟體制下的隱性契約，打破了傳統(tǒng)體制下職工投入——收益模式。因此在空賬背景下，變現(xiàn)國有資產(chǎn)充實養(yǎng)老金基金就順理成章了。

基于這種思路，2001年6月12日，國務(wù)院《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》?！掇k法》規(guī)定國有股減持主要采取國有股存量發(fā)行的方式，凡國家擁有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時，均應(yīng)按融資額的10%出售國有股。國有股存量出售的收入，全部上繳全國社會保障基金。減持國有股原則上采取市場定價方式。然而到了2002年6月23日，國務(wù)院宣布，除海外發(fā)行上市外，對國內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《辦法》中關(guān)于利用證券市場減持國有股的規(guī)定，并不再出臺具體實施辦法。一時間炒得沸沸揚揚的國有股減持就此塵埃落定，可謂“興也勃焉，亡也忽焉”。根據(jù)新華社的報道，停止國有股減持出于兩點考慮：一是“在相當(dāng)長的時間內(nèi)，難以制定出系統(tǒng)的、市場廣泛接受的國有股減持的實施方案”；二是“近期社會保障資金基本平衡，每年需補充的現(xiàn)金量不大，沒有必要通過證券市場減持套現(xiàn)來籌集資金”。然而這兩條理由都是站不住腳的。其一，國務(wù)院在出臺《辦法》前，向全社會征集了七大類4100余種國有股減持的意見、建議和方案，包括了配售、股權(quán)調(diào)整、開辟第二市場、預(yù)設(shè)未來流通權(quán)、權(quán)證、基金和其它方案(包括存量發(fā)售、股債轉(zhuǎn)化及分批劃撥等)，很難說是不系統(tǒng)的和不能為市場廣泛接受的。其二，如果說國有股減持是因為近期資金基本平衡，那么在《辦法》出臺的一年前資金也很難發(fā)生很大變化，也應(yīng)該是一個基本平衡的狀態(tài)，這樣一來《辦法》的出臺就毫無意義了。事實果真如此的話，所謂國有股減持就沒有意義了。

事實上，政府在這一問題上的搖擺反映了其自我定位不清的問題，它作為公共政策制定者與國有資產(chǎn)管理者之間發(fā)生了矛盾。作為公共政策制定者，政府需要建立一個規(guī)范的證券市場，需要為個人賬戶籌集資金。而作為國有資產(chǎn)管理者，政府又需要國有資產(chǎn)保值增值，從這個角度說，它并不希望證券市場太規(guī)范，以使國有資產(chǎn)售出盡可能高的價格。政府的這種雙重性格使得它屢屢職能越位，最終損害了減持的結(jié)果。《辦法》將國有股減持的目的定位于籌集社會保障資金，在此目的驅(qū)使下，國有股股東大量在股市上套現(xiàn)，將股市上本已稀缺的現(xiàn)金資源大量抽走，造成股市上供給與需求失衡，最終使股市猛跌。

與國有股減持同時，社?；痖_始了上市之路。2001年7月中石化在上海交易所上市，全國社?；鹄硎聲詰?zhàn)略投資者身份投資12.66億元，以發(fā)行價每股4.22元獲得3億股中石化A股的股權(quán)。然而中石化上市旋即跌破發(fā)行價，社?；鹁痛吮惶桌?。直到2003年12月2日，中石化創(chuàng)出了年內(nèi)新高4.16元，如果算上分紅，社保基金終于在賬面上實現(xiàn)解套，賬面盈利1500萬元。公務(wù)員之家

這種情況的出現(xiàn)引人深思。⒈社?；鹕曩徶惺疉股的選擇并非十分謹慎。此前已有跡象表明申購中石化的非系統(tǒng)風(fēng)險不可忽視：⑴中石化招股說明書中披露的近三年業(yè)績是“扣除成本后的營業(yè)利潤總額：1998年-1.1986億元、1999年66.1932億元、2000年261.1442億元”，并未達到《公司法》中要求新股發(fā)行“最近三年連續(xù)盈利”的標準，嚴格講屬于違規(guī)上市；⑵中石化A股發(fā)行價與其在香港上市的H股有較大的價差；⑶中石化的總股本過于龐大。盡管存在這些潛伏的風(fēng)險，社保基金理事會仍動用了近13億的資金購買了3億股，從基金安全性角度觀察，如此大量申購的決定未免顯得對風(fēng)險估計不足和缺乏應(yīng)有的謹慎。這是股市籌資為國有企業(yè)解困融資思路的延續(xù)，然而社?；鸩煌谄胀ㄙY金，對安全性要求很高。社?；鸪醮稳胧斜氵x擇了具有一定投資風(fēng)險的特大型國有企業(yè)作為投資對象，大有動用大量資金為大盤國企股發(fā)行上市保駕護航之勢，自己卻不幸淪為大盤國企股高價圈錢的鋪路石，其教訓(xùn)是深刻的。⒉對于選擇何種基金入市模式在認識上不清楚。

分析供款責(zé)任中的政府，我們可以發(fā)現(xiàn)，責(zé)任缺失與職能越位相互交叉，互為因果。政府在供款責(zé)任上的缺失導(dǎo)致了個人賬戶的空賬，使得制度設(shè)計背離了最初的目標，在這種情況下正確的解決之道是政府提出明確的償債計劃，借鑒國際上轉(zhuǎn)軌國家的經(jīng)驗，采取多種手段支付轉(zhuǎn)制成本。然而出于回避責(zé)任的考慮，政府采取了國有股減持的辦法，仍寄希望于通過基金自身的增值來償付轉(zhuǎn)制成本，結(jié)果在政府一身二任和極不規(guī)范的資本市場的雙重因素下，只能以失敗告終。在國有股減持中，政府的職能發(fā)生了越位，而在社保基金入市過程中，政府對于基金監(jiān)管的責(zé)任又發(fā)生了缺失，導(dǎo)致基金貶值，這些教訓(xùn)無疑是深刻的。責(zé)任缺失的后果用職能越位去糾正，是不可能達到目的的；政府在養(yǎng)老保險責(zé)任機制中的定位不準確，政府行為就很難實現(xiàn)預(yù)期目標。

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