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一、存款保險機構的職能定位

職能的定位是必須首先要明確的一個問題。國際經驗表明，職能的清晰定位是存款保險制度發(fā)揮有效性的憑借和保證。具體來講，其職能不能僅限于為失敗銀行買單，更重要的是要突出其跟蹤監(jiān)督管理以及最后的接管清算職能，這樣存款保險制度發(fā)揮其維護金融體系穩(wěn)定的功能才有可能真正得到落實。作為有問題金融機構的買單人，從維護存款保險基金安全性的角度來講，存款保險機構有動力監(jiān)督銀行的經營狀況，從而在發(fā)現(xiàn)問題時采取必要的措施，積極地干預金融機構的經營，促使其加強風險管理和控制，防止問題向擴大化方向發(fā)展。從另一個角度來講，存款保險機構作為外部化的處置者，在處置問題金融資產方面相對于金融監(jiān)管者作為處置主體具有明顯的優(yōu)勢。關于這一點，美國的制度安排和實踐經驗具有很強的借鑒意義。

1935年，美國聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）通過《格拉斯—斯蒂格爾法》成立，該法和隨后的立法賦予了FDIC極大的獨立監(jiān)管權和決策權。FDIC作為獨立的聯(lián)邦政府機構，直接向美國國會負責，并接受美國會計總署的審計，其成立后70多年的運作取得了有目共睹的成績，基本上實現(xiàn)了維持金融體系穩(wěn)定、保持公眾對金融體系信心的目的，避免了金融體系動蕩對經濟所造成的沖擊。FDIC成功運作的經驗表明獨立的監(jiān)管權和清算接管安排是存款保險制度發(fā)揮積極作用的保障。在監(jiān)管職能方面，F(xiàn)DIC對金融機構進行定期審查，對未達到安全穩(wěn)健標準的問題金融機構，依據(jù)寬容政策指導和幫助問題金融機構采取相應的措施加強風險控制和管理，以改善其經營狀況。出于監(jiān)管的要求，F(xiàn)DIC有權力撤銷存款保險機構的被保險人資格。同時，還采用了多個能反映銀行經營風險的財務指標對銀行進行非現(xiàn)場監(jiān)管，這種非現(xiàn)場監(jiān)管減少了對銀行的直接干預，從而有助于提高其監(jiān)管效率。在清算接管職能方面，基于成本最小原則和風險最小化原則的有機結合，F(xiàn)DIC在實踐中不斷發(fā)展和完善出多樣化的處置手段，如安排另一家金融機構收購和接管問題金融機構、過渡銀行以及收入維持協(xié)議等。20世紀80年代以來，為減輕自身所承受的壓力，提高運作效率，F(xiàn)DIC逐步探索利用外部市場來處理問題資產的手段，主要的手段包括公開拍賣與暗盤競標、資產管理合同、資產證券化以及股本合資。通過這些多樣化的處置手段，F(xiàn)DIC在處置問題金融資產方面取得了較高的運作效率，為其他國家提供了可以借鑒的經驗。

美國的實踐表明，存款保險機構的銀行監(jiān)管職能主要表現(xiàn)在對存款保險基金的關注上，同其他金融監(jiān)管機構的職能并不沖突。具體到我國，在設計存款保險職能時，應該處理好存款保險機構和銀監(jiān)會的職能劃分，避免監(jiān)管職能重復，使得存款保險機構的監(jiān)管成為我國目前金融監(jiān)管不足之處的必要補充。鑒于存款保險機構可以通過獨特的監(jiān)管方式在某種程度上及時有效地監(jiān)控到金融機構風險狀況的變動，在體系設計上應該能使這一優(yōu)勢得到充分的發(fā)揮。在機構設置上，不論是附屬于國務院還是銀監(jiān)會，為保證其業(yè)務的開展與貨幣政策和金融監(jiān)管的協(xié)調性和一致性，應當建立央行、銀監(jiān)會共同參與決策的機制。在清算接管職能方面，存款保險機構的運作有利于推動我國金融體制的市場化改革，完善我國金融機構退出制度安排，實現(xiàn)問題金融資產處和機構處置主體的外部化。長期以來，我國主要是通過政府的全權干預處理來解決問題金融機構的退出問題，從實際效果來看，這種政府主導的做法不僅使政府付出了巨大的處置成本，而且不利于完善問題金融機構的市場化退出機制。從處置問題金融機構的資金來源來看，大部分來自于中央銀行的純信用再貸款，財政處置成本的貨幣化不利于央行超脫于外獨立地執(zhí)行貨幣政策，對貨幣政策目標會產生一定的影響。而且隨著經濟的進一步發(fā)展，對央行貨幣政策的獨立性要求在提高，這種做法的弊端也表現(xiàn)得越來越明顯。同時，這種處置方式在某種程度上縱容了金融機構的道德風險。存款保險機構的介入彌補了處置主體和手段的欠缺，通過外部化的處置主體對不良債權的集中管理，提高了處置的效率，同時，也有利于推動處置方式的有益探索，將金融機構的退出引向市場化的運作渠道。二、如何維持保險基金的穩(wěn)定運作

存款保險基金來源于初始資本金和后續(xù)積累的保費收入等資金來源，是存款保險機構賴以發(fā)揮作用的物質基礎。一般而言，存款保險機構籌集和管理保險基金應該自求平衡。從各國的實際操作來看，存款保險機構的初始資本金大都依靠財政的投入，并利用定期收取的保費加以補充。當保險基金達到一定的規(guī)模時，允許政府和銀行收回其出資，考慮到銀行承受的成本壓力，保費率一般都確定在比較低的水平上，因此，單純依靠保費的積累是一個相當緩慢的過程?？梢钥隙ǖ氖?，相對而言保險基金的規(guī)模一定是有限的。如果某個時期有大批的金融機構出現(xiàn)問題，肯定會出現(xiàn)償付能力不足的問題。雖然許多國家都允許保險基金在因突發(fā)情形出現(xiàn)償付能力不足的時候，可以通過外部融資手段來充實基金，如征收額外保費、通過合理條件向央行、財政部借款或在資本市場上籌資等。但存款保險機構應該是一個獨立的法人主體，來源于外部的資金是存在使用條件和期限的，出于維護保險基金安全和穩(wěn)定的角度考慮，如何保持自身的穩(wěn)定性和可維持性應該是其極為關注的問題。維持保險基金的穩(wěn)定關系到存款保險制度有效性的發(fā)揮，因此，必須采取一定的手段。目前，世界各國大都通過立法形式對運營、管理和安全問題做出明確的規(guī)定。

我國在設計存款保險體系時，應當重視這一環(huán)節(jié)，可以適當?shù)亟梃b國外的一些規(guī)定和做法。美國的代位受償優(yōu)先權就是可供參考的一個例子。所謂代位求償權是指發(fā)生存款保險制度約定的情形時，存款保險機構在按照約定對存款人進行了賠付之后，取得優(yōu)先于一般債權人的受償權利。代位求償權是美國上個世紀80年代美國銀行業(yè)危機的產物，其立法的本意主要在于重新確定債權的清償順序，減少FDIC的處置成本，從其實際的運作來看，這一制度在較少基金支出，維護基金穩(wěn)定和安全方面發(fā)揮了明顯的積極作用，有利于存款保險制度職能的發(fā)揮。需要明確的是，存款保險機構不僅是買單人，同時也是債權人。從維護保險基金穩(wěn)定性和可維持性的角度來講，在救助有問題金融機構時，應該強調強調損失分擔原則，即應該由問題金融機構的股東、債權人和國家財政共同承擔有問題金融機構所造成的損失。1998年以來，我國陸續(xù)關閉了一些存在問題的金融機構，采取的手段大都是政府全權干預處理，財政買單，央行墊付資金，這種處置手段使金融機構過多地依賴救助，財政和央行承擔了巨大的成本，沒有較好地體現(xiàn)損失分擔原則，原有經營者和股東沒有承擔相應的責任，這在一定程度助長了金融機構的道德風險行為。存款保險機構作為新的問題金融機構的清算接管者，從維護保險基金安全和利益的角度來講，應該強調對金融機構經營者的監(jiān)管約束以及對原有經營者和股東的事后懲戒，應該是積極的、有效率的不良債權處置者，這也正是其在處置不良資產方面相對于政府和貨幣當局的優(yōu)勢所在。

三、結語

隨著金融業(yè)的對外開放以及競爭的加劇，我國的金融機構將面臨一個機遇和風險并存的復雜經營環(huán)境，建立適合我國國情的存款保險體系，并最大限度地減少這一制度的負面影響已經成為共識。如上所述，存款保險制度兼具正負兩面效應，制度設計上的缺陷會帶來嚴重的負面影響，甚至會遠遠超過從這一制度中所能收獲的正面影響，因此，存款保險體系的設計和操作是一個需要全盤考慮的系統(tǒng)工程。除了本文所述兩個環(huán)節(jié)的問題以外，在設計有效的存款保險體系時，還面臨著保險費率的確定、參保范圍、參保標的、參保方式和限額、配套法律體系建設等一系列問題，它們對于構建有效的存款保險體系同樣是不可或缺的。同時，我們必須清醒地認識到，存款保險制度本身并不能規(guī)范銀行的經營，也不能保證一個穩(wěn)健的金融體系，其有效性的發(fā)揮需要其他監(jiān)管部門和手段的配合，它們共同組成了一國的金融安全網。目前，我國居民的風險意識尚且不足，金融機構經營者的風險意識和管理風險的水平同國際水平相比也尚有明顯的差距，如何適應這個國情，在存款保險體系的具體設計上充分考慮其現(xiàn)實影響以及在促進金融機構穩(wěn)健經營、提升其運營效率和競爭能力方面的作用，這比簡單地強調夸大這一制度的積極作用具有更大的意義。畢竟，現(xiàn)實永遠比理論知道的更多。