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城市最低生活保障制度是我國市場經(jīng)濟(jì)條件下一項基本的社會制度，決不僅僅是解決下崗職工的生活困難或救濟(jì)貧困家庭的過渡性措施。民政部副部長范寶俊指出，“站在建設(shè)有中國特色的社會保障體制的大局看，目前的工作還只是剛剛起步。”

參加1999年11月底在泉州召開的全國城市居民最低生活保障工作會議的各地代表，是清一色扎實了解基層情況的處級干部。民政部救災(zāi)救濟(jì)司司長李本公說，這次會議要實實在在的暴露一些真實情況、實實在在的解決一些現(xiàn)實問題。代表們也直白但言，我們是帶著眾多一線民政干部的心聲以及廣大百姓群眾的期盼，走進(jìn)

這個會場的。他們議論最多、最集中的問題，正是目前實施最低生活保障制度工作中的焦點。

一、如何實現(xiàn)三條保障線的規(guī)范銜接

我國現(xiàn)階段的三條社會保障線，分屬勞動社會保障部（下崗職工和養(yǎng)老保障）、民政部（城市居民最低生活保障）和財政部（落實各項保障資金）實施，去年5月，這三家主管部委曾聯(lián)合發(fā)出通知，要求各地做好三條保障線的銜接工作。但是至今，許多來自基層的代表都認(rèn)為，三條保障線的銜接仍是規(guī)范我國社會保障制度重中之重的工作。

落實最低生活保障線，如今仍由民政部傳統(tǒng)的社會救濟(jì)部門負(fù)責(zé)，按現(xiàn)在的政策要求，保障資金應(yīng)由中央、省、地、市和縣、區(qū)財政集體承擔(dān)，雖然各級黨委政府都很重視，可是各自的“動作”卻不那么整齊，尤其是部分省一級財政并未把城市居民最低生活保障金列入新一年財政預(yù)算。

1999年7月，國務(wù)院又將社會保障的標(biāo)準(zhǔn)提高了30%，中央財政也首次敞開口子對地方財政確實困難的中西部地區(qū)實行資金傾斜。但是，作為僅局限于城市居民范圍的最低生活保障，資金流向只能以各個省的城市化程度為標(biāo)準(zhǔn)。事實上，對我國各省城市化的評價標(biāo)準(zhǔn)，主要依據(jù)非農(nóng)業(yè)人口占全省人口的比例。據(jù)不完全統(tǒng)計，非農(nóng)業(yè)人口在遼寧占40％多、湖南占26%、安徽占20％、四川占17．6％……不言而喻，越窮的省份“城市化”水平越低，得到中央財政的補(bǔ)助金額就越少。因此，部分與會代表認(rèn)為，如何使中央財政補(bǔ)助的保障金真正“好鋼用在刀刃上”，簡單切蛋糕式的劃分恐怕難以實現(xiàn)初衷。

同時，由于社會保障的標(biāo)準(zhǔn)遵循“只升不降”的原則，代表們迫切關(guān)注：2000年國家對社會保障制度還有沒有新政策出臺，特別是，中央財政是否把社會保障資金列入明年的財政預(yù)算？如果沒有，那么，地方財政把社會保障資金列入財政預(yù)算的阻力會更大。而且，中央財政明年是否繼續(xù)對地方實行補(bǔ)助，目前地方各級政府心中無數(shù)，如果中央補(bǔ)助資金不能到位，將會直接影響明年最低生活保障工作的質(zhì)量。

另外，一些老工業(yè)基地和中直、省直企業(yè)集中的地區(qū)，由于職工家庭的保障人數(shù)和所需保障資金數(shù)量較多，“屬地管理”政策及“三三制”原則難以落實，這部分企業(yè)特困職工往往游離在三條保障線之外。由于他們?nèi)狈ι顏碓?，醫(yī)療沒有著落，子女就學(xué)出現(xiàn)困難，從而影響著社會穩(wěn)定的大局。最新統(tǒng)計顯示，隨著1999年國有企業(yè)下崗職工的增多，我國登記失業(yè)的城市人口已達(dá)550萬。

這些人中的相當(dāng)一部分將在最長3年的時間內(nèi)涌入最低生活保障的行列。到那時，保障任務(wù)越來越大、保障責(zé)任越來越重，保障資金也越來越多，最低生活保障網(wǎng)如何承受這些壓力，有關(guān)部門應(yīng)作長遠(yuǎn)打算。

二、如何保證最低保障線的健康運(yùn)行

記者在這次工作會議上了解到，上海、廣東、泉州、廈門等經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的省市，其最低保障制度的建立不但遠(yuǎn)遠(yuǎn)提前于國務(wù)院要求的時間，而且已經(jīng)相當(dāng)規(guī)范健康的運(yùn)行起來，有的地區(qū)甚至還在進(jìn)一步探索城鄉(xiāng)一體化的保障新思路。

然而，民政部救災(zāi)救濟(jì)司王治坤處長冷靜指出，相對發(fā)達(dá)地區(qū)的最低保障走在了全國的前頭，為其他地區(qū)提供了寶貴的經(jīng)驗。但這并不意味著我國最低保障網(wǎng)的自身條件已經(jīng)成熟完善。

不少代表反映，基層管理人員少、素質(zhì)低是當(dāng)前最低保障工作中最為突出的問題。在河北，省財政千方百計籌集了1000萬，給各區(qū)縣都配備了電腦，為保障工作的規(guī)范運(yùn)行提供了基本的硬件。可是，有的縣民政局干部老化、文化素質(zhì)低，沒有人會用電腦。這樣的情況在全國基層民政很普遍，地處內(nèi)陸的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其突出。

地方政府機(jī)構(gòu)改革與落實最低保障制度的關(guān)系，也成了代表的熱點話題。如今，城市居民最低生活保障制度雖然建立起來，但承擔(dān)這項工作的是各級民政部門中分管救災(zāi)救濟(jì)工作的人員。這些基層干部，不但要繼續(xù)承接傳統(tǒng)的救災(zāi)救濟(jì)工作，還要擔(dān)負(fù)建立、運(yùn)行最低生活保障線的任務(wù)。人手少、編制缺，基層工作兼職或兼顧的現(xiàn)象普遍，自然也在情理之中。許多代表擔(dān)心，如果按照地方政府機(jī)構(gòu)改革的要求，去精簡民政部門，那么，從事社會保障的人手少的矛盾會更突出。有的地方由于資金和人力不足而出現(xiàn)的“能保多少保多少”的現(xiàn)象則更難以避免。

另外，在最低保障對象和范圍方面，許多代表提出現(xiàn)實中的情況比政策規(guī)定要復(fù)雜得多。如企業(yè)拖欠職工工資、應(yīng)得的收入得不到，那么最低保障要不要保？如果一個家庭目前無固定收入，但有存款、有房子、有財產(chǎn)，那么最低保障如何保？如果家庭的人均收入屬于保障范疇，但家庭成員中有的隱性就業(yè)，或有其它隱性收入，那么最低保障保多少？……

對此，李本公司長指出，為保證最低生活保障線的規(guī)范運(yùn)行，無論現(xiàn)實中的一、二條保障線是否落實，我們都要按落實來計算。而且，各地要從嚴(yán)落實《城市居民最低生活保障條例》，并根據(jù)本地實際，修訂完善已有的政策和實施細(xì)則，使最低生活保障制度的各項政策更加切實可行。

三、2000年全力啟動農(nóng)村最低保障

作為一個農(nóng)業(yè)大國，只有將現(xiàn)有的8億農(nóng)民（以農(nóng)村戶籍為準(zhǔn)）劃歸社會保障網(wǎng)，我國的社會保障才能成為一項完全意義上的基本社會制度。王治坤處長但言，現(xiàn)階段，我國城市居民生活保障三條線才剛剛建立，而真正的重頭戲——農(nóng)村社會保障工作將更加繁重。

李本公司長明確指出，2000年農(nóng)村居民最低生活保障工作將列入民政部的重要工作日程。其總的思路是，因地制宜，穩(wěn)定推進(jìn)，不搞“一刀切”。已經(jīng)建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的地方，在管理和操作上可借鑒城市的管理經(jīng)驗，使之進(jìn)一步規(guī)范化和科學(xué)化；尚未建立這一制度的地方，要做好調(diào)查研究和摸底測算工作，為今后工作的開展做好準(zhǔn)備。

據(jù)1999年上半年的統(tǒng)計，目前全國已有29個省，自治區(qū)，直轄市開始啟動這項工作，其中有12個?。▍^(qū)、市）已全部建立和實施了農(nóng)村居民最低生活保障制度，農(nóng)村居民有306萬人得到最低生活保障，保障金額達(dá)3.6億元。

一些對農(nóng)村社會保障進(jìn)行過嘗試的地區(qū)代表認(rèn)為，在這項工作的啟動過程中，來自地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的阻力，大大超乎人們的想象。以太平洋、平安等公司為代表的商業(yè)保險，根本不愿意進(jìn)入中西部農(nóng)村。以社會為來源的統(tǒng)籌保險，由于許多農(nóng)民不信任或交不起保險金，也很難起到實際作用。而以政府行為為主的保障政策，還僅僅局限在不定期、臨時性的救濟(jì)救災(zāi)。

不少代表的顧慮源自新的社會問題。我國老齡化社會已經(jīng)來臨：今后，一個家庭往往有4個（夫妻雙方的父母）到8個（夫妻雙方的父母及祖父母）老人。僅此一點就會使當(dāng)前仍處于起步階段的城市社會保障步履艱難，更何況起點更低、人數(shù)更廣、資金量更大的農(nóng)村社會保障？

于是，一些代表提出了諸多很值得有關(guān)部門研究的建議：能否將現(xiàn)有的勞動社會保障部、民政部、財政部和衛(wèi)生部等各大部委中涉及社會保障的機(jī)構(gòu)分離出來，成立獨立的、權(quán)力相對統(tǒng)一的公益性質(zhì)的社會保障機(jī)構(gòu)（譬如，設(shè)立中國社會保障基金會），整體性實施我國的社會保障政策。能否通過當(dāng)前經(jīng)濟(jì)政策（譬如，從剛剛啟動的銀行利息稅中抽取一部分），設(shè)立專門的社會保障儲備基金，從發(fā)展的角度解決政府財政困難的難題。