**年中央“一號文件”提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的原則性意見，即“通過試點、總結經驗，積極穩(wěn)妥地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，切實轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所運行機制，精簡機構和人員，5年內鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制只減不增?！薄鞍凑諒娀卜?、嚴格依法辦事和提高行政效率的要求，認真解決機構和人員臃腫的問題，切實加強政府社會管理和公共服務的職能?！薄坝袟l件的地方可加快推進‘省直管縣’財政管理體制和‘鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用’財政管理方式的改革?！?/p>

以中央文件精神為指導，結合上一篇文章的論述，我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的策略與戰(zhàn)略作出一些具體的思考。

第一，建設新農村背景下基層政府的執(zhí)行力不能削弱。在征收農業(yè)稅時代，稅費的征收、計劃生育政策的強制執(zhí)行等成為基層政府的主要職責，而在后農業(yè)稅時代，農村的社會穩(wěn)定、農村公共產品與公共服務的供給、基礎設施的建設與維護等漸漸成為政府的主要職能?？偫碓?*年12月29日《關于當前農業(yè)和農村工作的幾個問題》的講話中強調:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構該履行的職能、該提供的服務，不僅不能削弱，還要逐步加強?！边@句話并不能理解為要增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構本身，而應理解為提高基層政府的執(zhí)行力。

第二，轉變政府職能定位，進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為方式。目前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作者將經濟建設置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能之首。通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定，我們已經看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應該把職能從經濟發(fā)展調整到社會管理與公共服務上來。政府尤其不能直接干涉微觀經濟領域，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即使具有促進經濟發(fā)展的職能，它本身也不應當充當經濟活動主體，不能借用自身權威干預正常的市場活動，比如犧牲老百姓的利益搞招商引資。

實現(xiàn)基層政府職能定位的轉變需要觀念上的創(chuàng)新。其中一個重要方面就是樹立正確的政績觀，運用正確的評估體系評價政府的績效，改變以往以經濟指標為主的政府考評指標體系，建立服務型的、綜合型的政府考評指標體系。

第三，增強縣級政府直接管理農村社會的能力。前面我們已經論證了基層政府職能界定目前只能以縣級政府為對象，這也表明縣級政府改革對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革具有重要意義。在這里，我們關注的是怎樣的縣級政府改革能夠給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定提供可能性。我們認為這種改革就是增強縣級政府不通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而直接管理農村社會的能力。浙江省長興縣設立專職駐村指導員的制度其實已經反映出了這樣的走向，因為不少駐村指導員來自縣政府各部門。如果增加縣級政府派出的駐村指導員的數(shù)量，賦予駐村指導員更多的權力，提高駐村指導員及其所在機構的地位，通過駐村指導員切實實現(xiàn)溝通信息、宣傳政策、事務、協(xié)調糾紛等職能，那么縣級政府直接管理農村的目標就可能實現(xiàn)。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應酬，檢查

聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導談工作體會，很多人大發(fā)感慨：“會議多，文件多，匯報多，接待多，檢查多，常年累月窮于應付，經常感到忙得沒有頭緒”。本文把鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人談到的以上幾種經常性活動統(tǒng)稱為“應酬”。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有大量卓有成效的創(chuàng)造性業(yè)績，但是，諸如此類的“應酬”確實構成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生活方式的重要側面。透視這個側面有利于加深對于這級政府的理解。

一、會議

參加縣里召集的各類會議是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人工作的重要形式。會議是接受任務和匯報工作的基本渠道。根據訪談估算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導人參加縣（市）召開的會議，整體來說一年在60次左右，每周一或兩次。其中最少的每年30次，基本上每月兩次；最多一年80次，每月六七次。絕大部分會議都是半天。從會議安排的規(guī)律來看，首先是與工作周期有關，如年初部署安排和年末總結匯報；其次是與臨時部署的專項工作任務有關。

一個鄉(xiāng)黨委書記說，“我經常到縣里開會，開會次數(shù)太多了，大會、小會、長會、短會，一個月至少四五次，有時候星期天開會，有時候晚上開會，有時候今天剛開完這個會，明天又開那個會。會議名目繁多，有政法會、組織會、基建會，有工業(yè)的、農業(yè)的、水利的、通水泥路的、臨時安排的、迎接檢查的、布置工作的，什么會議都有。”有時候縣委不同的領導同時開會，但是都要求一把手參加。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記說：“報紙電視上總說要精簡會議，我們好像也沒有感覺到有什么效果”。

在參加上級召開的種種會議之外，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)也召集村干部會議。與縣里不同的是，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己召集會議明顯減少。主要原因是現(xiàn)在召集村干部開會有一定難度，相當部分村干部，特別是非主要干部對參加會議很消極。整體來看，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)召集的村主要干部會議每年在20次以內，不少只有十來次。取代會議部署工作的辦法通常是讓包村干部轉達和下發(fā)文件等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國農村地區(qū)的最低一級政府，公務員之家，全國公務員公同的天地代表國家直接面向農民工作，是國家政策在農村地區(qū)直接而具體的實施者，在一定程度上構成了聯(lián)系國家和農民的最主要的橋梁。由于農村和農民在中國的特殊地位，因而可以說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國整個政府體系的基礎。但是，不幸的是，中國政府體系的這個基礎目前卻被嚴重的財政問題所困擾，步履蹣跚，舉步維艱。本文試圖在簡要介紹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政問題現(xiàn)狀的基礎上，分析目前為解決農村問題而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政危機相關的幾種改革，提出自己對這個問題的一些看法和主張。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財政危機

自上個世紀年代改革開放以來，中國的經濟發(fā)展日新月異，舉世矚目。但就在經濟不斷騰飛的背景下，的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻在近些年來陷入了越來越的財政危機。最近的許多統(tǒng)計和調查都表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機具有一定的普遍性和嚴重性。

如據對較早進行農村改革的安徽省的統(tǒng)計，截至年底，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務總額為億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債萬元。該省宿州市甬橋區(qū)的資料表明，個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有個負債，負債面達。到年稅費改革前，該省太和縣僅一縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計負債就高達億元。另據湖南省農辦、省財政廳的調查，全省多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共負債億元，負債面高達，一些負債比較嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至在年就吃完了××年的財政預算。該省芷江縣年全縣個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債萬元，負債面。四川省農村社會經濟調查隊的調查研究表明，四川省近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債呈急劇上升趨勢，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入了嚴重的財政危機。據該省仁壽縣財政局對個鄉(xiāng)鎮(zhèn)三年負債情況的清理，仁壽縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額由年的萬元上升到年的萬元，增長速度高達，至年平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債萬元。另據對四川省個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債由年的萬元上升到年的萬元，增長了。據陜西省農村社會經濟調查隊對個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年的財政收入已不足以支付教師和干部工資，拖欠工資相當普遍，有的教師和干部已有好幾個月沒有發(fā)工資。由于多年積累，目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已背上了債務，有的高達數(shù)百萬之巨。河南省的情況最為嚴重，據河南省財政部門的統(tǒng)計，全省個鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前總負債億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債萬元，全省以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有負債，其中負債萬元以上的有個。據資料披露，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上個世紀共留下了億元的龐大債務，其中最嚴重的河南省為億元，占到了。由此看來，除少數(shù)東部沿海發(fā)達地區(qū)不存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機問題外，中西部各省區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍都存在較為嚴重的財政問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機確實既普遍又嚴重。

政府負債并不是什么新聞，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政危機具有不同于一般的政府負債的特點。一是負債面廣，很多省鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負債面達到以上；二是負債額大，數(shù)百萬元的政府負債對于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說實在是難以承受；第三是解決無望，目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于自己所擔負的巨額債務根本沒有能力償還，甚至看不到能夠任何償還的希望，只能借新債還舊債。前兩個特點都不是致命的，最后這個特點是最要命的，這三個特點疊加在一起就更要命了。

這至少會產生一明一暗兩個嚴重后果。所謂“一明”，是指已經眾所周知的農民負擔過重的問題，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決財政狀況不佳的最方便的辦法便是向農民轉移財政危機，加重農民負擔，造成了一系列政治和社會問題。所謂“一暗”，是指有可能由此產生的金融危機，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債的債主絕大多數(shù)為銀行金融機構，如果長期無法償還，并且還不斷地繼續(xù)舉債，那么極有可能形成大量的呆賬、死賬。此外，如果說得嚴重一點，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的直接影響可能需要更加引起關注，因為這極有可能造成大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府癱瘓或崩潰。當然，中央政府肯定會極力阻止這種現(xiàn)象的發(fā)生，但是財政的崩潰足以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對任何政務都無能為力，如果不及早籌劃，恐怕后果將不堪設想。

摘要:隨著我國政府職能轉變的逐步推進,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經逐漸從市場上競爭性、盈利性的領域退出，但也因此斷絕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從市場上獲得收入的渠道。并且伴隨我國政治經濟體制不斷完善以及各項為維護農民權益的改革的進行，進一步造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了財政困境，這樣反而遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的徹底轉變，甚至出現(xiàn)了一些反彈現(xiàn)象。本文分別概述了轉型中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政狀況,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)財政困境的原因進行了探析,并就如何使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得強有力的財政來保障職能的成功轉變作了相關闡述。

關鍵詞：職能轉變稅收財政保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政府機構中最基層一級，是中央政策的最終執(zhí)行者。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變在歷史進程中有著舉足輕重的地位。我國目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變緩慢，關鍵因素就是缺乏必要的財政保障。一系列維護農民權益的改革大大減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變所要求的提供公共產品和服務無疑加劇了政府的公共支出，這樣的矛盾局面必然制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的進一步轉變。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變必須有一個良好的財政條件作基礎。

一、轉型期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政狀況和原因分析

（一）轉型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政狀況

財政收入卻呈下降趨勢。分稅制后，與經濟發(fā)展密切相關的主體稅種，諸如增值稅，所得稅，營業(yè)稅均成為中央和地方的共享稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只剩下了一些零星小稅，且數(shù)額小、穩(wěn)定性差，征收難度大。再者，自2006年1月1日起全國正式取消了農業(yè)稅，這樣就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入不斷下降。非稅收收入大幅度減少。隨著我國社會主義市場經濟體制不斷完善，配套的政治體制改革已付諸于實施，依法行政的模式已初露雛形，中央加強對非稅收收入的規(guī)范管理，行政性收費等非稅收收入大幅度減少。負債情況嚴重。據相關資料顯示，目前中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個，共負債務約為2000億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400余萬元。當然，各省、各地區(qū)的債務嚴重程度不一樣，如在經濟條件比較好的浙江省，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務只有36.4億；而在農業(yè)大省如河南，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務則高達95億，占了全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務總數(shù)的5%，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)近450萬元。個別地區(qū)更為嚴重，如湖南省津市市，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債竟有1024.4萬元。而且更為嚴峻的是中國目前的3000多個縣市中財政赤字縣市的比例已經超過半數(shù)。

關鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務行政化壓力型體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是當前中國農村的基層政權組織，是地方各級人民政府中的最低層級，直接面向農民工作，負責黨和國家政策、法律的貫徹與執(zhí)行，并以國家政權者的身份規(guī)劃和組織鄉(xiāng)村公共設施、公益事業(yè)的建設，為農村提供公共產品和公共服務。中國是農村地區(qū)大、農業(yè)人口多的農業(yè)大國，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政體系中的最低一級政權，卻承擔著重要責任，其履行職責狀況直接關系到農村的穩(wěn)定和發(fā)展，對整個國家和社會有重大影響。但目前中國很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻存在著非常明顯的職能錯位現(xiàn)象，這種狀況極大地制約著這些農村地區(qū)的經濟發(fā)展和社會政治穩(wěn)定。

一、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能錯位現(xiàn)象

按照現(xiàn)代政府理論，政權存在的理由和基礎就是運用稅收等形式收取上來資金，為社會提供公共產品和公共服務。一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入由國家預算收入資金、預算外資金和自籌資金組成，其中來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的上繳利潤和管理費、各種集資和罰款等的自籌資金是其主要收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政上主要依賴于鄉(xiāng)村稅收。統(tǒng)計資料顯示，1986-1992年間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中，預算內收入所占比重呈逐年下降趨勢，而預算外收入和自籌資金收入的比重則呈較快上升勢頭。其中，預算外收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重上升了41.68%，自籌資金收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重從11.72%上升到21.47%，增長了83.19%，增幅為預算外收入的1倍。可見，1986年-1992年我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的快速增長，由自籌資金收入拉動的特征尤為明顯，而這意味著農民負擔的加重。公共財政原則要求"取之于民，用之于民"，但在現(xiàn)行行政體制下，很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責卻是收取稅費和配合縣市政府開展工作，很少向鄉(xiāng)村提供公共服務。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際運行來看，相當多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都把自己的工作重點放在上級派下來的硬指標工作上，或僅僅限于上級派下來的工作上，如計劃生育和催糧派款等，甚至為迎合上級要求大搞所謂"政績工程"，建設高標準的小城鎮(zhèn)草坪、廣場等招牌建筑，嚴重浪費農村有限的公共資源，造成農民負擔加重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自身利益驅動下，忙于為上級政府服務時，對于自身應該擔當?shù)囊龑мr民發(fā)展經濟、為農民提供生產服務、管理社會治安、發(fā)展農村教育文化事業(yè)、保護國土資源和生態(tài)環(huán)境等"軟工作"卻缺乏應有的積極性，對農民提出來的要求和需要解決的問題，更是無心理睬，致使農民的社會治安、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通道路、水利設施、環(huán)保等方面的基本需求無法滿足，農民的生存環(huán)境不斷惡化?？梢哉f，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上處于一種被動運作和職能錯位的狀態(tài)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過分強調對上級政府的職能，致使其難以有效提供農民需要的公共產品。但農民也是理性的經濟人，在他們的稅費負擔日益沉重而獲得的公共服務卻嚴重匱乏時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不滿情緒便日益高漲，產生了農民和基層政權間的緊張和沖突。調查顯示，與80年代比較，90年代的鄉(xiāng)村沖突明顯增加，而最近兩三年，嚴重沖突事件比90年代末有所減少。但是，值得重視的問題是，在嚴重沖突事件有所減少的同時，基層政府和農民的緊張關系卻明顯蔓延，緊張關系的主要特征是農民對干部不信任、不接觸?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府"對上服務、向下要錢"的職能錯位現(xiàn)象使其面臨著合法性危機。

當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革是人們在研究農村基層政治問題時難以回避的重點問題。而人們研討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，其重心又傾向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變。固然，在一定意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的核心所在，它的進展狀況如何直接決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的成效；孰不知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的履行同其身份定位也有相當大的

關聯(lián)。

在我國當前的政治生活中，政府不僅僅是政治實體，要履行基本的政治性公共服務職能，而且還因外在壓力和內在動力要履行經濟實體的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一身兼具“政治實體”和“經濟實體”的雙重身份，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不能成為真正的公共服務者，也不能成為農村經濟發(fā)展的有效推動者。因此，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重身份，無疑是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的重點。

雙重身份使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以成為公共服務型政府

建設公共服務型政府一直是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理想目標。但是，雙重身份的特質使得這個目標難以實現(xiàn)。進入新世紀，面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的貧乏，以及農民日益增強的自主性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把“招商引資”當作了自己的重要工作。（當然，招商引資行為的發(fā)生與我國現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)管理體制也有較大的關聯(lián)）。如果說在“招商引資”過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是真正運用市場手段使然，也無可厚非。然而，現(xiàn)實并不如此。鄉(xiāng)政政府多是依靠自身“政治實體”的身份，制造人為的優(yōu)惠政策，如土地征用優(yōu)惠，稅收優(yōu)待等等。這樣一來，既嚴重破壞了公平自由競爭的市場秩序，浪費公共資源，而且還會危害社會穩(wěn)定，使基層民眾能享受的公共服務蕩然無存。如湖北省的一個鄂皖邊陲鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在2007年三月頗費周折的引來了一位浙江磚商?？陀^而言，這位客商的投資能為當?shù)鼐用裉峁┵|優(yōu)價廉的沙磚。事實也證明，該客商的沙磚很受當?shù)鼐用竦臍g迎。投資開工后的第三個月，該客商很友好地準備為其所在的村莊修建一條柏油馬路。然而，就在馬路工程動工的第一天，本地其它的沙磚老板共計10余人帶著工人前來鬧事。原來，他們并不只是氣憤浙江客商搶走了生意;更主要的是，他們認為，在稅收征繳、土地使用、老板個人政治待遇等問題上，鎮(zhèn)政府對浙江老板過分關照，很不公平。（在他們眼里，給浙江老板的優(yōu)待完全是鎮(zhèn)政府所為。）事態(tài)發(fā)展到后來，當?shù)卮u廠老板一齊來到鎮(zhèn)政府要求給予答復并處理。由于雙方無法達成統(tǒng)一意見，一磚廠叉斗車司機氣憤之際，開車把豎立在鎮(zhèn)政府門的上面標有“黨委活起來，政府服務起來”的牌子推倒。更為嚴重的是，當?shù)乩习迨潞蟾羧钗宓娜フ闵檀u廠鬧事。無奈之下，浙商一走了之。浙商走了，當?shù)鼐用袷褂玫纳炒u又回復到先前的質次價不廉的狀態(tài)。從這個案例，我們可以看到，雙重身份使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本無力也無心維護好公共秩序，公共服務的初衷因身份所限而無果而終。

雙重身份使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展經濟中經常錯位

村現(xiàn)行的行政管理體制是計劃經濟的產物，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本沿襲了改革開放前的行政管理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產生的直接動因是為了保證催耕催種計劃的落實和因為當時交通和通訊不發(fā)達，行政輻射的面積有限，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行面對面的管理。但是，在社會主義市場經濟體制不斷發(fā)展完善的今天，其生存環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的管理體制、運行機制和組織整體架構卻沒有作相應的調整和變革。隨著我國經濟實力的不斷增強和生產力的高速發(fā)展，如何調整生產關系以適應生產力的發(fā)展成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的緊迫課題，筆者就某縣的調查情況，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位的角度出發(fā)，淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制創(chuàng)新。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀分析

改革開放以來，農村經濟體制改革不斷深化，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方面卻沒有實質性進展，制約了農村經濟的發(fā)展，從調查的情況來看，存在以下幾個方面的問題：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的地位決定了其“角色”難當

一是從黨、政、人大機構的設置來看。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大按其職級來說，都是同等職級的。但從工作實際看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導，也要執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各項決議。從決策的機制看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策主體，它決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大問題(如人員分工、人事安排、中心工作)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策一般通過兩大會議作出，一是黨委會議，凡屬黨內兼職的行政干部以黨委副書記和黨委委員的身份參加會議，然后以行政干部的身份落實黨委會的決定；其二是黨政聯(lián)席會議，黨政會議表面上由黨政干部聯(lián)合作出的決定，由于交叉任職，這個會議實際上可以看作是黨委擴大會議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是權力機關，但它只能是通過一年一次的代表大會參與決策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機關，根據組織法，行政組織沒有全體會議和黨務會議這種權威決策形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長會一般是布置具體工作的。

二是從行使的職能來看。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有13項職權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項職權(并實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責制)。按照《中國共產黨農村基層組織工作條例》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有6項主要職能。而在職能的實際行使當中問題不少，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一方面是職能行使的越位；另一方面是職能行使的缺位；再一方面就是職能行使的錯位。究其原因，主要有三點：一是職能界定模糊不清；二是黨政職責不分；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位不高。

一、政府職能與職責的反差

由于改革的局部化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能弱化與職責全面化之間的矛盾日益突出。稅費改革后，特別是農業(yè)稅免征后，這種矛盾已逐漸表現(xiàn)出三大反差。

（一）機構增多，而管理權限越來越小

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的一級政府。由于規(guī)模小、結構簡單，且直接面向和聯(lián)系農村，過去一直屬“萬金油型”。凡境內之事無論大小、不分內外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都要去管。政府機關干部把大量的時間和精力投入到一些日常瑣事之中，而引導農民致富、發(fā)展農村經濟等主要職責則無暇顧及。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的手段之一就是對政府職能進行劃分，而其結果都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設機構，政府權利上繳。為了征收農業(yè)稅就成立財政所（農稅所），為了計劃生育就成立計生服務站（政府內部還有計生辦），為了社會治安管理就成立公安派出所（政府內部還有綜治辦），為了發(fā)展林業(yè)就成立林管站，為了加強國土管理就成立國土所，為了發(fā)展工商業(yè)就成立工商所，還有農機站、農技站、水管站、畜牧水產站、企業(yè)辦、勞動管理站、文化站、廣播站，再加上原本就有的中小學校、衛(wèi)生院、糧站、供銷社等等，真可謂單位繁雜、站所林立。該減的未減，不該加的變相在加。有些雖然合并了，但實質上卻未并攏，還使得一系列的人員、債務問題無法處理。設立這些機構的目的本是為了進一步明確政府職能，減輕政府負擔?？善浣Y果卻是上面各級各部門將一些權力大、利益多、具有較強經濟職能的機構和單位逐步上收，實行所謂的“條管”。對有些地方性強、管理較麻煩的單位和機構則實行“雙重管理”，其實就是經營、管理由部門掌握，問題、麻煩由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責。此外對那些缺乏資金來源的自收自支單位，則根據各地的經濟狀況而采用不同的管理形式。有錢的收上去實行“條管”或“雙管”，無錢的留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為“無人管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構龐大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的真正管理權限卻很小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府名義上要對轄區(qū)機構的工作進行指導和管理，可囿于權限又管理不到位。對有些“條管”和“雙管”單位，召集其有關人員開會，可以不參加；安排他們工作，可以不執(zhí)行；批評他們的錯誤，可以不理睬。有些單位的主要負責人可以從不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導謀面，工作兩三年，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人竟然素不相識。

（二）職能削弱，而工作責任越來越大

從前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是模糊而又全能的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內的政治經濟、工農商學、修路架橋、扶困濟貧等大事小事、實事虛事都是政府的事。改革開放后，隨著政府體制改革的不斷深化，政府職能逐漸明確化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一部分職能被劃分出來，由一些部門站所和二級機構承擔。計劃生育有計生服務站，征收稅費有財政所、地稅所、國稅所，維護社會治安有派出所、司法所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能削弱后，作為基層政府，老百姓有困難，首先想到的還是找村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。上級黨委、政府或各部門幾乎把凡屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的一切工作，如，基礎設施建設、安全穩(wěn)定、計生綜治等等都納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核范疇，并且動輒就是“一票否決”，實行“摘帽子”、“敲飯碗”。這種權責分離的現(xiàn)象使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干起工作來左右為難。鄉(xiāng)干部們感慨：“現(xiàn)在我們的政府‘四不像’：一不像政府，二不像派出機構，三不像綜合管理部門，四不像慈善、服務機構”。

隨著改革開放的不斷深入和社會經濟的快速發(fā)展,在貧困地區(qū)，面對農村人口素質低，自然環(huán)境惡劣的現(xiàn)狀，如何按照“三個代表”重要思想要求，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能由管理型向服務型轉變是全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部共同關注，且需要深入思考并用實際行動予以回答的問題?，F(xiàn)結合隴南市委黨校為期一周的學習、交流和本人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的親身體驗，就如何轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,,淺談一點感受和認識。

一、加強理論學習，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍素質

在當前社會主義市場經濟體制不斷完善的過程中，仍有部分干部思想保守、觀念陳舊，缺乏開拓創(chuàng)新的精神，與新形勢的發(fā)展的要求格格不入；也有部分干部法制意識淡薄，工作方法簡單粗暴，破壞了干群關系，影響了黨和政府的形象，引起了農民群眾的強烈不滿；還有一些干部刻舟求劍，受諸多法律法規(guī)的威懾，過于小心謹慎，工作瞻前顧后，畏首畏尾，舉步艱難。同時，由于部分群眾目光短淺，片面追求自身利益，對法律、政策斷章取義，向政府提出一些不切實際的要求，大大挫傷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作積極性，動搖了干部執(zhí)行政策的決心和信心，嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的順利開展。以上這些問題的存在，在經濟基礎差，教育文化落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為突出。究其原因，就是因為我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對法律、政策學習不夠深入，理解不夠透徹。為此，我們必須不斷加強理論學習，提高理論水平。

具體來講，一是要加強對“中國特色社會主義理論體系”的學習，深刻理解領會十七大精神，牢固掌握現(xiàn)階段黨在農村的各項大政方針，提高執(zhí)行黨在農村各項方針、政策、路線的能力和水平。二是要學習與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作密切相關的法律、法規(guī)知識。同時，還要善于運用法律，堅持依法行政，使自己的行政行為和所開展的工作保持在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內。尤其對一些疑難問題，更應該運用法律手段，加以妥善解決。三是要努力學習市場經濟知識，自覺遵循市場經濟規(guī)律，正確引導廣大群眾進一步解放思想，順應時代潮流，消除觀望等待思想，積極參與市場競爭。四是要注重調查研究，充分了解本區(qū)域的市場動向，及時掌握周邊區(qū)域的市場行情，盡最大可能將組織意圖、市場導向和群眾的意愿有機結合起來。四是要根據所需，認真學習專業(yè)技術知識，力盡做到學有所長，專職專干。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，每天面對的都是農民群眾，這就還需要我們掌握大量有關農業(yè)生產、種植、養(yǎng)殖等方面的知識。五是要學習借鑒其它兄弟鄉(xiāng)鎮(zhèn)的成功經驗和辦法，以此指導和促進本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作。

二、理清工作思路，加快科學發(fā)展

常言道，思路決定出路。能否確立正確的發(fā)展思路，事關鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的全局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作涉及面廣，內容豐富，黨在農村的各項政策，地方部門的各項任務，都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來體現(xiàn)和落實?！吧厦媲l線，下面一根針”，面對千頭萬緒的工作，我們必須立足鄉(xiāng)情，統(tǒng)籌兼顧，分清主次，突出重點，制定切實可行的發(fā)展思路（包括近期和遠期），從而防止盲目亂干，顧此失彼，徒勞無功，確保目標明確，行動有序，科學發(fā)展。一是要堅決貫徹落實黨在農村的各項路線、方針和政策，這既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的基本任務，又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展各項工作的前提和基礎。二是要堅持實事求是，正確認識當前形勢，一切從實際出發(fā)。既考慮鄉(xiāng)村的客觀條件和發(fā)展現(xiàn)狀，又要順應自然規(guī)律和市場規(guī)律的要求。三是要廣納賢言，集思廣益，在確定思路時積極征求社會各界的意見和建議，博采眾長，從而增強思路的全面性和科學性。四是要突出重點，遠近結合，把影響長遠發(fā)展的核心問題和本鄉(xiāng)鎮(zhèn)當前工作統(tǒng)籌計劃，分步實施。我們江口鄉(xiāng)在歷屆黨政班子和廣大人民群眾的共同努力下，農村面貌逐步得到改善，農民生活水平不斷提高，廣大農戶已基本脫貧。在今后的工作中，我們將繼續(xù)以改變貧困面貌，增加農民收入為目標，以項目建設為綱，以農田水利、鄉(xiāng)村道路、學校危房改造、小城鎮(zhèn)等基礎設施建設和特色產業(yè)開發(fā)為重點，以優(yōu)化產業(yè)結構為主線，繼續(xù)堅持“重農興林帶蔬菜，興水修路輸勞務，科技管理增效益，黨的建設作保障”的發(fā)展思路，按照川壩河谷和半山干旱區(qū)分類指導原則，最終形成“山頂核桃戴帽子，山腰花椒系帶子，川壩蔬菜蓋被子”的特色產業(yè)發(fā)展格局，走“川壩蔬菜創(chuàng)萬元，半山花椒爭雙千，間作洋芋適種藥”的特色經濟發(fā)展之路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是黨和政府在農村工作的基石。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能作用發(fā)揮得好壞，直接關系到農村社會的穩(wěn)定與發(fā)展。當前的農村改革處于一個富民為本、縱深推進的關鍵時期。主要表現(xiàn)在：一是扶農政策含金量高。*年以來，中央相繼出臺三個一號文件，實施了退耕、糧補、免稅、新農村建設等一系列扶農惠農政策，使農村經濟迎來自改革開放后的又一個最佳發(fā)展時期，農民真正得到了實惠。二是農村管理四輪驅動。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導執(zhí)行性管理形成的思維慣性，農村經濟發(fā)展與管理正處于自治、法治、經濟調節(jié)、行政干預四輪驅動之中，農村市場發(fā)育滯后，農村干部的經營理念淡薄，農村工作尚處于一個探索期。三是發(fā)展矛盾集中凸現(xiàn)。當前是農村經濟發(fā)展的轉軌過渡期，也是各種矛盾集中并發(fā)期。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部一是要堅持科學的發(fā)展觀，既要主動化解舊的問題，又要通過轉變職能，防止新的矛盾發(fā)生。二是要加強對農業(yè)科技、市場經營、改革政策、法律法規(guī)和社會管理等方面知識的學習，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的執(zhí)政能力和履職水平。三是要深入調查研究，全面了解群眾的呼聲和要求，準確把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的切入點和側重點，做到工作有進有退，有所為有所不為。四是堅持科學行政、依法行政、民主行政，進一步創(chuàng)新工作方式。

根據市場經濟發(fā)展和深化農村改革的趨勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的總體要求是，以促進農民增收、農村發(fā)展為中心，堅持以人為本、執(zhí)政為民的施政理念，努力構建“小政府、大服務，小政府、大社會”的工作新格局，建立與“三個文明”協(xié)調發(fā)展、與社會主義和諧社會相適應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體系和運行機制。著重應突出做好以下四個方面：

明確三個定位，推動農村經濟發(fā)展。一是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和職責定位。新形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和職責就是要由過去的催種催收、大包大攬轉到加強引導、提供公共服務和發(fā)展社會事業(yè)上來，由“全能政府”向“有限政府”轉變，把公益事業(yè)、公共服務、社會保障、發(fā)展環(huán)境等政府該管的事管好，把不該由政府直接管的事交給企業(yè)、社會和市場去經營。二是明確村級組織的職能和職責定位。村級組織要以促進農民增收為根本，組織農民發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)，搞好新農村建設，發(fā)展壯大集體經濟，維護社會穩(wěn)定。三是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的職能和職責定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導處于農村改革的前沿，必須順應鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的要求，調整領導方式和方法，從傳統(tǒng)工作模式中走出來，加強政策引導，搞好信息服務，抓好組織協(xié)調。在經濟領導方式上堅持放手放權，把產業(yè)經營讓位于龍頭企業(yè)，把產業(yè)管理讓位于產業(yè)協(xié)會等中介組織，把技術服務讓位于經營性服務組織。

盤活三大資源，整合農業(yè)發(fā)展資本。一是盤活自然資源。重新整合優(yōu)勢資源，用新的機制開發(fā)資源，以優(yōu)化的環(huán)境實施招商，創(chuàng)新經營體制，搞好資源流轉，努力實現(xiàn)自然資源向經營資本轉變。二是盤活勞力資源。著力抓好農村勞動力培訓和有組織的勞務輸出，健全勞務輸出組織服務體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，維護在外務工人員的合法權益，實現(xiàn)農村勞動力由自發(fā)無序就業(yè)向有組織的市場就業(yè)轉變。三是要盤活干部資源。將“閑置”的干部人力資源重新“洗牌”編組，用責任管理和利益驅動優(yōu)化干部配置。結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，有效實施干部分流；結合政府職能轉變，合理劃分崗位責任。按職能需要，采取競爭上崗、量化管理的辦法推進干部管理機制改革，促進干部向由被動應付型向主動服務型轉變。

抓好三大重點，提升產業(yè)化水平。一是抓好示范帶動。抓好新農村建設示范點，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的切入點，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導創(chuàng)新工作方式的具體體現(xiàn)。重點是因地制宜建設特色村，發(fā)揮示范帶動效應，引導和促進農業(yè)向集約型、規(guī)?；l(fā)展。二是抓好服務體系建設。大力發(fā)展產業(yè)協(xié)會，提高農民組織化程度；鼓勵組建經營性社會中介組織，積極推行技術服務承包型、股份聯(lián)營型經濟發(fā)展新模式，著力解決好一家一戶不能解決的問題，努力實現(xiàn)服務體系網絡化。三是抓好龍頭企業(yè)建設。龍頭企業(yè)是發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營的關鍵。在龍頭企業(yè)建設上，重點是農副產品的深加工，關鍵是外聯(lián)大市場，核心是品牌優(yōu)勢的打造。按照“企業(yè)+協(xié)會+農戶”的模式，疏通產銷渠道，壯大龍頭企業(yè)規(guī)模。

實施三大工程，推進基層組織建設。上面千條線，下面一根針，農村基層黨組織是黨在農村的各項方針政策的最終執(zhí)行者，要切實加強農村基層組織建設，真正依靠基層組織加快建設社會主義新農村。一是加快素質工程建設，突出培訓與選拔能人，培訓上突出市場意識、科技意識、法制意識。二是加快陣地工程建設，采取政府劃撥、改擴建、新建等方式，不斷完善村級辦公室、活動室等，健全村干部工作制度，使村干部有地方理事，村民有事能找到干部。三是加快民心工程建設，每村每年確定3－5件群眾關心的實事難事，向群眾承諾，實行責任制管理和考核獎懲制度。