上司和下屬的關(guān)系從來都是欲說還休的，理想的上司大概也需要“德、智、體、美、勞”的全面發(fā)展，就像所有的上司對我們的要求一樣，如果上司在業(yè)務(wù)或?qū)I(yè)上是一個外行，或者水平根本不如你，你會怎么辦？看看以下白領(lǐng)有些什么見解?

我認(rèn)為遇到這種情況最主要還是看上司的人品。如果遇到一個上司，雖然他對你的業(yè)務(wù)是外行，但是他對你的工作是信任的，他只是在原則上提一些意見，而在具體操作上能讓你放手干，不橫加指責(zé)，瞎指揮；這樣對我們來說未嘗不是一件好事。此類上司的“極品”就是：他知道他外行不懂，所以對下屬做出的業(yè)績，他一點都不居功，還能在適當(dāng)?shù)臅r候替你請命，遇到這種“極品”上司，我們只應(yīng)高唱“外行”是福。

怕就怕遇到一個“下下品”，他明明不懂，但又自以為是內(nèi)行，甚至硬是要橫加指揮以維持他的權(quán)威；或他雖然不出聲，卻總是暗里像老鼠樣賊眉鼠眼地在你身邊晃來晃去，監(jiān)視你（慘啦，人身自由都沒有了?。换蛘邔δ愕臉I(yè)績明里不說，在暗里卻將你的報表、策劃交給一個他自以為是內(nèi)行的人去印證，然后得出一個錯誤的結(jié)論又來“指責(zé)”你，做出一副“你不要仗著你有才，實際上你的鬼把戲我全知道”的神情。所以遇到這種人，我們再怎么表忠心也沒有用，溜之大吉吧！

FANNY某文化機構(gòu)秘書

我的上司是一個外行，他在以前的公司只是一個部門的主管，到我們公司后擔(dān)任副總經(jīng)理，要管理幾十人好像有點力不從心，對各部門的業(yè)務(wù)也是似懂非懂，但是他又特別不相信下屬，總是擔(dān)心別人看出他是外行瞧不起他，于是就擺出一副內(nèi)行的樣子。業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，管理水平也很低，對一些業(yè)務(wù)較強的同事看不順眼就老是用公司紀(jì)律來壓制他們，光會抓住遲到早退的小事情不放，好像只有在他眼皮底下的人才在做正經(jīng)事。所以很多同事都不喜歡他。

不過我挺佩服我的同事ERIC，他是業(yè)務(wù)能力很強的一個人，按理說他也瞧不起我的上司，但他從來都是一副不卑不亢的樣子，對上司的意見也不反駁，所謂“批評接受，性格依舊”，我行我素，他說沒必要和這樣的上司過不去，只要他不“害”你就行了，把關(guān)系弄僵對自己的工作沒有好處。我覺得他講得也有道理，看在薪水的份上啦！

上司和下屬的關(guān)系從來都是欲說還休的，理想的上司大概也需要“德、智、體、美、勞”的全面發(fā)展，就像所有的上司對我們的要求一樣，如果上司在業(yè)務(wù)或?qū)I(yè)上是一個外行，或者水平根本不如你，你會怎么辦？看看以下白領(lǐng)有些什么見解?

我認(rèn)為遇到這種情況最主要還是看上司的人品。如果遇到一個上司，雖然他對你的業(yè)務(wù)是外行，但是他對你的工作是信任的，他只是在原則上提一些意見，而在具體操作上能讓你放手干，不橫加指責(zé)，瞎指揮；這樣對我們來說未嘗不是一件好事。此類上司的“極品”就是：他知道他外行不懂，所以對下屬做出的業(yè)績，他一點都不居功，還能在適當(dāng)?shù)臅r候替你請命，遇到這種“極品”上司，我們只應(yīng)高唱“外行”是福。

怕就怕遇到一個“下下品”，他明明不懂，但又自以為是內(nèi)行，甚至硬是要橫加指揮以維持他的權(quán)威；或他雖然不出聲，卻總是暗里像老鼠樣賊眉鼠眼地在你身邊晃來晃去，監(jiān)視你（慘啦，人身自由都沒有了！）；或者對你的業(yè)績明里不說，在暗里卻將你的報表、策劃交給一個他自以為是內(nèi)行的人去印證，然后得出一個錯誤的結(jié)論又來“指責(zé)”你，做出一副“你不要仗著你有才，實際上你的鬼把戲我全知道”的神情。所以遇到這種人，我們再怎么表忠心也沒有用，溜之大吉吧！

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怕就怕遇到一個“下下品”，他明明不懂，但又自以為是內(nèi)行，甚至硬是要橫加指揮以維持他的權(quán)威；或他雖然不出聲，卻總是暗里像老鼠樣賊眉鼠眼地在你身邊晃來晃去，監(jiān)視你（慘啦，人身自由都沒有了?。?；或者對你的業(yè)績明里不說，在暗里卻將你的報表、策劃交給一個他自以為是內(nèi)行的人去印證，然后得出一個錯誤的結(jié)論又來“指責(zé)”你，做出一副“你不要仗著你有才，實際上你的鬼把戲我全知道”的神情。所以遇到這種人，我們再怎么表忠心也沒有用，溜之大吉吧！

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不過我挺佩服我的同事ERIC，他是業(yè)務(wù)能力很強的一個人，按理說他也瞧不起我的上司，但他從來都是一副不卑不亢的樣子，對上司的意見也不反駁，所謂“批評接受，性格依舊”，我行我素，他說沒必要和這樣的上司過不去，只要他不“害”你就行了，把關(guān)系弄僵對自己的工作沒有好處。我覺得他講得也有道理，看在薪水的份上啦！

日前國家行政學(xué)院對全國122位縣教育局長任職前的身份做了一次問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，有41%的縣教育局長來自政府其他管理部門，有19.7%來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，只有18.9%的教育局長來自學(xué)校校長，15.8%來自教育局中層管理人員、教師及其他競爭上崗者。也就是說，在目前推動社會發(fā)展的最基本動力的基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，在作為區(qū)域教育發(fā)展第一責(zé)任人的縣教育局長中，還有60%強的“外行領(lǐng)導(dǎo)”。如果對目前全國各地級市所建的高校的一把手任職前的身份再做一個調(diào)查，看屬于“非內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”出身者又有多少？從筆者在局部了解到的情況看，局面并不樂觀。

為什么至今仍是這種局面呢？這是一種思維定式、思維慣性造成的。前些日子，我在報上看到的一篇報道披露，一位科學(xué)家在接受采訪時說，外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行是普遍真理，當(dāng)年的聶榮臻元帥就是一個外行的好領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)該承認(rèn)，確實，在一定條件下，外行是可以領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，甚至能領(lǐng)導(dǎo)好內(nèi)行的；這條件就是：這“外行”要很開明、能虛懷若谷，又能刻苦努力學(xué)習(xí)文化科學(xué)知識，迅速由“外行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?nèi)行”。無疑，聶帥就是這樣可敬的領(lǐng)導(dǎo)者。但是否所有“外行”都有這種品質(zhì)和素質(zhì)，因而，“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”就是普遍規(guī)律、普遍真理呢？恐怕未必。

要知道，“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”是在我國特定歷史條件下，適應(yīng)特定形勢而提出來的。因為我國民主革命經(jīng)歷了一條在農(nóng)村建立革命根據(jù)地，由農(nóng)村包圍城市，再奪取城市，最后奪取全國勝利的革命道路，革命長期在農(nóng)村進行，參加革命的大批工農(nóng)干部，長期忙于對敵斗爭，無暇學(xué)習(xí)文化知識，所以存在著文化水平普遍不高的狀況。全國解放后，他們大批走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，鑒于文化水平和專業(yè)知識的限制，大多數(shù)不能適應(yīng)“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”的需要；但由于他們長期經(jīng)受革命斗爭的鍛煉與考驗，立場堅定，革命經(jīng)驗豐富，是黨的十分寶貴的財富。在解放初期，必須把他們作為革命領(lǐng)導(dǎo)骨干力量使用，在當(dāng)時的條件下，我們黨為實現(xiàn)對各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，舍此沒有其他辦法。而在1957年有部分黨外人士和知識分子以“外行領(lǐng)導(dǎo)”為由，曾向這些干部發(fā)出詰難，這在當(dāng)時是不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)的；因此，為維護黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，當(dāng)時以“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行是規(guī)律”作為回答，不失為那個時期的一種需要。在當(dāng)時的一定階段內(nèi)，“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”是有其某種必要性的。這是為了維護黨的領(lǐng)導(dǎo)的需要，也是要為廣大工農(nóng)干部贏得一個學(xué)習(xí)文化、增長知識的機會，應(yīng)該允許他們有一個文化成長的過程?？傊@是要為黨的干部爭得領(lǐng)導(dǎo)各項事業(yè)的正當(dāng)權(quán)利。

但半個多世紀(jì)過去了，當(dāng)前歷史條件發(fā)生了巨大變化。經(jīng)過革命前嚴(yán)酷革命鍛煉、解放后擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作的絕大多數(shù)老同志，經(jīng)過文化科學(xué)知識的學(xué)習(xí)和提高，大都勝任工作并在建功立業(yè)之后，大多都在現(xiàn)階段退了下來。而目前在各級領(lǐng)導(dǎo)崗位上任職的，幾乎都是解放后受過較好教育而走上工作崗位的。而且多是按照黨關(guān)于“年輕化、知識化、專業(yè)化”要求的干部政策，在最近20—30年的改革開放年代選拔上來的。因此，對于目前各級在崗任職的這一代干部，應(yīng)該而且有條件用“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”的標(biāo)準(zhǔn)來要求他們；在當(dāng)前歷史條件下，如果仍然沿用過去那種“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的思維成規(guī)，就顯然不再能適應(yīng)時代的需要。況且，當(dāng)代世界發(fā)展的大勢，信息化、高科技和知識經(jīng)濟時代的要求，都提出了實行“專業(yè)化”領(lǐng)導(dǎo)的問題?！皩I(yè)化”領(lǐng)導(dǎo)，實際上就是“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”；黨對選拔干部所提出的“專業(yè)化”要求，就包含著“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”的應(yīng)有之義，否則，實施科學(xué)決策、貫徹科學(xué)發(fā)展觀，就容易流于形式而無法落到實處。

特別需要強調(diào)的是，在教育、科學(xué)、文化和衛(wèi)生醫(yī)療等專業(yè)性要求極強的行業(yè)和部門，實行“內(nèi)行領(lǐng)導(dǎo)”具有特別的迫切性和必要性。這里，每一部門和領(lǐng)域都有自己的專業(yè)性要求，都有自己本行業(yè)的專深知識和工作規(guī)律，如果缺乏相應(yīng)部門和領(lǐng)域的必要專門知識，在當(dāng)今科學(xué)知識“大爆炸”、科學(xué)技術(shù)日新月異的時代，以“門外漢”的身份去指導(dǎo)工作，那是不可想象的；如果仍然用過去的思維模式，普遍實行“外行領(lǐng)導(dǎo)”，那就必然會出現(xiàn)失誤和偏差。

1行政問責(zé)的內(nèi)涵及其應(yīng)用

行政問責(zé)是指行政人員有義務(wù)就與其工作職責(zé)有關(guān)的工作績效及社會效果接受責(zé)任授權(quán)人的質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果。其內(nèi)涵涵蓋三個方面:從功能和作用上看,行政問責(zé)是行政監(jiān)控機制的一種表現(xiàn),主要是為實現(xiàn)行政本身所帶來的社會效益；從問責(zé)對象和主體來看,主要表現(xiàn)為一種由政治理念、法律、規(guī)章所規(guī)定的對應(yīng)的責(zé)任關(guān)系,這種關(guān)系往往使得行政問責(zé)過程表現(xiàn)為強制性執(zhí)行過程;從問責(zé)內(nèi)容及實現(xiàn)機制上看,行政問責(zé)一般表現(xiàn)為法律問責(zé)、政治問責(zé)、等級管理問責(zé)和職業(yè)道德問責(zé)等方面。

“行政問責(zé)制”的重點是“問責(zé)”。在法治社會，權(quán)力意味著責(zé)任，職權(quán)意味著職責(zé)，有多少職權(quán)就要承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。從這個意義上講，政府職能部門有多大的權(quán)力就意味著對民眾應(yīng)有多大的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，對權(quán)力的規(guī)范和約束就必須實現(xiàn)責(zé)任追究的程序化、制度化和日常化。這既是公權(quán)力本質(zhì)屬性的必然要求，也是建設(shè)法治政府的基本原則。

我國在行政問責(zé)制度建設(shè)方面起步較晚，在改革開放之前，行政問責(zé)基本上不存在于我國的政治制度當(dāng)中。改革開放后，中央和地方陸續(xù)在行政問責(zé)方面展開了一些探索，在2003年非典事件之后，中央和地方政府陸續(xù)出臺了一些行政問責(zé)的制度性文件。

2003年5月12日，中央頒布《公共衛(wèi)生突發(fā)條例》，明確了各級政府及有關(guān)部門、社會有關(guān)組織和公民在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)及違法行為的法律責(zé)任；2003年8月27日通過的《行政許可法》，規(guī)定了政府的行政許可行為，也明確規(guī)定了違反本法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；2004年2月18日，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》專門規(guī)定了對有失職、瀆職行為的黨員干部給予相應(yīng)處分；2004年4月，《全面推進依法行政實施綱要》明確提出“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”是依法行政的基本原則，對決策責(zé)任追究、行政執(zhí)法責(zé)任制以及完善行政復(fù)議責(zé)任追究制度等作了明確的規(guī)定。2006年1月1日，《中華人民共和國公務(wù)員法》對公務(wù)員向上級承擔(dān)責(zé)任的條件和公務(wù)員辭職辭退作了明確規(guī)定，并進一步將行政問責(zé)法制化和規(guī)范化。

2當(dāng)前行政問責(zé)存在的問題與不足

隨著科學(xué)的發(fā)展，各學(xué)科之間的聯(lián)系越來越交叉和融合，學(xué)科之間的界限越來越模糊。這一趨勢體現(xiàn)了科學(xué)向綜合性發(fā)展的趨勢，極大地推動了科學(xué)進步。而打破各學(xué)科之間的“疆域”，卻不是內(nèi)行人，而是“外行人”。

一、內(nèi)行怪圈

科學(xué)研究的發(fā)展過程，往往出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：由于每一學(xué)科有其特定的研究對象，就限定了其特定的研究領(lǐng)域，領(lǐng)域就是“疆域”，就是界限，此學(xué)科與彼學(xué)科之間相對被孤立了。當(dāng)某一學(xué)科發(fā)展到一定程度，建立了一套完整的理論體系之后，似乎該學(xué)科完善了，圓滿了，也就不用再發(fā)展了，余下的工作僅僅是細(xì)枝末節(jié)的修修剪剪了。科學(xué)的盡頭是哲學(xué)，而當(dāng)某一理論就成為了哲學(xué)的時候，也就開始教條了，僵化了。而作為研究者，在這一行里待得越久，越是對“行規(guī)”熟了、透了、把握了，就越是“內(nèi)行”了，越是“權(quán)威”了，也就越難以跨出內(nèi)行的“門檻”，師傳弟承的思維定勢，決定其及其傳承者只能在圈圈里轉(zhuǎn)。領(lǐng)域的孤立、研究者的思維定勢和頂禮崇拜的權(quán)威，最終使某一領(lǐng)域的研究被僵化成“死水一潭”。

愛因斯坦說過，宇宙是簡單的、和諧的、統(tǒng)一的。宇宙是一個完整的系統(tǒng)，此領(lǐng)域與彼領(lǐng)域一定存在著某種聯(lián)系性。世界的統(tǒng)一性決定了某一領(lǐng)域的認(rèn)識，某一領(lǐng)域的理論不可能成為“終極理論”，而不與其他任何領(lǐng)域發(fā)生關(guān)系。

問題的關(guān)鍵在于，打破這種孤立，建立此孤島與彼孤島之間聯(lián)系的“諾亞方舟”在哪里？

二、外行突破

一、西方國家行政改革實踐

（一）英國的行政改革實踐

1.私有化。

私有化是英國政府改革的一項重要舉措，其直接的表現(xiàn)方式就是將國有企業(yè)出售給私人，讓私人擁有經(jīng)營。撒切爾夫人上臺執(zhí)政時，英國的財政赤字已相當(dāng)嚴(yán)重，從1949—1976年的二十八年間，英國就有二十三年處于財政赤字的狀態(tài)，僅1976年的財政赤字就高達65億多英鎊。究其原因，除了較大的軍費開支、政府的日常支出和社會福利支出之外，對國有企業(yè)的巨額補貼也是不可忽視因素。據(jù)統(tǒng)計，從戰(zhàn)后初期到1974年，政府對國有企業(yè)的補貼已達到180億美元。因此，在效率小組對政府的財政支出進行審查之后，私有化就以改革方案的形式被提了出來。在撒切爾當(dāng)政的11年中，英國的私有化改革取得了顯著效果，“政府出售了40多家大型國有企業(yè)，包括英國石油公司、英國天然氣公司、美洲豹汽車公司、英國電訊公司、英國鋼鐵公司、英國航空公司和勞斯萊斯公司以及其他許多小型公司和價值1.25億英鎊的公共住房單位。到1987年，出售這些公有資產(chǎn)每年能夠收回5萬億英鎊的資金，這些資金幫助撒切爾夫人平衡了她任期后四年的財政預(yù)算（到1994年，累計總額達到75萬億美元）。此外，這場私有化改革涉及到的領(lǐng)域和部門也較多，不僅政府服務(wù)部門，如教育衛(wèi)生部門，也涉及到尖端技術(shù)部門，如英國宇航工業(yè)公司；還涉及到處于壟斷地位的重要國家能源領(lǐng)域，如英國石油公司。

2.公共服務(wù)市場化。

私有化運動和政府再造方案的實施，讓撒切爾和她的團隊看到了市場競爭機制對于改善公共服務(wù)質(zhì)量的可行性和緊迫性。于是，在1991年，英國政府發(fā)表了《競爭以求質(zhì)量》的白皮書，宣布將競爭機制引入到公共服務(wù)的提供系統(tǒng)之中。白皮書規(guī)定，政府部門每隔三年（現(xiàn)在是五年）對執(zhí)行機構(gòu)的運行狀況加以審驗，以確定是否整個執(zhí)行機構(gòu)和某些部門予以撤銷或出售。如果決定讓工作部門繼續(xù)運作，政府部門會告知該執(zhí)行機構(gòu)多少業(yè)務(wù)必須參加競爭性投標(biāo)，讓政府內(nèi)部機構(gòu)或私人公司來完成公共服務(wù)的提供。1995年9月，英國政府稱，通過執(zhí)行機構(gòu)通過競標(biāo)的業(yè)務(wù)已達到26億英鎊，每年為政府節(jié)約5億多英鎊的資金。

摘要：比例原則被譽為行政法的“皇冠原則”，是行政權(quán)運行的一條重要原理，然而長期以來我國在制定一些行政法律時卻往往疏于對此原則的應(yīng)用或者關(guān)注，導(dǎo)致許多行政行為雖然是有法可依，但卻無“度”可適，以致公眾常抱怨顯失比例的自由裁量無異于“無法可依”。為了解決這一矛盾，我們在此引介國外行政法中的比例原則，以期達到“它山之石，可以攻玉”的效果。

Abstract：Theprincipleofproportionalityiswellknownas“theprincipleofcrown”inadministrativelaws，andalsoisoneimportantoperationtheoryofadministrativepower.However，foralongtimeweoftenignoredthisprinciplewhenmakingadministrativelaws.Therefore，administrativeactionswerecarriedoutaccordingtothelawsconcerned，yettheycouldn‘tbeadjustedtotheproperlimits.There’snodoubtthatcomplainsabouttheIMPROPERadministrativeactionsoccurred.Underthecircumstancesit‘shelpfultointroducetheprincipleofproportionalityinforeignadministrativelaws.

Keywords：administrativelaws；administrativepower；theprincipleofproportionality；policepower

德國行政法學(xué)鼻祖奧托。麥耶在其著名的《德國行政法》一書中，揭示了行政權(quán)運行的一條重要原理，即行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性，但行政權(quán)力對人民的侵權(quán)必須符合目的性，并采行最小侵害之方法。這就是所謂的“比例原則”（亦稱“適當(dāng)原則”、“禁止過分原則”、“最小損害原則”等等）。比例原則是憲法與行政法的核心原則，它是通過考察目的與手段的關(guān)系，尤其是考察目標(biāo)價值的實現(xiàn)不能過分損害公民的基本人身財產(chǎn)權(quán)利這一方面，來防止超限度地破壞利益與價值的均衡。比例原則源于正義的請求，它要求在保護與平衡的意義上對個人利益與公共利益仔細(xì)進行斟酌，以得到較為合理的結(jié)果，避免過分的和錯誤的立法與行政決定，尤其是要具體斟酌國家與公民利益在沖突狀況下的失衡度。比例原則就其功能是體現(xiàn)了平衡的正義，即用平衡目的與手段來體現(xiàn)法的正義。原則上說比例原則所包含的原則成分在許多法律領(lǐng)域，尤其在有法律限定條款的及立法者留有空間的范圍均能發(fā)揮其平衡與保護作用。奧托。麥耶自己曾將比例原則譽為行政法的“皇冠原則”。我國臺灣著名行政法學(xué)者陳新民教授認(rèn)為：“比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則，其在行政法學(xué)中所扮演的角色，可比擬‘誠信原則’在民法居于‘帝王條款’之地位，所以，吾人稱比例原則是行政法中之‘帝王條款’，當(dāng)不為過?！保?］

行政法意義上的比例原則，是指行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式來進行。行政法學(xué)中的比例原則具有實體和程序兩方面的涵義。就實體而言，比例原則是指行政主體行政權(quán)力的行使，不可給予相對人超過行政目的之價值的侵害，否則就不合比例。實體合比例主要是從價值取向上來規(guī)范行政權(quán)與相對人之間的合理關(guān)系。就程序而言，比例原則是指行政主體所采取的措施與要達到的行政目的之間必須具有合理的對應(yīng)關(guān)系。由于任何實體性的結(jié)果都必須經(jīng)過一定的程序而達到，所以，程序合比例是實體合比例的保障，實體合比例是程序合比例的最終體現(xiàn)。

傳統(tǒng)地講，比例原則具有以下三層含義：

現(xiàn)代法對于行政機關(guān)侵犯公共利益的救濟，一般由行政權(quán)之外的公力機關(guān)代表國家進行維護。但是公共利益種類和數(shù)量繁多，僅依靠檢察官等力量來實現(xiàn)受侵害后的保護是不夠的，這就為公民個體等私力介入提供了必要。訴權(quán)本身屬于民眾，這也是授權(quán)市民代表社會集體直接起訴違法行政行為以補救公力不足的法理淵源。國外由公民個體提起的行政公益訴訟中，比較典型的有美國的“私人檢察長”制度，法國的越權(quán)之訴和日本的民眾訴訟。美國的“私人檢察長”制度是自由主義思潮下公民基本人權(quán)張揚的結(jié)果，反映出公民對于行政權(quán)擴張的憂慮并對此要求加以規(guī)制的渴望，尤其在美國20世紀(jì)60年代公民人權(quán)極大發(fā)展的背景下得到強化并進一步完善。法國的越權(quán)之訴體現(xiàn)出司法權(quán)對于行政權(quán)的牽制，專設(shè)的行政法院是越權(quán)之訴的現(xiàn)實支撐。而日本的民眾訴訟盡管是日本行政訴訟法明文規(guī)定的訴訟類型之一，但是其范圍明顯偏狹，即使到今天，日本對于可訴事項的探索一直也未停止。通過對外國典型的行政公益訴訟制度考察，可以從中思考這些制度背后的發(fā)展規(guī)律。

1.美國的“私人檢察長”制度

美國是最早實行行政公益訴訟的國家之一，其行政公益訴訟脫胎于民眾提起的行政訴訟，通過一系列案例把起訴條件由“權(quán)力損害”調(diào)整為“利益影響”，并且建立了公民個人、非政府組織以“私人檢察長”身份起訴無利害關(guān)系的行政行為的制度后，才正式形成。受傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論影響，美國對于行政訴訟原告資格的限制一開始是非常嚴(yán)格的，當(dāng)事人也只有在法定的權(quán)利受到侵害時才有起訴資格，否則即使由行政機關(guān)的行為遭受重大的非法律錯誤的損害，當(dāng)事人也沒有起訴的權(quán)利。稱之為“直接利害關(guān)系”原則。直到1940年桑德斯兄弟無線電廣播站控訴美國聯(lián)邦電訊委員會一案，美國法院承認(rèn)了競爭者的起訴資格，把行政訴訟的受案范圍從“權(quán)利損害”逐步調(diào)整為“利益影響”之后，美國的行政公益訴訟才開始得以確立。在該案判決中，法院認(rèn)為競爭者的合法權(quán)利雖然沒有受到損害，但其利益受到影響，應(yīng)當(dāng)具有原告資格。同時指出：“侵犯法定權(quán)利的規(guī)定對司法審查設(shè)置了不必要的障礙。……原告資格問題的核心是，請求救濟的當(dāng)事人所主張的是否是有關(guān)個人利益的爭執(zhí)，以使人相信導(dǎo)致起訴的實際損害是法院所應(yīng)當(dāng)解決的?！绻媾c他所請求復(fù)審的行政行為有直接的個人利害關(guān)系，這個標(biāo)準(zhǔn)就算達到了，而不必追究這種行政行為是侵犯了他的法定權(quán)利還是對他造成了其他利益（不屬于法定權(quán)利的利益）損害?！盵1]對于那些并不屬于行政行為的直接、明顯當(dāng)事人，其權(quán)利未受到行政行為的直接影響，但其利益受到侵犯的利害關(guān)系人的保護正式進入美國司法審查的視野。此后，法院通過一系列的具體判例，逐步肯定了競爭者、消費者以及環(huán)境消費者等非直接相對人的原告資格。法院認(rèn)為，如果不承認(rèn)競爭者或消費者對行政違法行為具有起訴資格，則其他人更不會對行政機關(guān)的不法決定請求司法審查。[2]

在三年以后的紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案件中，第二上訴法院首倡了“私人檢察長理論”。該理論認(rèn)為“在出現(xiàn)官吏的違法行為時，為了制止這種違法行為，國會可以授權(quán)一個公共官吏，例如檢察總長，主張公共利益提起訴訟，這時就產(chǎn)生了一個實際存在的爭端。同時，國會也可以不授權(quán)一個官吏提起訴訟，而制定法律授權(quán)私人團體提起訴訟，制止官吏的違法行為。這時，象檢察總長的情況一樣，也有一個實際的爭端存在。憲法不禁止國會授權(quán)任何人，不論是官吏或非官吏提起這類爭端的訴訟，即使這個訴訟的唯一目的是主張公共利益也可以。得到這樣授權(quán)的人可以說是一個私人檢察總長。”[3]為適應(yīng)判例中原告資格限制越來越寬松的趨勢，美國立法也相應(yīng)地作出調(diào)整。對起訴資格作出普遍性規(guī)定的是1946年《行政程序法》，該法第702條就“復(fù)審權(quán)”作如是規(guī)定，“因行政機關(guān)致使其法定權(quán)利受到侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定內(nèi)的機關(guān)行為不利影響或損害的人，均有權(quán)訴諸司法審查。”有些州在法律中明文確認(rèn)了個人代表公眾提起旨在禁止或取締公益妨害的訴訟資格。以環(huán)境訴訟為例，密執(zhí)安州《1970年環(huán)境保護法》是美國首次確認(rèn)公民對構(gòu)成公益妨害的污染行為可以個人身份提起訴訟的資格的法律。70年代后的主要聯(lián)邦法規(guī)也都規(guī)定了公民的起訴資格，從而在各自調(diào)整范圍內(nèi)取消了傳統(tǒng)法律關(guān)于起訴資格的障礙。在聯(lián)邦法律中，《清潔空氣法》第304條a款首創(chuàng)了“公民訴訟條款”，其中規(guī)定，任何人都可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關(guān)、公司和個人等）就該法規(guī)定的事項提起訴訟。該法還詳盡列舉了可予司法審查的行政立法行為，為公民或公眾團體就環(huán)境公益提起行政訴訟提供了有力保障。[4]

為了倡導(dǎo)民眾提起行政公益訴訟，彌補檢察總長關(guān)注民眾利益的不足，美國設(shè)立了相應(yīng)的激勵機制。一是建立風(fēng)險報酬制度。如果公益訴訟勝訴，律師的報酬是賠償數(shù)額的一定百分比。此機制為很多本來無法支付訴訟費的人提供了私人律師，但同時也阻礙了一些訴訟標(biāo)的小卻很有意義、或救濟方式非金錢補償?shù)墓嬖V訟案件。二是頒布費用轉(zhuǎn)移法規(guī)。1976年民權(quán)律師費補償法案規(guī)定，國家為金錢補償較少、被告通常是政府機關(guān)的公益訴訟訴訟提供合理的律師費。這些法規(guī)使一系列以前不會被考慮的案件有機會接受審理。三是獎勵告發(fā)人訴訟。這是聯(lián)邦民事欺詐索賠法案中的一項條款，該條款允許個人代表美國政府起訴任何收到或使用政府資金并從中獲利的個人或?qū)嶓w（包括州和地方政府）的欺詐行為。在所謂的“吹哨人”（即告發(fā)人）進行投訴、告發(fā)案件書面存檔受理之后，司法部需要在60天內(nèi)對告發(fā)的信息進行調(diào)查，確定是否參與該案件的訴訟，司法部也可以要求延期。如果司法部決定參與訴訟，則將承擔(dān)起案件起訴的主要責(zé)任，并且告發(fā)人可以獲得賠償?shù)?5%至25%；如果司法部決定不參與案件，告發(fā)人可以自行調(diào)查并提起訴訟，如果成功，將能獲得賠償?shù)?5%至30%以及補償預(yù)先支付的律師費和其他合理費用。告發(fā)人訴訟是政府法律救濟私人化現(xiàn)象的一個例子，它允許個人擔(dān)當(dāng)“私人檢察長”以打擊腐敗行為。告發(fā)人訴訟賠償金額在美國累計達80億美元，告發(fā)人從中獲得的金額達到了10億美元。[5]

2.法國的越權(quán)之訴