目前，我國失地農(nóng)民的總量已超過4000萬。預(yù)計(jì)到2020年，還會(huì)有4000余萬人進(jìn)入失地農(nóng)民的行列。如何讓如此規(guī)模的失地農(nóng)民生計(jì)可持續(xù)，是當(dāng)前發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)、消除貧困的一個(gè)突出問題，也是擺在各級(jí)黨委、政府面前必須盡快切實(shí)加以解決的一個(gè)重大而現(xiàn)實(shí)的問題。為了解情況，掌握實(shí)情，尋求對(duì)策，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政府有關(guān)部門提供決策依據(jù)，中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心課題組先后前往浙江、四川、北京、山東等省市進(jìn)行專題調(diào)研?，F(xiàn)就政策建議部分報(bào)告如下：

一、征地安置政策的基本目標(biāo)

我國現(xiàn)行征地安置政策基本上是一種純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟(jì)賠償，如土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)是補(bǔ)償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時(shí)不能就業(yè)所承受的損失，等等?？隙ǖ卣f，這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是必要的，目前顯然也發(fā)揮了積極的作用，應(yīng)該堅(jiān)持下去并逐步得到改進(jìn)。

也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實(shí)證調(diào)查揭示，這種補(bǔ)償在結(jié)果上無法恢復(fù)被安置者以前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下，即便及時(shí)足額給付了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失地農(nóng)民在很長時(shí)間以后仍會(huì)處于貧困狀態(tài)。這就警示我們：現(xiàn)行的征地安置政策是一種普遍缺乏效用而且很容易被濫用的方法，不足以預(yù)防失地農(nóng)民的貧困，必須加以調(diào)整和完善。

預(yù)防和緩解失地農(nóng)民貧困問題的最好辦法，是重新審視征地安置工作的政策目標(biāo)和手段，且重點(diǎn)應(yīng)放在檢討損失評(píng)估和補(bǔ)償?shù)乃季S方式上。進(jìn)而言之，征地安置政策不應(yīng)簡單地視為支付賠償或置換原有資產(chǎn)，其思路應(yīng)更為寬廣：使失去土地的人重新建立生產(chǎn)力并提高他們的生活水平。一句話，應(yīng)把實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計(jì)”作為未來征地安置政策的基本目標(biāo)。

“可持續(xù)生計(jì)”（sustainablelivelihoods）概念最早見于20世紀(jì)80年代末世界環(huán)境和發(fā)展委員會(huì)的報(bào)告。1992年，聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會(huì)（UNCED）將此概念引入行動(dòng)議程，主張把穩(wěn)定的生計(jì)作為消除貧困的主要目標(biāo)。1995年，哥本哈根社會(huì)發(fā)展世界峰會(huì)（WSSD）和北京第四屆世界婦女大會(huì)（FWCW）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)生計(jì)對(duì)于減貧政策和發(fā)展計(jì)劃的重要意義。所謂“可持續(xù)生計(jì)”，是指個(gè)人或家庭為改善長遠(yuǎn)的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產(chǎn)和有收入的活動(dòng)。在此框架內(nèi)，資產(chǎn)的定義是廣泛的，它不僅包括金融財(cái)產(chǎn)（如存款、土地經(jīng)營權(quán)、生意或住房等），還包括個(gè)人的知識(shí)、技能、社交圈、社會(huì)關(guān)系和影響其生活相關(guān)的決策能力。

政策目標(biāo)：生計(jì)可持續(xù)

現(xiàn)行征地安置政策基本上是一種純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟(jì)賠償，如土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)是補(bǔ)償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時(shí)不能就業(yè)所承受的損失，等等?？隙ǖ卣f，這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是必要的，目前顯然也發(fā)揮了積極的作用，應(yīng)該堅(jiān)持下去并逐步得到改進(jìn)。

但必須看到，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實(shí)證調(diào)查揭示，這種補(bǔ)償在結(jié)果上無法恢復(fù)被安置者以前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下，即便及時(shí)足額給付了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失地農(nóng)民在很長時(shí)間以后仍會(huì)處于貧困狀態(tài)。這就警示我們：現(xiàn)行的征地安置政策是一種普遍缺乏效用而且很容易被濫用的方法，不足以預(yù)防失地農(nóng)民的貧困，必須加以調(diào)整和完善。

天津市大港開發(fā)區(qū)超出標(biāo)準(zhǔn)，違法占地1384畝。中塘鎮(zhèn)大安村1076名失地農(nóng)民按手印，強(qiáng)烈要求將非法占地恢復(fù)原貌，并全額支付已批準(zhǔn)征地的土地補(bǔ)償金。（本報(bào)記者王曄彪攝）

預(yù)防和緩解失地農(nóng)民貧困問題，應(yīng)重新審視征地安置工作的政策目標(biāo)和手段，重點(diǎn)應(yīng)放在檢討損失評(píng)估和補(bǔ)償?shù)乃季S方式上。進(jìn)而言之，征地安置政策不應(yīng)簡單地視為支付賠償或置換原有資產(chǎn)，其思路應(yīng)更為寬廣：使失去土地的人重新建立生產(chǎn)力并提高他們的生活水平。一句話，應(yīng)把實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計(jì)”作為未來征地安置政策的基本目標(biāo)。

“可持續(xù)生計(jì)”概念最早見于20世紀(jì)80年代末世界環(huán)境和發(fā)展委員會(huì)的報(bào)告。1992年，聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會(huì)將此概念引入行動(dòng)議程，主張把穩(wěn)定的生計(jì)作為消除貧困的主要目標(biāo)。1995年，哥本哈根社會(huì)發(fā)展世界峰會(huì)和北京第四屆世界婦女大會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)生計(jì)對(duì)于減貧政策和發(fā)展計(jì)劃的重要意義。所謂“可持續(xù)生計(jì)”，是指個(gè)人或家庭為改善長遠(yuǎn)的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產(chǎn)和有收入的活動(dòng)。在此框架內(nèi)，資產(chǎn)的定義是廣泛的，它不僅包括金融財(cái)產(chǎn)（如存款、土地經(jīng)營權(quán)、生意或住房等），還包括個(gè)人的知識(shí)、技能、社交圈、社會(huì)關(guān)系和影響其生活相關(guān)的決策能力。

摘要：解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題事關(guān)失地農(nóng)民切身利益，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的題中之意，但目前失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著諸多問題，因此，應(yīng)該本著靈活性、可持續(xù)性等原則，構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，有效解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險(xiǎn)；原則；模式

農(nóng)民年老喪失勞動(dòng)能力時(shí)，傳統(tǒng)的做法是將其擁有使用權(quán)的土地交由子女耕種，耕種收獲基本能滿足老人的生存需求，可見，土地又承載著養(yǎng)老保障的功能。失去土地也就意味著失去了傳統(tǒng)的、穩(wěn)定的養(yǎng)老保障。因此，探討如何解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，構(gòu)建科學(xué)合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，不僅是保障失地農(nóng)民養(yǎng)老無憂的迫切要求，也是贏得失地農(nóng)民對(duì)城市化的支持，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的條件，更是保持社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必須解決的重大課題。

一、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀分析

1．養(yǎng)老保險(xiǎn)政策設(shè)計(jì)上的缺陷是失地農(nóng)民參保率低的主要原因。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)政策缺乏一定的強(qiáng)制性。調(diào)查顯示，政府強(qiáng)制要求失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅占8．3％。失地農(nóng)民由于受多種因素制約，理財(cái)能力不足，養(yǎng)老觀念相對(duì)滯后，無法對(duì)自己的養(yǎng)老問題作出合理的安排。因此，僅靠“自覺”使更多的失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)是很困難的，政府在制定合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策還應(yīng)具有一定的強(qiáng)制性，以確保失地農(nóng)民養(yǎng)老無憂。二是個(gè)人繳費(fèi)比例過高。調(diào)查顯示，39．9％的失地農(nóng)民因?yàn)閭€(gè)人繳費(fèi)比例太高，而無法參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民失地后，一方面由于非農(nóng)就業(yè)技能缺乏等因素使收入水平下降；另一方面，由于糧食、蔬菜等自給條件喪失，生活支出普遍上升。失地農(nóng)民的繳費(fèi)能力極為有限。不少地方在設(shè)計(jì)失地農(nóng)民繳費(fèi)比例時(shí)認(rèn)為個(gè)人負(fù)擔(dān)部分可從安置補(bǔ)助費(fèi)支付，但現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，不足以支付養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，即使部分地區(qū)的安置補(bǔ)助費(fèi)能支付也會(huì)對(duì)失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活造成很大影響。因此，各地在確定個(gè)人繳費(fèi)比例時(shí)應(yīng)充分考慮失地農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)，使他們不致因負(fù)擔(dān)過高而無力投保。三是保障水平過低。調(diào)查表明，有22．1％的失地農(nóng)民因?yàn)楸Ｕ纤教?，政策缺乏吸引力而放棄參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前各地的養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)多在二、三百元，有的地區(qū)不到一百元，這種養(yǎng)老金水平在當(dāng)前農(nóng)村消費(fèi)水平較低的情況下剛剛能維持溫飽。另外，農(nóng)民失地后最終將隨著城市化的推進(jìn)轉(zhuǎn)化為城市市民，城市消費(fèi)水平和物價(jià)水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，靠這點(diǎn)微薄的養(yǎng)老金要想在城市實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)老無憂”幾乎是不可能的。當(dāng)前的保障水平過低，不能真正保障失地農(nóng)民安享晚年成為制約失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作廣泛開展的原因之一。四是保險(xiǎn)層次單一，滿足不了失地農(nóng)民不同層次的保險(xiǎn)需求。比較富裕的失地農(nóng)民希望將來的保障水平能高一些，即使個(gè)人負(fù)擔(dān)的絕對(duì)金額高一些也無所謂，只要能真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老無憂；經(jīng)濟(jì)狀況較差的失地農(nóng)民則由于受個(gè)人繳費(fèi)能力的制約，只求將來能保溫飽。但目前各地養(yǎng)老保險(xiǎn)大都缺乏層次性，致使部分失地農(nóng)民因保險(xiǎn)層次過低不愿投保，部分失地農(nóng)民又因繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過高無力投保。

2．實(shí)施過程中的不足降低了失地農(nóng)民參保積極性。一是宣傳不到位，影響?zhàn)B老保障工作的開展。調(diào)查顯示，有高達(dá)43．3％的失地農(nóng)民不了解當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)政策，54．2％的人表示了解一些，僅有2．4％表示非常了解?？梢韵胍?，即使當(dāng)?shù)氐氖У剞r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策確實(shí)能夠保障失地農(nóng)民利益，43．3％的不了解這一政策的人恐怕也不會(huì)從腰包里掏錢出來買保險(xiǎn)，政策的實(shí)效性也就可想而知了。在對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有所了解的人群中，通過“政府宣傳”了解的僅占43．8％，近六成的人則是通過其他渠道了解的，這又不可避免的存在著了解不全面的可能性。二是養(yǎng)老金不能足額、準(zhǔn)時(shí)發(fā)放，影響失地農(nóng)民參保積極性。不可否認(rèn)，56．5％沒有參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人中，有一部分對(duì)此是持觀望態(tài)度的：如果這一政策實(shí)施情況良好就參加，否則繼續(xù)觀望或轉(zhuǎn)而求其他。調(diào)查表明，參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)的失地農(nóng)民有32．7％的人不能足額領(lǐng)到養(yǎng)老金，40．5％的人不能準(zhǔn)時(shí)領(lǐng)取到自己的養(yǎng)老金。這表明拖欠失地農(nóng)民養(yǎng)老金已成為比較嚴(yán)重的問題，這種狀況不僅會(huì)影響到老年失地農(nóng)民的生活狀況，而且會(huì)挫傷尚未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的失地農(nóng)民的投保積極性。三是實(shí)施過程知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)缺失，使失地農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏信任。因?yàn)閷?duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不放心而拒絕參加的占受訪人數(shù)的25．7％，我們分析造成這種狀況的原因主要有兩方面：一方面是由于失地農(nóng)民養(yǎng)老觀念滯后、政府又未能很好的宣傳從而導(dǎo)致失地農(nóng)民對(duì)這一制度不了解；另一方面是由于在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理運(yùn)作中，失地農(nóng)民被剝奪了知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，導(dǎo)致失地農(nóng)民對(duì)這一制度不放心。知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)的缺失使失地農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“保險(xiǎn)度”產(chǎn)生懷疑，影響?zhàn)B老保險(xiǎn)工作的開展。

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市規(guī)模和空間迅速擴(kuò)張，征地拆遷范圍越來越廣，失地農(nóng)民越來越多，給社會(huì)帶來的壓力越來越大。失地農(nóng)民徘徊在城市的邊緣，成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無農(nóng)民”，在城市化大潮中處于弱勢地位，他們面臨著就業(yè)、生活、社會(huì)保障等一系列問題，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展造成重大影響。據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院一份研究報(bào)告顯示：東部某省歷年累計(jì)200余萬失地農(nóng)民中，有30萬左右是貧困人口；西部某省20%的失地農(nóng)民僅靠土地征用補(bǔ)償金生活，20.8%的失地農(nóng)民處于貧困狀態(tài)。最近媒體陸續(xù)披露了湖南珠洲、宜黃因強(qiáng)拆而致人引火自焚等事件，諸如此類因征地、拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾和問題日益嚴(yán)重。因此，進(jìn)一步建立完善相關(guān)制度，采取有力措施，加大幫扶力度，切實(shí)解決失地農(nóng)民存在的問題，是構(gòu)建和諧社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)全面健康發(fā)展的一項(xiàng)緊迫而艱巨的任務(wù)。

一、征地太用力，農(nóng)民幸福指數(shù)下降

1、生活狀況堪憂。一是收入下降。土地被征用后，大部分失地農(nóng)民收入來源主要是土地補(bǔ)償款，部分來源于房產(chǎn)出租、外出務(wù)工、零星土地耕種等。土地被征用對(duì)原本以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入為主的農(nóng)民的生活水平有很大影響，對(duì)個(gè)別農(nóng)戶特別是一些孤、老、病、殘人員的基本生活影響更為嚴(yán)重。二是支出增加。農(nóng)民失去土地后，以往自給自足的生活方式被迫終止，一切生活用品都要到市場上去購買，隨著物價(jià)的不斷上漲及城市生活基本需求的不斷增多，日常開支遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于在農(nóng)村生活時(shí)的水平。

2、就業(yè)處境艱難。一是自身素質(zhì)偏低。失地農(nóng)民大多只有初中文化，有的只有小學(xué)文化，思想相對(duì)保守，受文化程度、職業(yè)要求、擇業(yè)觀念、年齡、身體等因素影響，很難找到合適的就業(yè)崗位。二是缺乏就業(yè)技能。絕大多數(shù)失地農(nóng)民沒有技術(shù)專長，在人才競爭中處于劣勢，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)競爭需要，失去土地后，長期處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)。三是就業(yè)積極性不高。由于長期處于自給自足的生產(chǎn)生活狀況，自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的意識(shí)較差，積極性不高，過多寄希望于政府的安置，靠補(bǔ)償度日。

3、矛盾糾紛不斷。一是安置補(bǔ)償不到位，社會(huì)保障機(jī)制不健全，就業(yè)艱難，生活沒有著落，容易引發(fā)各種社會(huì)矛盾。二是征地政策不夠完善，大規(guī)模征地與規(guī)劃安置滯后存在的沖突，使部分失地農(nóng)民心存不滿，導(dǎo)致阻工、鬧事、上訪等事件時(shí)有發(fā)生，甚至成為當(dāng)前最主要的引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的因素之一。

二、維權(quán)不著力，諸多因素造成困境

主要是各級(jí)政府只抓征地搞建設(shè)上項(xiàng)目，產(chǎn)生這些問題的原因。對(duì)農(nóng)村集體土地被征用之后，農(nóng)民的就業(yè)、生活出路、社會(huì)保障根本沒有考慮，征地補(bǔ)償費(fèi)管理不善，農(nóng)民分配征地款后，蓋個(gè)房子，婚娶嫁女，小孩上學(xué)后所剩無幾，有的投資不當(dāng)造成損失。生產(chǎn)生活困難，這些農(nóng)民土地被征用后，失去了賴于生存的土地，生活來源沒有保障，已成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題和農(nóng)村不穩(wěn)定因素之一，各級(jí)政府應(yīng)引起高度重視。根據(jù)中央1號(hào)文件精神和市政府工作報(bào)告中提出的工作意見，市政府要認(rèn)真研究解決失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、就業(yè)問題，現(xiàn)針對(duì)我鎮(zhèn)的情況提出幾點(diǎn)建議：

全市開發(fā)建設(shè)的熱點(diǎn)地區(qū)之一，府城鎮(zhèn)地處城鄉(xiāng)結(jié)合部。而且人多地少。自1990年以來，共有380多家企業(yè)（單位）征用我鎮(zhèn)農(nóng)民集體土地面積12436畝。土地全部被征用的有30個(gè)經(jīng)濟(jì)社，1824戶9109人（農(nóng)民）失地，人均不足兩分地的有12個(gè)經(jīng)濟(jì)社，417戶，1798人（農(nóng)民）基本失地，全鎮(zhèn)目前失地和基本失地農(nóng)民共有42個(gè)經(jīng)濟(jì)社，2241戶，10917人。征地涉及面廣，情況復(fù)雜，遺留問題多。一是農(nóng)民土地被征用后，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力出路問題沒有具體的解決辦法，農(nóng)民收入逐年減少、生活來源沒有保障；二是征收補(bǔ)償費(fèi)的管理使用問題，由于政府疏于引導(dǎo)，疏于管理，相當(dāng)部分村征地款一次分配到戶，不留積累，分光吃光；三是征地三項(xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，鎮(zhèn)征地項(xiàng)目多數(shù)是城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和政府抓的重點(diǎn)項(xiàng)目，征地地價(jià)低，如高速公路征地元/畝，城市道路建設(shè)征地3.6萬元/畝，美舍河整治征地3萬元/畝，學(xué)校征地每畝1萬多元，防洪堤建設(shè)占地不補(bǔ)償；四是農(nóng)民征地款4280萬元銀行存款被凍結(jié)之久不兌付，嚴(yán)重?fù)p害群眾利益。

一、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制。市政府要不斷完善城鎮(zhèn)失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和社會(huì)最低生活保障制度，建議建立?？谑修r(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)節(jié)基金，堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人投保相結(jié)合，將失地農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前生活困難的納入城市居民最低生活保障對(duì)象，使失地農(nóng)民基本生活來源有保障。

二、妥善解決失地農(nóng)民就業(yè)。一方面要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)，由于農(nóng)民工文化程度不高，掌握專業(yè)技術(shù)技能不夠，為幫助失地農(nóng)民工掌握一技之長，市政府要?jiǎng)?chuàng)辦農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校，同時(shí)利用現(xiàn)有各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校資源，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、分層次建立就業(yè)培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)實(shí)在在抓農(nóng)民工技術(shù)培訓(xùn)，特別是失地中青年農(nóng)民工的培訓(xùn)。使他們提高素質(zhì)，掌握技術(shù)，為就業(yè)創(chuàng)造條件，另一方面要建立失地農(nóng)民工就業(yè)工作機(jī)制，完善就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)。要多渠道與用工企業(yè)溝通，了解企業(yè)用工信息，職業(yè)供求情況向社會(huì)。政府定期組織用工招聘會(huì)，及時(shí)為失地農(nóng)民和農(nóng)村富余勞動(dòng)力提供就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹服務(wù)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。對(duì)新上馬的建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)后要優(yōu)先安排失地農(nóng)民就業(yè)。

三、市政府要制定失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，要在技術(shù)、資金等方面給予扶持。鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，對(duì)從事養(yǎng)殖業(yè)、工副業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)的失地農(nóng)民要免收個(gè)體工商管理費(fèi)，在貸款、稅收方面給予優(yōu)惠，享受與城市下崗職工創(chuàng)業(yè)謀生同等待遇，為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)謀生提供更好的服務(wù)與支持。

四、對(duì)征用土地較多的經(jīng)濟(jì)社安排留有一定的企業(yè)用地（30—50畝）作為村辦企業(yè)用地。市政府及規(guī)劃建設(shè)部門幫助辦理相關(guān)手續(xù)，由經(jīng)濟(jì)社招商引資，聯(lián)營合作，租賃等形式上項(xiàng)目辦企業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)收入，農(nóng)民才有收益分配，解決生活來源。實(shí)踐證明凡留有集體企業(yè)用地的經(jīng)濟(jì)社都有效益有分配，農(nóng)民生活有保障。

摘要：在我國現(xiàn)代化和城市化過程中，我們不可避免地要占用大量的土地，也就不可避免地要產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。對(duì)這樣一個(gè)新的社會(huì)群體，我們的認(rèn)識(shí)都是比較模糊和極其有限的。這些失地農(nóng)民的生存狀態(tài)怎么樣？他們的希望在何方？這些問題值得各級(jí)黨和政府以及每一個(gè)有社會(huì)責(zé)任感的公民認(rèn)真思考。

關(guān)鍵詞：弱勢群體失地農(nóng)民征地社會(huì)保障

工業(yè)化和城市化是一個(gè)國家走向國富民強(qiáng)的必經(jīng)之路。當(dāng)今中國正邁著堅(jiān)定的步伐沿著這條道路穩(wěn)步前進(jìn)，已取得了舉世矚目的成就。但必須承認(rèn)，我國城市化和工業(yè)化的過程，也就是我國農(nóng)民失去土地的過程。在我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制中，農(nóng)民一直就排斥在主流社會(huì)之外，處于十分弱勢的地位。而且，我國傳統(tǒng)的農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)質(zhì)就是以土地為核心的保障。現(xiàn)在農(nóng)民們一旦失去被他們視為命根子的土地，他們的生存狀態(tài)怎么樣？他們的社會(huì)保障如何？他們的未來在哪里？如果我們不能正確地面對(duì)和解決這些問題，則就會(huì)阻礙我國城市化的進(jìn)程，同時(shí)也會(huì)給社會(huì)帶來很大的不穩(wěn)定因素。

1失地農(nóng)民的產(chǎn)生

在我國東南沿海一帶和江浙地區(qū)，由于得改革開放風(fēng)氣之先，經(jīng)濟(jì)搞得有聲有色進(jìn)，寬敞筆直的交通設(shè)，遍地開花的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，規(guī)模不小的別墅群，這些都曾讓外國吃驚，讓國人自豪。然而我們也知道所有的這一切都離不開土地的占有，同時(shí)伴隨著的是失地農(nóng)民的產(chǎn)生。在一定程度上，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，占用的土地越多，失地農(nóng)民也就越多。例如義烏市，地處浙江中部，1995年義烏的城市化率僅為18%，而到今年預(yù)計(jì)將達(dá)到55%，隨之突飛猛進(jìn)的是城市建設(shè)，預(yù)計(jì)三五年內(nèi)義烏市的面積將達(dá)到50平方公里。另據(jù)安徽省國土資源廳介紹，新《土地法》實(shí)施后的2000年、2001年兩年間，安徽省共報(bào)經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)用地4.13萬畝（因部分重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地批文未發(fā)，其用地?cái)?shù)量未統(tǒng)計(jì)在內(nèi)），其中征地3.88萬畝，涉及被征地農(nóng)業(yè)人口5萬多人。

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，我們不可避免地要占用大量的土地，產(chǎn)生相當(dāng)數(shù)量的失地農(nóng)民。特別是在我國征地制度和干部考核制度不很完善的情況下，有些地方官員好大喜功，追求政績，不顧實(shí)際情況盲目地征用大量的土地。而且采取種種不正常的手段，把國務(wù)院才能批的權(quán)限搞到縣一級(jí)就能批，動(dòng)輒數(shù)百畝上千畝，甚至數(shù)平方公里。還有一些地方官員看中了土地征用過程中的高額利潤，更是肆無忌憚地征用土地，造成了大量不必要的失地農(nóng)民。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊說，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1987～2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用了2394．6萬畝耕地，至少有3400萬農(nóng)民因征地失去或減少了土地。按現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)度，2000～2030年的30年間占用耕地將達(dá)到5450萬畝以上，失地和部分失地農(nóng)民將超過7800萬人。據(jù)專家分析，按照目前城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，我國今后每年建設(shè)用地需要250萬畝到300萬畝。如果按照城郊農(nóng)民人均1畝耕地推算，就意味著每年大致又有250～300萬的農(nóng)民失去土地。

1、調(diào)查方案設(shè)計(jì)

筆者在2008年7月至11月，和來自土地資源管理、社會(huì)保障等不同專業(yè)的研究生、本科生一同進(jìn)行了專題調(diào)查。問卷調(diào)查涉及浙江省的蕭山、溫州、寧波、義務(wù)、金華、麗水等縣、市、區(qū)，同時(shí)我們還零星走訪了浙江部分縣、市的一些村莊和農(nóng)戶。抽取的農(nóng)戶調(diào)查樣本覆蓋不同性別、不同年齡、不同受教育水平的失地（或即將失地）農(nóng)民，符合隨機(jī)抽樣要求。本次調(diào)查共發(fā)放農(nóng)戶調(diào)查問卷300份，回收問卷258份，有效問卷239份，其中涉及已征地174份，即將征地65份。

調(diào)查問卷包括三部分內(nèi)容：第一部分是農(nóng)民個(gè)人和家庭基本信息，包括農(nóng)民個(gè)人信息、2007年個(gè)人及家庭純收入、家庭月消費(fèi)水平等；第二部分是農(nóng)民對(duì)征地制度的認(rèn)知，包括對(duì)征地相關(guān)法規(guī)、補(bǔ)償制度的了解及對(duì)征地的意愿等；第三部分是農(nóng)民對(duì)征地所獲補(bǔ)償?shù)臐M意程度，包括獲得的補(bǔ)償、征地前后生活狀況等內(nèi)容。

2、被調(diào)查農(nóng)民基本情況

從年齡分布區(qū)間來看，被調(diào)查農(nóng)民分布在各個(gè)不同的年齡階段，且每個(gè)階段都具有一定比例。從受教育水平來看，調(diào)查農(nóng)戶的文化程度普遍不到，大部分處于小學(xué)或初中水平，本科或大專水平只占到總?cè)藬?shù)的2.51%。

農(nóng)戶2007年家庭總收入水平分布較為廣泛，整體處于較低水平。其中，家庭總收入在2-3萬元范圍內(nèi)的較為集中，占到35.56%，而家庭總收入在1萬元以下的農(nóng)戶所占的比重達(dá)到20.50%，數(shù)據(jù)顯示低收入農(nóng)戶仍然較多。

摘要：伴隨著太原市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城市規(guī)模的擴(kuò)大，城中村的改造和整體拆遷，越來越多的農(nóng)民因此而失去土地，失地農(nóng)民失去了生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，生存權(quán)受到威脅，他們的社會(huì)保障成了一個(gè)重要社會(huì)問題。建立和完善失地農(nóng)民與城市相互銜接的社會(huì)保障制度，是解決好太原市城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題的根本。

關(guān)鍵詞：太原市；失地農(nóng)民；社會(huì)保障

伴隨著太原市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市的擴(kuò)容，2015年，啟動(dòng)了54個(gè)城中村的改造，建筑面積達(dá)1745平方米的整村拆除與同步建設(shè)，兩年內(nèi)將要完成85個(gè)村改造，計(jì)劃用5年的時(shí)間，在2020年左右完成170個(gè)城中村的全部改造。這表明，太原市城市化速度在加快，但與此相伴的是失地農(nóng)民數(shù)量也在增加，這些失地農(nóng)民的“戶口”被轉(zhuǎn)為城市“居民”，但是他們并不能享受到像城市人一樣的完全“國民待遇”，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房公積金補(bǔ)貼等等。農(nóng)民失去了土地就意味著失去了重要的生活來源。因此，充分認(rèn)識(shí)太原市城中村改造中失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的建設(shè)的重要性尤為重要。

一、建立健全太原市失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度是解決失地農(nóng)民問題的根本

太原市征地補(bǔ)償采取和全國大體一樣的形式：現(xiàn)金補(bǔ)償、留底安置、農(nóng)轉(zhuǎn)非安置、就業(yè)安置等等，由于農(nóng)民被征用土地后安置大都采用單一的貨幣安置方式，政府對(duì)失地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)、生活習(xí)慣轉(zhuǎn)變和生活觀念等問題缺乏系統(tǒng)完善的考慮，導(dǎo)致城市化進(jìn)程中出現(xiàn)一系列社會(huì)問題。其中養(yǎng)老問題是失地農(nóng)民關(guān)注的焦點(diǎn)問題，在社會(huì)保障方面，太原市失地農(nóng)民除了有一部分依賴社區(qū)的發(fā)展，因地制宜，享有社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織提供的社區(qū)保障，比如入股分紅等形式，而大多數(shù)失地農(nóng)民因缺乏生存技術(shù)和社會(huì)保障而被城市邊緣化，大部分失地農(nóng)民在土地被征后獲得了征地補(bǔ)償，但這相對(duì)于市場的物價(jià)位是十分低廉的。大批失地農(nóng)民進(jìn)入城市，城市并沒有如此多的就業(yè)崗位提供給他們，如此龐大的失地農(nóng)民群體，在相關(guān)配套措施不能及時(shí)到位的情況下，就有可能導(dǎo)致社會(huì)失控，進(jìn)而產(chǎn)生社會(huì)動(dòng)蕩。在這個(gè)過程中政府必須充分考慮到失地農(nóng)民的合法權(quán)益不能受到非法侵犯，各級(jí)各部門要認(rèn)真研究好失地農(nóng)民的未來出路,確實(shí)保障其生計(jì)的可持續(xù)性，決不能因?yàn)椴疬w、失去土地為生活所迫陷入貧困，或者走上盜竊、搶劫等犯罪道路，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，針對(duì)這部分群體，建立與其相適應(yīng)的社會(huì)保障體系十分必要，也只有這樣才能最終實(shí)現(xiàn)住有所居、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)的祥和安定的目標(biāo)。

二、建立健全太原市失地農(nóng)民社會(huì)保障制度有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧

一、征地安置政策的基本目標(biāo)

我國現(xiàn)行征地安置政策基本上是一種純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟(jì)賠償，如土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，安置補(bǔ)助費(fèi)是補(bǔ)償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時(shí)不能就業(yè)所承受的損失，等等?？隙ǖ卣f，這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是必要的，目前顯然也發(fā)揮了積極的作用，應(yīng)該堅(jiān)持下去并逐步得到改進(jìn)。

也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實(shí)證調(diào)查揭示，這種補(bǔ)償在結(jié)果上無法恢復(fù)被安置者以前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下，即便及時(shí)足額給付了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失地農(nóng)民在很長時(shí)間以后仍會(huì)處于貧困狀態(tài)。這就警示我們：現(xiàn)行的征地安置政策是一種普遍缺乏效用而且很容易被濫用的方法，不足以預(yù)防失地農(nóng)民的貧困，必須加以調(diào)整和完善。

預(yù)防和緩解失地農(nóng)民貧困問題的最好辦法，是重新審視征地安置工作的政策目標(biāo)和手段，且重點(diǎn)應(yīng)放在檢討損失評(píng)估和補(bǔ)償?shù)乃季S方式上。進(jìn)而言之，征地安置政策不應(yīng)簡單地視為支付賠償或置換原有資產(chǎn)，其思路應(yīng)更為寬廣：使失去土地的人重新建立生產(chǎn)力并提高他們的生活水平。一句話，應(yīng)把實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計(jì)”作為未來征地安置政策的基本目標(biāo)。

“可持續(xù)生計(jì)”（sustainablelivelihoods）概念最早見于20世紀(jì)80年代末世界環(huán)境和發(fā)展委員會(huì)的報(bào)告。1992年，聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會(huì)（UNCED）將此概念引入行動(dòng)議程，主張把穩(wěn)定的生計(jì)作為消除貧困的主要目標(biāo)。1995年，哥本哈根社會(huì)發(fā)展世界峰會(huì)（WSSD）和北京第四屆世界婦女大會(huì)（FWCW）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)生計(jì)對(duì)于減貧政策和發(fā)展計(jì)劃的重要意義。所謂“可持續(xù)生計(jì)”，是指個(gè)人或家庭為改善長遠(yuǎn)的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產(chǎn)和有收入的活動(dòng)。在此框架內(nèi)，資產(chǎn)的定義是廣泛的，它不僅包括金融財(cái)產(chǎn)（如存款、土地經(jīng)營權(quán)、生意或住房等），還包括個(gè)人的知識(shí)、技能、社交圈、社會(huì)關(guān)系和影響其生活相關(guān)的決策能力。

應(yīng)當(dāng)說，黨和政府一直高度重視失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)工作。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家對(duì)失地農(nóng)民普遍實(shí)行的“招工安置”或“就業(yè)安置”政策，就較好地解決了廣大農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)問題。只是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和戶籍制度、勞動(dòng)用工制度的改革，原有的招工安置和農(nóng)轉(zhuǎn)非等辦法，在實(shí)踐中已失去原有作用和意義，各種矛盾和問題才開始凸現(xiàn)。因此，重新理解和認(rèn)識(shí)可持續(xù)生計(jì)政策，并以此作為征地安置工作的基本目標(biāo)，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和政策意涵。

法履行人大職權(quán)切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益 ——芻議加強(qiáng)失地農(nóng)民生活保障

土地是農(nóng)民生活的最基本保障，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。近年來，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用，失地農(nóng)民越來越多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，7年來全國有近億畝耕地被征用，那些“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”已達(dá)4000萬。由于失去了賴以生存的土地，大量農(nóng)民生活和保障均無著落，如何保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，解除失地農(nóng)民的后顧之憂，保證農(nóng)民安居樂業(yè)，是目前各級(jí)政府和社會(huì)各界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)話題。九三學(xué)社2003年進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，60％多的失地農(nóng)民生活十分困難；有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入、沒有因失地影響基本生活的只占30％。這些困難農(nóng)民多在中年，上要養(yǎng)老，下要扶小，生活非常艱難。在城市化加快的過程中，農(nóng)民付出了太大的代價(jià)，而失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償可謂微乎其微。浙江一項(xiàng)調(diào)查表明，農(nóng)民僅占被征土地收益的5％至10％。1988年修訂的土地管理法規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。十幾年過去了，當(dāng)年制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就是這樣的補(bǔ)償費(fèi)還常常不能全額發(fā)放到農(nóng)民手中。擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，不僅享受不到土地升值所帶來的利益，在失去了集就業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障為一體的土地后，不能與城里人一樣獲得就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障，還要為轉(zhuǎn)變就業(yè)方式、生活方式而付出大量的成本，這讓不少失地農(nóng)民不滿情緒和逆反心理呈現(xiàn)上升趨勢，對(duì)土地征用采取了抵制態(tài)度。這不僅嚴(yán)重惡化了干群關(guān)系，也直接影響了社會(huì)穩(wěn)定的大局。隨著城市化進(jìn)程的加快及各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的擴(kuò)展，今后還得有大量農(nóng)用地被征，如果在征地過程中沒有合理補(bǔ)償和妥善安置失地農(nóng)民，必然出現(xiàn)舊的問題尚未解決，新的矛盾又大量發(fā)生的局面，勢必影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大局。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)”。我國的基本國情是，70％人口在農(nóng)村，農(nóng)村有3000萬貧困人口。如果不能充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益，全面小康的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。保護(hù)農(nóng)民權(quán)益問題是關(guān)系我國改革發(fā)展穩(wěn)定全局的關(guān)鍵。人大及其常委會(huì)是代表人民行使權(quán)力的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，如何認(rèn)真落實(shí)黨的十六大和十六屆三中全會(huì)、四中全會(huì)精神，依法履行人大職權(quán)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益是一個(gè)值得探討的重要課題。本文結(jié)合我市實(shí)際情況，作一初步探討。

近期內(nèi)，我們聯(lián)合市有關(guān)部門對(duì)我市失地農(nóng)民生活保障問題作了比較系統(tǒng)、全面的調(diào)查，從調(diào)查情況看，當(dāng)前失地農(nóng)民主要存在三個(gè)方面的問題：

1、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一,安置費(fèi)用偏低

目前，由于政策不一，造成相鄰地區(qū)、相同時(shí)間、相同面積的土地被不同項(xiàng)目征用時(shí)，補(bǔ)償費(fèi)差距很大，使被征地農(nóng)民無法理解、無法接受?；脊?，更患不均，是失地農(nóng)民的心理寫照，也是導(dǎo)致了眾多上訪、糾紛出現(xiàn)的重要原因。

一是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。根據(jù)《江蘇省土地管理?xiàng)l例》第26條的相關(guān)規(guī)定，我市按照人均耕地0.6畝計(jì)算，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)之和應(yīng)為26220元/畝，而近年來的實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為16080元/畝，一定程度上損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。